旅游發(fā)展考察報(bào)告二

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*年11月26－12月12日，全國(guó)政協(xié)民族和宗教委員會(huì)金鑒副主任一行14人以“少數(shù)民族地區(qū)如何發(fā)展旅游業(yè)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)”為題，邀請(qǐng)國(guó)家旅游局有關(guān)同志，并會(huì)同云南省、廣西壯族自治區(qū)政協(xié)民族和宗教委員會(huì)，赴云南省、廣西壯族自治區(qū)進(jìn)行專題調(diào)查。考察期間，聽取各級(jí)政府旅游部門的情況介紹，并進(jìn)行了廣泛的交流，共召開各種座談會(huì)12次，考察各種旅游景點(diǎn)30處。現(xiàn)將調(diào)查情況匯報(bào)如下：

一、旅游業(yè)發(fā)展的基本情況

云南省是一個(gè)多山、多民族的邊疆省份，其秀麗雄奇的自然景觀、濃郁的民族風(fēng)情和悠久的歷史文化、獨(dú)特的氣候資源、通向東南亞、南亞的區(qū)位優(yōu)勢(shì)構(gòu)成獨(dú)特而豐富的旅游資源。廣西壯族自治區(qū)旅游具有沿海、沿邊、沿江和鄰近港澳的獨(dú)有優(yōu)勢(shì)，北海市、欽州市、防城港市是西南各省的出海口，陸上與越南接壤。旅游業(yè)發(fā)展以桂林山水、北部灣的濱海、壯瑤民族風(fēng)情、南國(guó)邊關(guān)為特色。

改革開放以來，云南、廣西從實(shí)際出發(fā)，依托得天獨(dú)厚的旅游資源優(yōu)勢(shì)，順應(yīng)國(guó)內(nèi)外游業(yè)迅速發(fā)展的趨勢(shì)，采取一系列措施，著力推動(dòng)旅游業(yè)的發(fā)展，完成了從"接待事業(yè)型"到"一般產(chǎn)業(yè)型"，再到培育"支柱產(chǎn)業(yè)型"的轉(zhuǎn)變升級(jí)過程，給當(dāng)?shù)氐膰?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來很大變化：

（一）地方財(cái)政收入得到進(jìn)一步增強(qiáng)。1978年-1998年，云南省接待海外旅游者由1299人次增加到76萬人次；接待國(guó)內(nèi)外旅游者由129萬人次發(fā)展到2700萬人次；旅游總收入從1000萬元增加到135億元。1999年，在世博會(huì)的拉動(dòng)下，全省旅游業(yè)總收入達(dá)到204億元。麗江地區(qū)實(shí)行禁伐后，旅游業(yè)替代了林業(yè)，1999年，旅游業(yè)綜合收入15.9億元，以旅游為主的第三產(chǎn)業(yè)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的42%以上。1978年-1999年，廣西壯族自治區(qū)接待海外旅游者由5.42萬人次增加到77萬人次；旅游外匯收入由400萬美元增加到2億美元；1984－1999年，接待國(guó)內(nèi)旅游者由14萬人次增加到3668萬人次；國(guó)內(nèi)旅游收入從200萬元增加到115億元；全區(qū)旅游總收入達(dá)153億元。

（二）逐步形成了包括吃、住、行、游、購、娛綜合配套產(chǎn)業(yè)體系。如云南省已投入接待經(jīng)營(yíng)的各類旅游景區(qū)（點(diǎn)）224個(gè)，占全國(guó)第三位；國(guó)家級(jí)、省級(jí)旅游渡假區(qū)10個(gè)（國(guó)家級(jí)1個(gè)）；旅游飯店670余家，其中星級(jí)飯店290多家；各類旅行社399家；旅游車船公司8家，旅游汽車1100多輛，旅游船只100多艘，還有一大批與旅游業(yè)相關(guān)配套的服務(wù)設(shè)施。全省旅游業(yè)直接從業(yè)人員近25萬人。

（三）加快少數(shù)民族地區(qū)脫貧致富步伐。云南昆明的石林、紅河州瀘西縣的阿廬古洞、麗江的瀘沽湖等地很多農(nóng)牧民靠旅游實(shí)現(xiàn)了脫貧致富。廣西龍勝各族自治縣的"龍脊梯田"，觀光農(nóng)業(yè)使農(nóng)民得到了實(shí)惠；桂林地、市合并后（9縣、3市），改變了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，便于農(nóng)民直接參與旅游，把農(nóng)林和旅游結(jié)合起來；百色地區(qū)推出的"小平足跡之旅"，應(yīng)接不暇。實(shí)踐證明，旅游扶貧是一條投入較少、回收較快、返貧率低、成效高的扶貧之路。

（四）少數(shù)民族的觀念發(fā)生了巨大變化。旅游業(yè)的發(fā)展，使許多過去恥于經(jīng)商的少數(shù)民族男女現(xiàn)在能夠熱情主動(dòng)地兜售旅游工藝品或其他東西。大理、麗江的"洋人街"把白族和納西族等民族風(fēng)情濃縮在并不起眼的小街上，以其優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，吸引海內(nèi)外游客；旅游工藝品如珠寶玉石、蝴蝶標(biāo)本、各式木雕、民族服飾，絕大多數(shù)出于他們之手。納西古樂、東巴文化給人們留下深刻印象。

（五）加快了民族地區(qū)城市化建設(shè)的進(jìn)程。旅游業(yè)的發(fā)展帶來了人流、物流、資金流、信息流，帶動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶動(dòng)了城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展，特別是邊境旅游使許多過去的邊關(guān)小鎮(zhèn)，如廣西東興和憑祥，通過發(fā)展旅游發(fā)展成為新興城市。

目前，云南省旅游業(yè)顯現(xiàn)出"九五"以來最好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，產(chǎn)業(yè)綜合指標(biāo)緊跟廣東、北京、上海、江蘇、福建，位居全國(guó)第六位，正在向旅游強(qiáng)省邁進(jìn)。廣西提出實(shí)現(xiàn)旅游先進(jìn)省區(qū)的目標(biāo)是："四區(qū)一帶一龍頭"，即以桂林為龍頭，以桂林、柳州、南寧、北海／防城港旅游帶為重點(diǎn)，逐步形成桂北、桂南、桂東、桂西四大旅游經(jīng)濟(jì)區(qū)。

通過調(diào)查，我們認(rèn)為：云南、廣西旅游業(yè)經(jīng)歷了一個(gè)艱苦創(chuàng)業(yè)時(shí)期，正在不斷趨于成熟。各級(jí)黨委、政府十分重視其發(fā)展，真抓實(shí)干，做了大量的工作，取得了顯著成績(jī)。廣大干部群眾積極參與旅游業(yè)發(fā)展，不僅靠自己雙手勤勞致富，而且還解決了部分社會(huì)就業(yè)問題，有的還成為當(dāng)?shù)氐睦惔髴簟Ｂ糜螛I(yè)已成為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中最有生機(jī)和活力的新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，其發(fā)展?jié)摿薮螅熬笆謴V闊。

二、當(dāng)前存在的主要問題

民族地區(qū)旅游業(yè)已發(fā)展到一定程度和規(guī)模，但由于基礎(chǔ)差、起步晚，在發(fā)展中也存在一些矛盾和問題，其主要表現(xiàn)在：

（一）思想觀念比較滯后，存在急于求成、盲目發(fā)展等問題。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)旅游業(yè)的認(rèn)識(shí)雖大有提高，但一些部門和地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位認(rèn)識(shí)不足，在工作中還不同程度地存在著急躁冒進(jìn)、急功近利的傾向，如在制定發(fā)展規(guī)劃上片面追求旅游業(yè)發(fā)展的高速度、高投入、高增長(zhǎng)，而忽視與其他產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展；不少地區(qū)為盡快擺脫"富饒的貧困"，把旅游當(dāng)作唯一的致富途徑，在選擇自己的定位和發(fā)展思路上存在著違背旅游業(yè)發(fā)展規(guī)律、脫離市場(chǎng)條件、急于求成、一哄而起、盲目發(fā)展的現(xiàn)象。

（二）生態(tài)環(huán)境保護(hù)不容樂觀。隨著旅游業(yè)迅猛發(fā)展，一些旅游景點(diǎn)在景區(qū)開發(fā)建設(shè)、保護(hù)與管理方面還存在不少問題。在考察中，我們看到，被列為世界文化遺產(chǎn)麗江古城改造保存完好，但周圍也出現(xiàn)一些高大建筑，四方街景區(qū)人滿為患，商業(yè)化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。大理的蒼山洱海經(jīng)過這幾年的治理，生態(tài)環(huán)保搞得還是不錯(cuò)的，但游船仍然是燃油的，對(duì)水源有一定污染。瑞麗莫里原始森林公園沒有防火器材，甚至連一塊禁煙牌都沒有，一些游人在里面隨便抽煙，一旦著火后果不堪設(shè)想。麗江的玉龍雪山也看到放火燒山的殘跡。

（三）地方財(cái)政困難，旅游投入嚴(yán)重不足，造成旅游基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施薄弱，景區(qū)開發(fā)和人文資源開發(fā)不足。如云南麗江、迪慶對(duì)外公路通道不多，沒有公路網(wǎng)連結(jié)，單個(gè)景點(diǎn)優(yōu)勢(shì)形不成組合優(yōu)勢(shì)。通往德宏的航線僅有昆明-芒市一條，游客常嫌中轉(zhuǎn)麻煩而另選游線。廣西金秀大瑤山山青水秀，自然風(fēng)光奇特，但全縣有一半的地方未通車。實(shí)行禁伐后，"木頭財(cái)政"由占60%下降到11%，有2355戶1萬多人返貧。全縣有54D多人是靠吃財(cái)政飯，其中一半是教師，每年可支配財(cái)力1900萬元，光支付教師工資就需要2400萬元，縣里根本沒有財(cái)力投入旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。德宏旅游團(tuán)旅游宣傳經(jīng)費(fèi)短缺，對(duì)已經(jīng)挖掘整理出來的文化成果和已經(jīng)形成的旅游產(chǎn)品無力進(jìn)行有效地宣傳促銷，致使德宏旅游知名度不斷下降，客源市場(chǎng)不斷萎縮，在云南旅游中的地位已從九五年的第四位降至第六位。

（四）旅游品位、檔次不夠，旅游產(chǎn)品老化單一。民族地區(qū)旅游存在著品位、檔次不高，缺乏文化內(nèi)涵問題，有些地方基本上沒有什么變化，旅游商品比較單一，產(chǎn)品的質(zhì)量差，大多數(shù)旅游者屬觀光旅游，而消費(fèi)和娛樂者很少。一些人造景點(diǎn)雕刻粗糙，有些設(shè)施沒必要，有些景觀不協(xié)調(diào)，如瑞麗"獨(dú)樹成林"雕塑占地很多，喧賓奪主；史迪威公路（滇緬公路）是很好的歷史紀(jì)念地，卻無人問津。旅游從業(yè)人員整體素質(zhì)偏低，有些講解牽強(qiáng)附會(huì)，內(nèi)容雷同。

（五）管理體制不順，機(jī)制不活，與國(guó)際接軌存在一定差距。目前旅游行業(yè)管理體制條塊分割、政出多門、旅游產(chǎn)業(yè)要素管理分散等現(xiàn)象仍較突出。云南省麗江地區(qū)反映，旅游法規(guī)、政策跟不上，一些旅行社的三角債問題，只能靠工商行政部門出面解決。廣西東興市的邊境旅游由防城港市國(guó)際旅行社進(jìn)行管理和經(jīng)營(yíng)，旅游市場(chǎng)管理存在許多扯皮問題。

航空管理方面的問題，一直成為制約旅游業(yè)快速發(fā)展的"瓶頸"。由于某些航空公司實(shí)行獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，缺乏合理的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，造成票價(jià)過高，在銷售省區(qū)航線熱線機(jī)票時(shí)，過度保護(hù)自身利益，地方支線機(jī)場(chǎng)得不到充分利用。

云南、廣西與越南、緬甸等國(guó)接壤。目前，這些周邊國(guó)家都對(duì)發(fā)展旅游持積極態(tài)度，允許我國(guó)公民持證以組團(tuán)方式到其內(nèi)地旅游，對(duì)外開放政策和對(duì)外開放程度都比我們大，到那里做邊貿(mào)生意、旅游消費(fèi)者大多數(shù)是中國(guó)人。隨著我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展，過境的第三國(guó)旅游者日益增多，但由于落地簽證問題，組團(tuán)出境游往往不能對(duì)等，光出不進(jìn)，制約了當(dāng)?shù)貒?guó)際旅游業(yè)的發(fā)展。如西雙版納景洪機(jī)場(chǎng)已被國(guó)家批準(zhǔn)為國(guó)際口岸機(jī)場(chǎng)，但在機(jī)場(chǎng)尚未設(shè)立口岸簽證機(jī)關(guān)。昆明機(jī)場(chǎng)是全國(guó)五大機(jī)場(chǎng)之一，開通11條國(guó)際航線，但口岸簽證不適合到東南亞的第三國(guó)旅游者。

三、幾點(diǎn)思考與建議

民族地區(qū)旅游業(yè)具有投資小、關(guān)聯(lián)度高、帶動(dòng)性強(qiáng)、增長(zhǎng)速度快等優(yōu)勢(shì)，在國(guó)家實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、西部大開發(fā)戰(zhàn)略、加快少數(shù)民族地區(qū)脫貧致富等方面具有特殊重要的地位和作用。為進(jìn)一步促進(jìn)民族地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展，我們建議：

（一）要堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是的思想路線，按照黨和國(guó)家的要求，統(tǒng)一廣大干部群眾的思想認(rèn)識(shí)。黨和國(guó)家已經(jīng)明確提出西部地區(qū)要大力發(fā)展特色旅游業(yè)，西部大開發(fā)戰(zhàn)略也已經(jīng)出臺(tái)了發(fā)展旅游業(yè)的優(yōu)惠政策。民族地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展應(yīng)按照中央的要求，統(tǒng)一思想，堅(jiān)持"前提是規(guī)劃，核心是保護(hù)，關(guān)鍵是管?quot;的原則，從自身實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，準(zhǔn)確選擇自己的定位和發(fā)展思路，正確認(rèn)識(shí)旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)律，防止盲目發(fā)展。

（二）切實(shí)重視和加大對(duì)旅游業(yè)的投入。當(dāng)前，面向中西部地區(qū)旅游基礎(chǔ)建設(shè)的國(guó)債專項(xiàng)資金已經(jīng)取得了較好的效果，今后應(yīng)進(jìn)一步開展旅游業(yè)利用國(guó)債資金加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的研究，加強(qiáng)對(duì)中西部地區(qū)旅游基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的審核，擴(kuò)大對(duì)這些項(xiàng)目的基礎(chǔ)性投入和導(dǎo)向性投入。同時(shí)，國(guó)家也應(yīng)出臺(tái)更為有利于引進(jìn)國(guó)內(nèi)外資金和先進(jìn)的管理技術(shù)、管理人才的鼓勵(lì)政策。

（三）旅游業(yè)發(fā)展必須把生態(tài)保護(hù)放在首位。21世紀(jì)的旅游者對(duì)環(huán)境質(zhì)量要求也越來越高。民族地區(qū)對(duì)各種旅游資源務(wù)必在保護(hù)的前提下開發(fā)，在開發(fā)中強(qiáng)化保護(hù)，做到嚴(yán)格保護(hù)，合理開發(fā)，永續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，在進(jìn)行科學(xué)、合理開發(fā)利用的同時(shí)，應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)保護(hù)與管理，反對(duì)任何以資源犧牲為代價(jià)來換取一時(shí)的"經(jīng)濟(jì)繁榮"。旅游業(yè)必須與其他產(chǎn)業(yè)保持協(xié)調(diào)發(fā)展，和綠色農(nóng)業(yè)、綠色工業(yè)相結(jié)合，尤其重視解決"三廢"對(duì)旅游環(huán)境污染。

（四）旅游開發(fā)需要全面規(guī)劃，重點(diǎn)建設(shè)。西部地區(qū)旅游資源已開發(fā)利用的不到1/10，目前絕大多數(shù)風(fēng)景區(qū)，沒有全面的、深入的、可操作性強(qiáng)的規(guī)劃，因此亂建和破壞現(xiàn)象十分突出。發(fā)展并不意味著是單純的增長(zhǎng)，景區(qū)的游人容量應(yīng)嚴(yán)格限制，不能盲目把增加游人當(dāng)作搖錢樹。建議今后開發(fā)要納入國(guó)家總體發(fā)展規(guī)劃之中，防止盲目開發(fā)和重復(fù)建設(shè)。有關(guān)省市區(qū)以風(fēng)景園林管理部門為主體，在國(guó)家主管部門指導(dǎo)幫助下，爭(zhēng)取一、二年內(nèi)拿出包括建設(shè)規(guī)劃、保護(hù)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃等一系列規(guī)劃。

（五）進(jìn)一步強(qiáng)化旅游部門的管理職能，加強(qiáng)各部門之間的綜合協(xié)調(diào)能力，發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)。民族地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展較快，傳統(tǒng)體制下的旅游管理已經(jīng)不能很好地適應(yīng)形勢(shì)變化的需要。當(dāng)前旅游業(yè)中存在的宰客欺詐、市場(chǎng)混亂等問題，多數(shù)是由于旅游部門缺乏管理權(quán)限和管理手段造成的。因此，應(yīng)強(qiáng)化旅游部門的監(jiān)督和管理職能。旅游業(yè)是綜合性的產(chǎn)業(yè)，旅游部門要加強(qiáng)與園林、建設(shè)、文物、宗教、工商等職能部門協(xié)調(diào)配合，建議由政府定期召開會(huì)議，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各職能部門。

（六）結(jié)合西部大開發(fā)加大宣傳力度。建議國(guó)家在進(jìn)行西部大開發(fā)中加大對(duì)民族地區(qū)旅游業(yè)的宣傳促銷力度，通過廣播、電視、報(bào)刊等各種宣傳媒體介紹西部地區(qū)自然景觀、人文景觀和民族風(fēng)情，讓更多的人們了解西部地區(qū)。同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)民族地區(qū)民族文化資源的發(fā)掘、整理和搶救工作，使這些民族"精品"能煥發(fā)生機(jī)，重放異彩。

（七）要大力培養(yǎng)各類旅游人才。民族地區(qū)的旅游人才，特別是管理人才和經(jīng)營(yíng)人才相對(duì)不足，已經(jīng)成為制約旅游業(yè)發(fā)展的重要因素。建議國(guó)家有計(jì)劃、有重點(diǎn)地解決人才培訓(xùn)問題，通過組織各種職業(yè)培訓(xùn)以及"送教上門"等工作，加強(qiáng)與內(nèi)地和東部旅游發(fā)達(dá)地區(qū)的人才交流，不斷提高和更新旅游從業(yè)人員的專業(yè)知識(shí)、工作技能，促進(jìn)管理、服務(wù)和行業(yè)精神文明建設(shè)的鞏固與提高。

（八）爭(zhēng)取國(guó)家旅游富民試驗(yàn)區(qū)的試點(diǎn)。在旅游資源比較豐富的貧困地區(qū)，通過發(fā)展旅游業(yè)來培育特色產(chǎn)業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)貧困人口脫貧致富，是一條成功經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，國(guó)家有關(guān)部門提出，要在抓緊旅游開發(fā)扶貧（點(diǎn)）的同時(shí)，在具有高品位旅游資源的貧困地區(qū)，試辦一批國(guó)家旅游富民區(qū)。云南、廣西相當(dāng)一批地方已具備試辦國(guó)家旅游富民區(qū)的基本條件，應(yīng)積極爭(zhēng)取。

（九）地方反映希望解決的幾個(gè)問題。

1、擴(kuò)大海外游客入境便利簽證。為吸引更多的海外旅游者來滇旅游，形成與東南亞、南亞的旅游經(jīng)濟(jì)圈，云南省希望能給予到東南亞的第三國(guó)旅游者120小時(shí)口岸簽證。由于云南是邊境省份，涉及到邊防、安全、等問題，在當(dāng)前實(shí)行一步到位的落地簽證有較大難度的情況下，可以考慮有條件、有組織、有控制的試點(diǎn)，進(jìn)一步拓展增加入境旅游的渠道。

2、民航部門應(yīng)積極支持旅游業(yè)的發(fā)展。云南省要求云南航空公司擴(kuò)大開放，準(zhǔn)許國(guó)內(nèi)外各航空公司參與本地區(qū)航線飛行，引入合理的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低機(jī)票價(jià)格。一方面方便游客進(jìn)出，形成旅游環(huán)游體系，另一方面充分發(fā)揮現(xiàn)有機(jī)場(chǎng)能力，擴(kuò)大客源。

3、為了促進(jìn)民族地區(qū)邊境貿(mào)易發(fā)展，請(qǐng)國(guó)家在制定配額、關(guān)稅、管理等方面實(shí)行更優(yōu)惠的政策。如廣西提出，根據(jù)當(dāng)前邊境貿(mào)易發(fā)展，需要適當(dāng)放寬小額貿(mào)易配額等限制。云南提出，為充分發(fā)揮邊境貿(mào)易區(qū)的加工功能，對(duì)邊境貿(mào)易區(qū)實(shí)行"從鄰國(guó)進(jìn)口的原材料，經(jīng)加工升值20%的產(chǎn)品，可視為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品，免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)調(diào)節(jié)稅"或?qū)嵭?限定商品種類"的免稅政策；為方便中緬兩國(guó)邊民互市，請(qǐng)公安部考慮邊防武警在云南瑞麗姐告實(shí)行"雙線管理"改革試點(diǎn)。