司法局發展行政許可法匯報
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主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
今年四至五月，按照市人大常委會行政許可法執法檢查方案的要求，執法檢查組分八個小組通過采取聽匯報、召開座談會、實地察看、個別走訪、調閱文書檔案、發放問卷調查表等方法，對市人民政府及3*相關單位貫徹實施行政許可法的情況進行執法檢查。現將執法檢查情況報告如下：
一、基本評價檢查表明，市人民政府和各相關單位為貫徹實施行政許可法做了大量的工作，取得了一定的成效。具體表現為：
(一)組織宣傳教育。市人民政府及相關單位普遍開展了行政許可法宣傳、教育。2004年9月，市人民政府邀請湖南大學教授給近千名處級以上干部做了行政許可法輔導報告。市交通局組織全市運管所、公路管理所的干部職工開展了為期一周的封閉式培訓，并對學員進行了閉卷考試。市建設局將行政許可法和相關法律法規匯編成冊，組織工作人員認真學習。各單位在組織機關干部學習的同時，結合實際開展了形式多樣的宣傳活動。通過學習、宣傳，提高了干部、群眾對該部法律的認知水平。(二)開展許可清理。市人民政府和市直有行政許可權的單位按照行政許可法的要求和《*人民政府關于公布繼續實施行政許可項目目錄的決定》的規定，對行政許可的項目、實施主體、許可依據等進行了認真清理。共清理了行政許可項目13*項，取消801項，建議保留5*項，經報省政府批準實施。同時，廢止違背行政許可法的規范性文件158份。市政府撤消了*開發區，開發區建設、規劃等行政許可主體回歸各職能局。
(三)建立配套制度。市政府法制辦積極指導和幫助有關單位制訂了行政許可程序規定和責任追究辦法，并對其進行備案審查。大多數市直行政機關根據本部門的工作實際，積極建立相關行政許可工作制度。如市公安局建立了行政許可質量考評辦法、市林業局制定了行政許可工作管理辦法，市衛生局、市物價局、市工商局、市規劃局等部門相繼制定了問責制、服務承諾制、限時辦結制、許可公示制、一次性告知制、過錯責任追究制。這些配套制度的建立和實施，較好地規范了行政許可行為。
(四)提高許可效率。各行政許可單位按照公開透明、便民高效的原則，結合本單位的業務工作特點，積極改進行政許可方式方法，推行多種便民措施，提高行政許可工作效率。如市工商局于行政許可法實施當日啟用了注冊登記大廳，所有行政許可登記全部在大廳一站式辦理，方便了群眾辦事，提高了行政許可效率。又如市發改委實施行政許可審批提速，凡符合產業政策、申請資料完備的，自申報之日起，項目建議書*工作日完成審批，可行性研究報告和初步設計*工作日完成審批，需要上報省里審批的*工作日完成上報。二、存在問題
(一)部分行政許可實施機關不具備主體資格。行政許可實施機關法定，行政機關委托行政許可，只能按照法律法規的規定，委托其他行政機關行使行政許可；事業單位沒有法律法規授權不得從事行政許可。我市行政許可主體不符的現象表現在：一是部分事業單位沒有法律法規授權從事行政許可。二是行政機關委托事業單位許可。檢查發現市經委將黃金開采許可委托其二級機構黃金辦辦理，市教育局將高中階段學歷教育民辦學校方面的行政許可，委托給二級事業單位市民辦教育管理辦公室辦理。三是越權許可。如縣(市、區)公路局沒有行政許可權，卻從事了本應由省公路管理局行使的行政許可權。
(二)程序違法現象比較突出和普遍。第一，程序缺失。突出表現為許可缺公示、受理缺憑證、送達缺回執、聽證缺資料。一是個別單位許可沒有公示或公示不全。如市人防辦有5項行政許可，只公示一項，其余4項沒有公示。公示的這一項也沒有將許可條件、程序、期限、依據等內容全部公示完備。二是市建設局、市規劃局、市房產局三個單位行政許可的受理均無受理憑證，無從確定受理日期和辦理期限；個別單位不予受理行政許可申請未制作法律文書告知訴權。如運管處對行政許可的申請不予受理，沒有制作不予受理決定書送達申請人，僅作內部臺帳了事。該做法違反法律規定，客觀上剝奪了申請人申請復議或提起訴訟的救濟權利。三是多數單位行政許可檔案里缺少送達回執，無從體現許可決定書和許可證書是否送達被許可人。四是不少單位該組織聽證未組織聽證，應告知聽證權利的未告知聽證權利，有的以協調會的形式替代聽證會。第二，程序倒置。市水利局在辦理會同山益水電有限公司取水許可中，先許可后審查。在受理的當天告知了申請人缺少4項資料，且不是當場就能作補正的，但市水利局在當天就作出了行政許可決定。而通知專家評審時間卻在許可決定之后。第三，程序錯位。如市商務局對300*美元以下外商投資企業的許可，按照許可法的規定，對縣里的企業項目應由企業報縣商務部門，經縣商務部門初審后，再報市商務部門許可。但在實際操作過程中，是以縣商務部門的名義申報，市商務部門許可決定也下達給縣商務部
門，這樣，縣商務部門作為初審機關卻變成了最終的申請人，造成了程序上的錯位。第四，時限超期。市廣電局在審批新晃、芷江兩縣鄉鎮設立廣播電視站的行政許可中，審批日期長達*多月，而依行政許可法的規定許可期限應為20天，最長不超過30天。第五，擅自降低許可條件。市教育局對設立民辦學校審批公示了十四項法定許可條件，但在審批過程中對申請人的申請部分沒有達到法定辦學條件的溆浦鴻志、麻陽松竹園兩所學校予以了審批。(三)監督檢查和責任追究落實不力。一是上級行政主管部門對下級部門行政許可監督檢查不力。市直絕大多數有行政許可權的行政機關沒有對縣級行政機關實施行政許可進行監督檢查，特別是市衛生部門對鶴*、*衛生部門發放醫療機構執業許可證監管不力，致使*醫療市場比較混亂。二是無監督檢查記錄和檔案。絕大多數行政許可單位沒有建立監督檢查檔案，沒有監督檢查記錄，行政許可往往是一許了之。三是市政府法制部門檢查指導力度不大，市政府監察部門對違法行政許可責任追究不夠。四是市人大相關專門委員會對對口聯系單位行政許可工作監督不力。五是行政許可實施機關對不少擅自從事依法應當取得行政許可的活動的，沒有依法追究責任。六是監督檢查時指定產品和服務。如市公安局對網吧實施監督檢查時，指定了懷化賽德龍經營部作為網吧網絡維護公司，指定購買其提供的設施，將該經營部的簽字認可作為網吧年檢合格的必備條件和依據。(四)部門配合不夠協調。一是行政許可需要其他行政機關前置行政許可為許可條件的，后行政許可機關對前置許可不予理會。如建工許可與消防許可。建設部門僅組織消防工程技術人員對消防圖紙進行審核，簽署個人意見，便頒發施工許可證，以工程技術人員的技術審核等同于消防機構的行政審核。二是涉及多個部門管理的領域，部門許可配合不夠。如河道管理，水利管水，國土資源管礦產，交通管航道，都有相關許可項目，但在具體操作中，有利的爭著管，沒利的無人管，亂許可、重復許可現象也時有發生。三是行政許可部門與政務中心的銜接配合不夠。建立政務中心的初衷是提高辦事效率，防止政務腐敗。行政許可法頒布以后，政務中心客觀上成了聯合集中辦理的平臺。按照中辦發(20*)12號文件和湘辦發(20*)13號文件的要求，所有行政許可單位均應在政務中心設立辦事窗口。但在實行過程中，全市4*有行政許可權的單位只有2*入駐政務中心，發生行政許可業務僅32項，占全市行政許可項目總數的6.3。有的入駐單位也只是讓申請人在政務中心領表，其它手續仍需到部門辦理，造成群眾“兩頭跑”，不是方便群眾，反而增添了不少麻煩，聯合集中辦理的便民原則未能得到全面落實。(五)行政許可收費不夠規范。一是通過中介機構申辦的行政許可，收費項目和標準不夠透明。如通過駕校辦理駕駛證，收費不透明，甚至強行收取食宿費等服務性費用。市公安局通過旅行社辦理團體出入境審批等，收費不公開透明。二是搭車收費。交警部門在新車登記中搭車收取交通信息費。(六)學習宣傳廣度和深度不夠。市政府及相關部門雖然組織了對行政許可法的學習、宣傳，但廣度和深度不夠。表現在機關單位內部學習、宣傳較多，對企事業單位和城市居民、農村宣傳的較少，對領導干部和具體從事執法工作人員的學習、宣傳抓得較緊，對一般工作人員，學習培訓不夠。在宣傳中沒有做到創新形式、廣泛深入和持之以恒，以致不少公民、法人和其他組織對該法缺乏必要的了解，在行政審批過程中，不知道自己有哪些權利，甚至在權益受到侵害時也不知道如何維權。據問卷調查統計，有28的人表示沒有接受過政府或相關部門行政許可法的宣傳；42的人表示知曉行政許可法的一些內容，52的人表示略知一二，6的人表示不知曉。三、原因分析(一)領導認識不高。少數領導的依法行政意識不強，對行政許可法的立法宗旨、原則、意義從整體上認識和把握不夠，把一部加速推進政府及其職能部門轉變管理理念、轉變管理職能、轉變管理方式，促進法治政府、誠信政府、有限責任政府建設的重要法律視同于一般意義上的部門法。由于領導對貫徹實施行政許可法重視不夠，以致在行政許可中存在著較大的隨意性，不懂或不屑于按照法律規定的程序辦事，仍習慣于沿用傳統的辦法和方式來管理經濟和社會事務。長期以來形成的“審批等同于管理”的習慣，在一些領導的思想中還根深蒂固，導致行政許可后續監管工作也基本沒有開展。(二)現行體制不順。一方面，國家行政管理體制對行政許可權實行分級層次管理，權力過于集中在省級以上，致使設區的市的某些行政機關不能對該行政區域內的一些行政許可事項行使許可權，如我市公路部門行政許可存在主要問題的原因即源自如此。另一方面，我市現行行政管理體制仍未完全理順，少數行政許可職權的擺放不符法律規定。如城市綠化方面的行政許可，按照法律規定應由建設行政主管部門行使，而我市卻由市公用事業局行使。(三)部門利益驅動。一些行政機關的領導干部和工作人員惟恐部門利益受損，不肯放權或爭權推責。在行政許可項目進政務中心的問題上存在“小權進、大權不進”，“形式上進、實質上不進“的現象，把窗口的功能弱化成“收發”室。由于利益的影響，行政許可過程中搭車收費、捆綁收費現象屢禁不止。(四)存在法律障礙。行政許可法對行政許可實施機關設定過嚴，與目前實際情況不完全相吻合。據不完全統計，我國有4*部法律明確要求執法主體是行政機關，而在設區的市，只有3*左右行政局。如我市即是如此，只有3*行政局。不少事業局承擔著行政執法任務，造成部分行政許可主體資格不合法。
四、建議(一)嚴格依法行政。依法行政的本質就是依法規范行政權，保護公民、法人和其他組織的合法權益。此次檢查表明，我市貫徹實施行政許可法存在的主要問題集中反映在程序上，根本的原因是不少領導和執法人員依法行政意識不強。為此，增強嚴格依法行政的法律意識刻不容緩。一是各級領導干部和執法人員要提高對行政許可法的認識，加深對行政許可法精神實質的理解，不斷提高依法行政的能力和水平。二是各級領導要帶頭執行行政許可法，嚴格依法辦事，杜絕行政許可工作中“打招呼”、“批條子”、“不透明”、“不誠信”等不符合法律規定的現象發生。通過各級領導帶頭遵守法律來帶動執法人員乃至全社會尊重法律、維護法律權威，將我市行政許可工作提高到一個新的水平。三是政府及其相關部門要認真按照行政許可法的要求，積極轉變管理理念、轉變管理方式、轉變管理職能，有效防止行政權力濫用、越位與錯位，把政府建設成為廉潔、高效的法治政府、誠信政府、有限責任政府。四是營造良好的執法氛圍。要擴大宣傳教育的覆蓋面，突出對企事業單位、干部群眾的宣傳教育，讓群眾知曉行政許可法，監督政府及其相關部門依法行政，維護自己的合法權益。(二)嚴格許可行為。首先是加大對行政許可主體的清理力度。凡不符合主體資格的，不能行政許可。不具備主體資格，但卻又為執法所必須的，建議調整行政序列編制或還權于有關行政主管部門。二是要進一步加大對規范性文件的清理力度。凡與行政許可法相悖的文件，進行修改或作廢。建議市政府按照行政許可法的要求，對*年頒布的部門“三定”方案進行適當的修訂調整。三是要加強對行政許可項目的清理。嚴禁對已取消的行政許可變相恢復。四是要加強對行政許可收費的清理。凡是法律法規沒有規定的，一律不得收費，也不得借行政許可之機搭車收費、捆綁收費。(三)嚴格許可程序。一是進一步強化程序觀念。行政許可法主要是一部程序法，程序違法就是行政許可違法。二是嚴格許可把關。在作出具體行政許可決定之前，應由相關專業人員審核把關。三是在具體運作中，防止程序缺失、錯位、倒置和超期等現象發生。該舉行聽證的必須進行聽證，嚴禁以協調會的形式代替聽證；法律法規對行政許可有招標、拍賣等特別規定的，必須嚴格按特別規定辦理，嚴防特別許可的暗箱操作。四是不得隨意增減許可條件。在受理、審查、決定許可的各個環節，嚴格執行法定許可條件，防止在法定條件之外增設許可條件和擅自降低法定許可條件進行行政許可。
(四)嚴格許可監督。依法行政的基本要求是“有權必有責，用權受監督，違法要追究，侵權要賠償”。這種權責一致的原則，許可法都作了嚴格的法律責任規定，要認真執行：一是要按照行政許可法監督原則，實行“誰許可、誰監督”，認真開展許可后的監督檢查。監督檢查必須有記錄，記錄必須歸檔。二是上級主管部門要切實加強對下級主管部門行政許可的監督檢查，及時糾正行政許可實施中的違法行為。三是政府法制部門要切實履行職責，進一步加強對行政許可工作的業務指導，政府監察機關要加大對行政許可違法人員的處理力度，對嚴重的違法事件和人員進行公開曝光處理。四是市人大常委會要充實規范性文件備案審查機構力量，全面開展規范性文件的備案審查。市人大相關專門委員會要加強對對口聯系單位行政許可工作的經常性監督。市政府及相關部門要增強主動接受人大及其常委會監督意識，對一些涉及重大公共利益的行政許可和需要拍賣、招標等特別許可，要主動邀請人大相關專門委員會的人員現場監督。五是行政許可實施機關要加大錯案責任的追究力度。對因故意或者過失不履行或者不正確履行法定職責，應受到行政問責。六是對擅自從事依法應當取得行政許可的活動的，行政機關應當依法采取措施予以制止，并依法給予行政處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任。(五)嚴格問題整改。對在執法檢查中發現的未經法律法規授權行使行政許可、違法委托行使行政許可和越權行使行政許可的問題，要全面清理，統一思想，認真研究，依法規范。對涉及多個部門的多項行政許可，要組織制定相關聯合集中辦理的工作機制和措施，督促落實。對政務中心運行的現狀、存在的問題、改進的措施，市政府要組織力量進行專題調查研究，拿出可行的方案，切實加以改進，逐步做到我市政務中心的建設與行政許可法和行政審批制度改革的要求相適應。
