公共管理基礎范文精選

［摘要］公共管理是人類社會治理史中新近出現的一種社會治理模式。從事公共管理活動的公共管理者，是這一社會治理活動的職業承載者。如果說工業社會的社會治理活動更多地遵從科學化、技術化的原則，那么作為后工業社會治理活動的公共管理，則奉行倫理的規定。因此，有必要分析公共管理活動的職業體系、公共管理者的職業角色和公共管理者的職業行為，探討公共管理職業活動的倫理基礎。

［關鍵詞］公共管理；職業活動；倫理；道德

工業革命使社會治理活動成為一種職業活動。歷史進入19世紀中期，由于英國政府采納了東印度公司的管理經驗，因而出現了文官制度，使得政府中的公務活動成為正式的職業活動。到了20世紀，政府中的行政管理作為職業活動被世界各國迅速地接受。目前，在全世界范圍內，人們普遍把行政管理當作專門的職業化的社會治理活動加以看待。然而，在社會治理活動職業化的過程中，馬克斯•韋伯的官僚制理論曾經影響行政管理活動主要從屬于科學化、技術化的原則，導致這一職業的倫理規定喪失了生長的空間，行政倫理學的研究也一直處于空白狀態。直到20世紀七八十年代，隨著美國出現“新公共行政運動”這一要求變革社會治理方式的思想運動，行政倫理的研究才引起人們的關注。由此可見，關于社會治理的倫理思考是與人類追尋后工業社會治理方式的進程一道啟動的。現在，公共管理作為一種新型的社會治理模式已經成為人們普遍關注的對象。其中，值得思考的一個問題是，公共管理者的職業活動應當是怎樣的。在一定程度上，公共管理是建立在倫理關系基礎上的社會治理模式，公共管理者的職業活動比以往任何時候的治理活動都更加依賴倫理的引導和道德的規范。

一公共管理活動的職業體系

公共管理的職業體系是職位和崗位的結構體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具體位置，規定了公共管理的權力、職能及責任和義務。職位是就公共管理的縱向關系而言，崗位是就公共管理的橫向關系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構成的職業體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會治理體系的公共管理卻發生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學化、技術化原則的職業體系，而是在倫理原則的基礎上科學構造職位和崗位的職業活動體系。正是這一點，決定了同樣由職位、崗位構成的公共管理職業體系不同于以往的行政管理。對于公共管理的職業活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協作”的行為模式所取代。

職位和崗位都是職業體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內容方面。對于內容來說，公共管理的職業活動也存在著各種各樣的職業關系。雖然在一般的意義上，這些職業關系可以歸結為權力關系、法律關系和倫理關系三大類。在現實的社會治理過程中，這些關系總會以極其具體的形式存在于公共管理活動之中。公共管理的職業關系越是具體，就越是包含著道德的內容。比如，當職業關系表現為公共管理者與其職務、崗位之間的關系時，就要求公共管理者忠于職守、忠實地履行職務以及崗位上的責任和義務；當職業關系表現為公共管理者之間的關系時，就要求公共管理者團結協作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當職業關系表現為公共管理者與其對象之間的關系時，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協作的體系，在內容上則是道德行為的表現。盡管都是在管理，但傳統的行政管理是失去了實質性內容的管理，而公共管理則把形式與內容統一起來，擁有了倫理本質。

其次，公民社會的日益成長，第三部門在公共管理中的作用越來越大，形成了強大的參與力量，這就要求公共部門在管理過程中更多地體現“公共性”，從而表現為某種程度上“公共性”的覺醒。譬如，一種成熟的理論認為，公共領域和私人領域都存在體現公共理性的力量，公共領域由于是公共權力活動的場所，因而天然地必須體現公共性。而私人領域是市民社會成熟基礎上的產物，它發揮社會批判功能，體現參與和監督精神，因此它的存在有助于公共性的發揚（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛東等譯：《公共領域的結構轉型》，學林出版社1999年版。）。許多國內學者也認為，“經濟的市場化或自由化推動著市民社會與政治國家分離開來而獲得獨立的存在和發展，在市民社會里，各種非官方的社團組織及他們活動于其中的非官方的公共領域也逐漸活躍起來。一般而言，自治原則、法治原則、個人主義、多元主義、公開性、公共性等被人們認為是市民社會特有的價值旨趣或規范基礎。”隨著第三部門的成長壯大，它在政治生活中起到有效抑制公共權力對社會公眾的濫用，從而發揚民主行政理念，使公共管理更能體現為公眾利益的本質目標（注：參見汪俊昌《我們今天應當怎樣談論市民社會》，《浙江學刊》1999年第3期。）。由此看來，當前對于“公共性”的研究，既是過去探索的延續，又具有現實緊迫性。

二、“公共性”的由來及演變過程

根據《辭海》的解釋，“公”的中文含義為“公共；共同”，與“私”相對。《禮記·禮運》所言“大道之行也，天下為公”，即為此意。《漢語大辭典》中，“公共”意為“公有的，公用的，公眾的，共同的”。因此，自古以來，“公共”的中文語義強調多數人共同或公用。也有人認為“公眾”一詞有兩個起源：一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity)，強調個人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時意味著具備公共精神和意識是一個人成熟并且可以參加公共事務的標志。二是源于古希臘詞匯(Koinon)，英語詞匯“共同”(common)就起源于該詞，意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關心的一種狀態。在古希臘社會里，公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責是建立一些永久的標準和規則，目的是為了獲取最大之善。因此，從起源上看，“公共”更多地意指社會層面的非個體性，在古希臘政治社會里與早期民主相關聯。這也應證了，隨著時展，當代的“公共”概念已發生很大改變，公共成為政府和政治的同義詞的觀點。

哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中，公共性或公共領域不是指行使公共權力的公共部門，而是指一種建立在社會公／私二元對立基礎之上的獨特概念，它誕生于成熟的資產階級私人領域基礎上，并具有獨特批判功能。關于公共性的演變，哈貝馬斯認為，自古希臘以來，社會有明確的公私劃分，公代表國家，私代表家庭和市民社會。例如在古希臘、羅馬，公私分明，所謂的公共領域是公眾發表意見或進行交往的場所，那時雖有公共交往但不足以形成真正的公共領域。在中世紀，公私不分，公吞沒私，不允許私的存在，公共性等同于“所有權”。直到近代（17、18世紀）以來，在私人領域之中誕生了公共領域，才有了真正意義上的公共性（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛東等譯：《公共領域的結構轉型》，學林出版社1999年版。）。

受到國外對這一問題研究的啟發，國內也有學者從社會領域分化的角度分析公共性的產生。他們認為，公共領域與私人領域，國家與市民社會，政治生活與經濟活動具有對應的相關性。整個近代社會發展史的客觀進程，都在于使公共領域與私人領域日益分化，這樣一來，整個社會就成了公共領域與私人領域的整合體。在社會分化為公共領域與私人領域的過程中，國家的職能也開始了分化的歷程，除出現了國家職能的多樣化趨勢，其中統治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國家統治職能是在統治集團和被統治集團的關系中實現的，所以，雖然它表現出一定的現代公共性的內容，但本質上是與公共性相悖的。而在管理職能中，公共性則是其最為根本的特性，甚至可以斷言：歸咎于管理職能的是一個純粹的公共性的領域。因此，社會領域的分化引發國家職能的分解，從而導致公共性的彰顯。

在論及公共性在近代的演變時，國內外學者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點認為，在近代功利哲學和市場經濟的趨利傾向共同催生下，古希臘公共性的含義進一步喪失，現時情況是，“通過集體的方式尋求更大的善已被個人的計算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術和科學的手段來決定福利、幸福和功用。這里沒有公共的原初含義，有的只是原子個人的集合體；這里沒有公共利益，有的只是許多私人利益的聚合體。”雖然美國公共行政對于如何實現公共性有過幾種理論，包括以利益集團形式表現出來的公共（多元主義視角）；以理性選擇人形式表現出來的公共（公共選擇視角）；以代議的形式表現出來的公共（立法的視角）；以消費者形式表現出來的公共（提供服務的視角）；以公民權形式表現出來的公共（公民權視角）等，但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構應是以憲法為基礎，公共概念必須建立在公民權、仁慈和愛之上，此外還需要聽證系統和程序的保持及發展，及對集體公共群體和弱勢群體的關懷，等等。

一、公共行政、公共管理的相關理論

隨著我國“公共管理”一級學科的設置和MPA研究生教育的開辦，關于公共行政與公共管理理論的探討已成為學術界的一大熱點，觀點頗豐。在此，筆者只選擇有關理論予以介紹。筆者選擇的值標準是:該理論、觀點在學術界較為主流或權威;該理論、觀點有助于公安管理內涵的研究并對公安改革具有現實指導意義。我國行政學界的主流觀點是公共行政即行政，公共行政學又叫行政學、政府管理學、「1」行政管理學。①行政學或行政管理學的許多不同定義，區別主要集中在“政治”與“管理”兩個層面對“行政”一詞的不同理解:持“政治”行政觀的是一些早期行政學者，他們從宏觀國家權力分配的基礎上將行政理解為狹窄的國家行政機關的功能或事務，認為凡國家立法、司法以外的政務總稱行政，行政是政府行政部門所管轄的事務;持“管理”行政觀的主要是科學管理運動興起后的一些行政學者，他們從科學管理的原則出發，認為行政是完成或實現一個權力機關所宣布的政策的一切運作，行政學特別注重管理方法、程序、具體操作，是研究政府做什么和如何做的理論。仁2〕也有學者認為，僅就“行政”與“管理”而言，二者之間存在差異。

陳振明從學科專業詞典和教科書的解釋中歸納:“行政”本質上包含遵從指示和服務的涵義，而“管理”首先意味著獲得結果以及管理者為獲得結果負個人責任，基于這種差別，加上“公共”定語后，“公共行政”與“公共管理”亦有所不同，“公共行政”是政府特別是執行機關為公眾提供服務的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要執行由別人(政治家)所制定的政策與法律，關注的焦點是過程、程序以及將政策轉變為實際的行動，并以內部定向，關心機構和人員以及辦公室的管理，而“公共管理”有以最小成本達到目標以及管理者為獲得的結果負責的內涵。以傳統的“行政”概念為基礎的公共服務(公共行政)肯定有別于以“管理”概念為基礎的公共服務(公共管理)。[3j公共管理理論產生于20世紀60年代至70年代。這一時期，西方社會出現的一系列社會、經濟問題與政府失靈等，使傳統的公共行政學說面臨著嚴峻挑戰，公共行政陷人有管理無公共的窘境。在這樣的社會背景和學術背景下，西方學者開始試圖將傳統的公共行政學理論和現代管理理論結合起來，探討不同于傳統公共行政研究的新途徑，即公共管理研究途徑。「4〕公共管理理論先后被西方發達國家運用到政府改革實踐中，取得了矚目的成就并呈現出國際化趨勢。我國學者對此亦有不少論述:張成福、黨秀云將公共管理定義為“以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提高政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福扯與公共利益”;〔5」張良認為“公共管理是指社會公共組織以及其他組織推進社會整體協調發展、增進社會共同利益實現，通過制度創新和手段創新對社會公共事物進行調節和控制的活動”;①「6]顧愛華認為“公共管理是公共組織依法運用公共權力管理社會公共事務、實現公共利益的過程”。②「4」與公共行政相比，公共管理更廣泛、更綜合、更少受功能專門化的限制。傳統的公共行政學主要學科基礎是政治學，尤其是以官僚體制理論和政治一行政二分法作為理論基礎的。

公共管理學則更多依賴經濟學和工商管理學，運用經濟學的理論和方法分析公共管理問題，將研究的焦點由傳統公共管理學的“內部取向”轉變為“外部取向”，由重視機構、過程和程序的研究轉到重視項目、結果與績效的研究，使得戰略管理、公共管理的政治環境、項目執行、績效評估、公共責任以及公共倫理等這樣一些在傳統公共行政學中沒有的或不受重視的主題成為公共管理學的核心主題。同時，公共管理學還涉及大量公共行政沒有涉及的其他主題，如公共物品、公共選擇、集體行動的邏輯、制度與創新、成本核算等等。[4」公共管理的積極意義反映在政府為了適應外部環境的變化，對履行政府職責的理念、方式以及管理過程的控制等所作出的新的選擇:在管理理念上，政府由單純的注重效率發展到效率、效益以及社會公正、平等并重，并把提高管理與服務的社會效益、保持公共管理的公平公正等放到突出位置;在管理方式上，公共管理打破了傳統的由政府壟斷的管理方式，在行政體系內部以及政府向社會提供的公共服務領域，更多地引人市場機制，用企業精神改造政府管理，并把管理的主體擴大到非政府公共機構領域，通過授權、委托、等方式，調動更多的公共機構參與公共服務與管理;從管理過程來看，則更多關注管理的結果，并把投入、產出、成本、效益等重要概念引入公共部「1的管理之中。「7]

二、公安學者對公安管理的界定

目前，公安學界有關“公安管理”的界定，較權威的是1999年出版的全國公安管理專業指定教材《公安管理學》(楊健和等，以下簡稱《教材》)中的界定:“公安管理亦稱公安行政管理，是指各級公安機關為提高系統的效能，維護國家安全與社會公共安全，保障社會主義建設的順利進行，依法運用各種方法與手段，充分發揮公安人力、物力、財力、信息等資源的作用而進行的決策、計劃、組織、指揮、協調、控制等一系列活動”。「8〕顯然，這一界定關注的是“內部取向”。同時，《教材》還認為“廣義的公安管理學包括治安管理學、交通管理學和消防管理學，因為這三門課程都屬于公安行政管理”。可以看出，《教材》對公安管理的界定和劃分沿承的是傳統“政治”層面上的行政理論，關注的是對公安機關系統內的管理，系統的開放管理也是有限度的。另外，中國人民公安大學的張光也提出了自己的界定，他認為:“公安行政管理是國家公共行政的重要組成部分，是通過對公安機關的有效組織和管理，促進公安行政行為的實施以確保公安機關職能充分發揮的活動過程”;“所謂公共行政就是國家機構有效地推行國家政務和實施公共管理的活動過程”。〔9」這一界定有些模糊，并且在定義中出現了被定義的“管理”一詞。另外，張光在解釋該定義的含義時也有些矛盾:首先，他認為“公安行政的客體是公安機關所面臨的公安行政事務和要解決的公共問題••…公安行政的途徑是有效組織管理和公安業務工作的實施(這里將犯罪偵查、武裝警衛等職能列人其中)……公安行政的目的是體現公安機關的宗旨和使命……”然后，他又認為，這種“廣義的研究過于龐大和繁雜，而且將警察行政職能的各項活動都由一門學科來承擔不切實際……業務執行工作應交給專門學科進行研究”。筆者認為，陷人這種矛盾境地的根本原因還是這一界定仍然建立在傳統公共行政的理論基礎上。

［摘要］公共管理是人類社會治理史中新近出現的一種社會治理模式。從事公共管理活動的公共管理者，是這一社會治理活動的職業承載者。如果說工業社會的社會治理活動更多地遵從科學化、技術化的原則，那么作為后工業社會治理活動的公共管理，則奉行倫理的規定。因此，有必要分析公共管理活動的職業體系、公共管理者的職業角色和公共管理者的職業行為，探討公共管理職業活動的倫理基礎。

［關鍵詞］公共管理；職業活動；倫理；道德

工業革命使社會治理活動成為一種職業活動。歷史進入19世紀中期，由于英國政府采納了東印度公司的管理經驗，因而出現了文官制度，使得政府中的公務活動成為正式的職業活動。到了20世紀，政府中的行政管理作為職業活動被世界各國迅速地接受。目前，在全世界范圍內，人們普遍把行政管理當作專門的職業化的社會治理活動加以看待。然而，在社會治理活動職業化的過程中，馬克斯•韋伯的官僚制理論曾經影響行政管理活動主要從屬于科學化、技術化的原則，導致這一職業的倫理規定喪失了生長的空間，行政倫理學的研究也一直處于空白狀態。直到20世紀七八十年代，隨著美國出現“新公共行政運動”這一要求變革社會治理方式的思想運動，行政倫理的研究才引起人們的關注。由此可見，關于社會治理的倫理思考是與人類追尋后工業社會治理方式的進程一道啟動的。現在，公共管理作為一種新型的社會治理模式已經成為人們普遍關注的對象。其中，值得思考的一個問題是，公共管理者的職業活動應當是怎樣的。在一定程度上，公共管理是建立在倫理關系基礎上的社會治理模式，公共管理者的職業活動比以往任何時候的治理活動都更加依賴倫理的引導和道德的規范。

一公共管理活動的職業體系

公共管理的職業體系是職位和崗位的結構體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具體位置，規定了公共管理的權力、職能及責任和義務。職位是就公共管理的縱向關系而言，崗位是就公共管理的橫向關系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構成的職業體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會治理體系的公共管理卻發生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學化、技術化原則的職業體系，而是在倫理原則的基礎上科學構造職位和崗位的職業活動體系。正是這一點，決定了同樣由職位、崗位構成的公共管理職業體系不同于以往的行政管理。對于公共管理的職業活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協作”的行為模式所取代。

職位和崗位都是職業體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內容方面。對于內容來說，公共管理的職業活動也存在著各種各樣的職業關系。雖然在一般的意義上，這些職業關系可以歸結為權力關系、法律關系和倫理關系三大類。在現實的社會治理過程中，這些關系總會以極其具體的形式存在于公共管理活動之中。公共管理的職業關系越是具體，就越是包含著道德的內容。比如，當職業關系表現為公共管理者與其職務、崗位之間的關系時，就要求公共管理者忠于職守、忠實地履行職務以及崗位上的責任和義務；當職業關系表現為公共管理者之間的關系時，就要求公共管理者團結協作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當職業關系表現為公共管理者與其對象之間的關系時，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協作的體系，在內容上則是道德行為的表現。盡管都是在管理，但傳統的行政管理是失去了實質性內容的管理，而公共管理則把形式與內容統一起來，擁有了倫理本質。

［摘要］公共管理是人類社會治理史中新近出現的一種社會治理模式。從事公共管理活動的公共管理者，是這一社會治理活動的職業承載者。如果說工業社會的社會治理活動更多地遵從科學化、技術化的原則，那么作為后工業社會治理活動的公共管理，則奉行倫理的規定。因此，有必要分析公共管理活動的職業體系、公共管理者的職業角色和公共管理者的職業行為，探討公共管理職業活動的倫理基礎。

［關鍵詞］公共管理；職業活動；倫理；道德

工業革命使社會治理活動成為一種職業活動。歷史進入19世紀中期，由于英國政府采納了東印度公司的管理經驗，因而出現了文官制度，使得政府中的公務活動成為正式的職業活動。到了20世紀，政府中的行政管理作為職業活動被世界各國迅速地接受。目前，在全世界范圍內，人們普遍把行政管理當作專門的職業化的社會治理活動加以看待。然而，在社會治理活動職業化的過程中，馬克斯•韋伯的官僚制理論曾經影響行政管理活動主要從屬于科學化、技術化的原則，導致這一職業的倫理規定喪失了生長的空間，行政倫理學的研究也一直處于空白狀態。直到20世紀七八十年代，隨著美國出現“新公共行政運動”這一要求變革社會治理方式的思想運動，行政倫理的研究才引起人們的關注。由此可見，關于社會治理的倫理思考是與人類追尋后工業社會治理方式的進程一道啟動的。現在，公共管理作為一種新型的社會治理模式已經成為人們普遍關注的對象。其中，值得思考的一個問題是，公共管理者的職業活動應當是怎樣的。在一定程度上，公共管理是建立在倫理關系基礎上的社會治理模式，公共管理者的職業活動比以往任何時候的治理活動都更加依賴倫理的引導和道德的規范。

一公共管理活動的職業體系

公共管理的職業體系是職位和崗位的結構體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具體位置，規定了公共管理的權力、職能及責任和義務。職位是就公共管理的縱向關系而言，崗位是就公共管理的橫向關系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構成的職業體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會治理體系的公共管理卻發生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學化、技術化原則的職業體系，而是在倫理原則的基礎上科學構造職位和崗位的職業活動體系。正是這一點，決定了同樣由職位、崗位構成的公共管理職業體系不同于以往的行政管理。對于公共管理的職業活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協作”的行為模式所取代。

職位和崗位都是職業體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內容方面。對于內容來說，公共管理的職業活動也存在著各種各樣的職業關系。雖然在一般的意義上，這些職業關系可以歸結為權力關系、法律關系和倫理關系三大類。在現實的社會治理過程中，這些關系總會以極其具體的形式存在于公共管理活動之中。公共管理的職業關系越是具體，就越是包含著道德的內容。比如，當職業關系表現為公共管理者與其職務、崗位之間的關系時，就要求公共管理者忠于職守、忠實地履行職務以及崗位上的責任和義務；當職業關系表現為公共管理者之間的關系時，就要求公共管理者團結協作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當職業關系表現為公共管理者與其對象之間的關系時，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協作的體系，在內容上則是道德行為的表現。盡管都是在管理，但傳統的行政管理是失去了實質性內容的管理，而公共管理則把形式與內容統一起來，擁有了倫理本質。