政策管理

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政策管理范文第1篇

一、公共政策主體的公共性困境

公共政策主體是指那些在特定政策環境中直接或間接地參與公共政策制定、執行、評估、監控、調整的個體和團體。其中,廣義的政府(即國家的立法機關、行政機關和司法機關)作為公共政策的法定產生者,在公共政策過程中發揮著主導作用,是最主要的政策主體。傳統觀點認為,作為公共政策最主要的制定和執行主體,政府是廣大社會公眾權利和意志的代表者,政府的公正與準確是一種固有的天賦,政府不具有自身利益。

然而,現實中政府的自利性卻是客觀存在的。政府的自身利益可以劃分為以下三個層次。第一,政府工作人員的個人利益。作為一種正式的社會組織類型,政府是由若干名政府工作人員組成的,而政府工作人員是生活在現實社會中的人,他們也具有各種各樣的物質和精神需要,而這些需要也都期望得到滿足。從某種程度上說,也正是其個體需要和組織需要的相互作用,才保證了整個組織的正常運轉。當他們的個人需要以個人的生理和心理形式獲得了社會內容和社會特性時,這種需要就轉化為了個人利益。由于他們常常被置于“公仆”的地位而不能明確追求自身利益,他們的自利動機受到了限制,從而迫使他們采用其他方式實現自己的利益,比如通過貪污受賄、挪用或占用公款等行為來實現自己的私利。第二,地方政府和職能部門的團體利益。任何政府都有職能部門和層級的劃分,這種劃分是組織規模擴大化和管理工作專業化的必然要求,也是確保各項職能正常運轉、組織目標順利實現的組織結構保障,但這種劃分在客觀上卻容易形成縱向上的層級斷裂、橫向上的部門交叉、整體上的條塊分割的行政格局,從而使得政府的不同層級、不同部門萌生不同的團體利益。例如,在經濟發展和投資格局中出現的地區產業趨同現象,地方政府對本地區資源、市場的行政保護現象,以及各部門為了維護本行業、本部門利益而人為設置市場障礙、防止外地區行業競爭進入等現象,都充分證實了地方政府和職能部門的團體利益的存在。第三,政府整體的機構利益。政府組織常常被人們設定為社會的公共組織,履行公共管理職能,是社會最高利益的代表者,并不具有自利性。事實上,政府組織同樣擁有自身的特殊利益,比如特殊的政治地位、經濟待遇和精神文化特權等。隨著社會分工的發展,政府管理工作從社會中分離出來,成為一種特殊的專業化、專門化的工作,政府組織的自利性就越來越突出。因此,人們越來越清楚地認識到,在市場經濟條件下,政府也是多元利益主體之一,也要追求自身的最大利益。目前,各國政府的規模擴大化、部門支出的增長等都是政府追求自身利益的擴張行為。

從理論上講,公共政策是為處理社會公共事務、解決社會公共問題而產生的,公共性是其邏輯起點;公共政策又以實現和維護社會公共利益為最高目標,公共性是其價值終點;公共政策運行過程的各個環節都以公共性作為其基本的指導原則和標準。因此,公共性是公共政策的本質屬性。作為公共政策主體構成要素的政府,其公共性既是公共政策的公共性得以實現的根本保障,也是公共政策的公共性的重要體現。然而,為什么現實中的公共政策卻存在著與公共性相抵觸的自利性呢?現有的公共政策公共性理論是無法對此問題作出科學解答的。于是,政策主體理論上的公共性和現實中的自利性之間的沖突便使得公共政策公共性的研究陷入困境。

二、公共政策目標的公共性困境

公共政策目標是指公共政策主體針對現實中存在的問題,基于自身需要和社會提供的可能而設想出的一種希望狀態。依據公共政策公共性原則的要求,公共政策目標應該具有公益性,即公共政策應該以實現社會公共利益為根本目標。

關于公共利益,學術界一直爭論不休。目前,學術界對公共利益的定義主要有以下幾種觀點:一是把公共利益和抽象的或實體的或理想的自然法規、正義、正當理由這一類的價值標準和規范聯系在一起,即將公共利益理解為一種合法利益、正當利益;二是把公共利益和個別人物的特殊利益或集團、階級的特殊利益聯系在一起,或與多數派的特殊利益聯系在一起,即將公共利益視為與個別人物、個別集團、階級的特殊利益相對立的多數人的利益;三是把公共利益與個人之間的競爭過程或集團之間的競爭過程聯系在一起,認為個人之間以及集團之間利益競爭的結果便是公共利益。公共選擇理論學者認為,社會上實際并不存在作為政府公共政策所追求目標的所謂社會公共利益。公共選擇學派的代表人物肯尼思·阿羅在《社會選擇和個人價值》(1951)一書中提出了著名的“阿羅不可能性定理”。該定理闡釋了將個人偏好或利益加和為集體偏好或利益的內在困難。該定理指出:試圖找出一套規則或程序,從一定的社會情況下的個人選擇順序中推導出符合某些理性條件的社會選擇順序,一般是辦不到的。阿羅證明,簡單加法不足以在個人偏好中排出一個一致的共同次序,這些個人偏好本身也是根據不同的標準分類的。公共選擇理論的創始人詹姆斯·M.布坎南也指出:在公共決策或集體決策中,實際上并不存在根據公共利益進行選擇的過程,而只存在各種特殊利益之間的“締約過程”。因此,依據公共選擇理論的觀點,作為公共政策根本目標的公共利益是不存在的,那么公共政策所追求的公共性自然也只能是一種虛幻的公共性,這顯然是和現有的公共政策公共性理論研究成果相矛盾的。即使我們不認同公共選擇理論對公共利益的論述,僅從學術界對公共利益這一概念的定義的爭論中也可以看出,公共利益是一個很難把握的概念,它對于公共政策的研究人員來說難于把握,它對于作為公共政策決策主體的政府來說更難于把握。

公共政策的公共性原則要求將公共利益視為公共政策的根本目標,而公共利益本身卻是模糊不清、飄忽不定的。可以想見,在沒有回答到底是不是存在公共利益以及什么是公共利益這兩個基本問題的條件下,政府又怎能制定出追求公共利益的公共政策呢?現實中,政府官員制定和實施的公共政策所追求的也僅僅是他們自己觀念領域中的模糊的公共利益,這種公共利益不可避免地受到政府官員個人價值觀的影響,不同程度地帶有主觀性和狹隘性。同樣,在既沒有證明公共利益的真實性又不能科學界定其內涵的前提下,政策研究人員又如何能夠對公共政策的公共性進行深層次的研究呢?于是,公共政策的虛無性和公共政策的公共性之間的關系問題便構成了公共政策研究中的一個理論難題,使得公共政策公共性的研究陷入困境。三、公共政策問題的公共性困境

公共政策問題是指那些引起政府的關注并納入政府議程的社會問題。社會問題是指社會的實際狀態與社會公眾所期望的狀態之間的差距,也就是需要解決的各種社會矛盾。就其本質而言,政策問題是“思想作用于環境的產物,它們是通過分析從問題情勢里抽取出的要素。因此,我們所遇到的,是問題情勢而非問題,問題就像原子核細胞一樣是觀念的產物”［4］?？梢哉f,“問題不能脫離對它們進行定義的個體和群體而存在,也就是說,并不存在其內部和自身就構成政策問題的‘自然的’社會狀態”［5］。只有當人們對改變某些問題情勢的希望作出判斷時,才能產生政策問題?？梢?政策問題是被人們感知、覺察到的狀況,是與價值、規范和利益沖突緊密聯系在一起的,具有一定的主觀性。

當前,從政策制定的角度來看,公共政策問題的主觀性正在成為公共政策公共性的現實挑戰。任何時代和任何時期,都存在著一些需要重視和解決的社會問題,而作為社會公共管理者的政府,有必要關注并解決這些社會問題,但社會上存在的問題為數眾多,紛繁復雜,而由于時間、能力和資源的限制,政府不可能解決所有的社會問題,而只能解決其中的一部分問題,政府應該解決哪些社會問題呢?這需要對各種社會問題進行選擇,也就是公共政策制定過程的首要環節確立公共政策問題。依據公共政策的公共性原則,公共決策權力應該歸社會公眾所有,公共政策應該由社會公眾共同參與,因此作為公共政策制定過程首要環節的公共政策問題確立過程,也應該在社會公眾的共同參與下來完成,于是公共政策問題的確立過程應該是社會公眾的選擇過程。然而在現實中,政策問題的確立過程,只是政府將必要的社會問題納入政府議程并將其轉化為政策問題的過程,實際上就是政府在諸多社會問題中進行選擇的過程,而不是社會公眾對社會問題進行選擇的過程。

政府對公共政策問題的選擇,歸根到底就是政府工作人員的選擇,這種選擇在本質上是一種主觀認定。由于政府工作人員的利益、信仰或價值觀不同,選擇的結果也就必然不同。對于同一問題,有些人看來非常重大,需要政府采取行動加以解決,而將其確認為公共政策問題,而另一些人則可能不以為然,認為沒有興師動眾的必要,而拒絕將其納入公共政策問題之列。于是,公共政策問題的主觀性可能會給政策制定帶來兩種直接后果,其一是社會公眾普遍關注的社會問題卻沒有被確立為公共政策問題,這無疑是對社會公眾民利的剝奪,是與公共政策的公有性、公治性原則格格不入的。其二是被確認為公共政策問題的社會問題并不是社會公眾最需要解決的社會問題,這顯然是對政策資源的肆意浪費,既沒有真正代表社會公眾的意志,也不符合公共政策公共性的基本要求。公共性是公共政策的本質屬性,該屬性要求公共政策必須準確界定公共政策問題,而公共政策問題的主觀性卻使公共政策問題的界定具有了一定的隨意性。因此,公共政策問題的主觀性在一定程度上沖擊著公共政策的公共性,二者之間的矛盾便構成了公共政策公共性研究的又一困境。

四、公共政策價值的公共性困境

政策管理范文第2篇

關鍵詞：稅收政策；稅收優惠政策；稅收負擔；納稅服務

在國民經濟發展中，中小企業往往起著非常重要的作用。國家經濟實力的壯大，勞動力的充分就業，以及社會的穩定，主要是由從事第二、第三產業的中小企業來承擔。可以說，沒有中小企業的持續快速發展，就沒有國民經濟的持續快速協調發展。改革開放以來，我國經濟在整體上能夠實現和保持持續快速發展，中小企業所發揮的巨大作用是不可估量的。但由于我國經濟社會發展不平衡，目前全國仍有相當部分地區的中小企業沒有很好地發展起來。究其原因，主要是國家和地方政府的扶持力度不夠，尤其是稅收政策沒有能真正起到支持中小企業發展的作用。國外經驗表明，稅收是市場經濟條件下扶持中小企業發展的最有效手段，因此，我國必須改革和完善現行的稅收政策，促進中小企業的快速發展。

一、現行稅收政策不利于中小企業發展

我國現行的稅收政策對中小企業的傾斜不夠，不但如此，對中小企業還存在歧視政策，給中小企業的發展帶來一定的阻力。主要表現在：

（一）現行稅收優惠政策不利于中小企業的發展

我國現行的稅收優惠政策專門針對中小企業的太少，而且大多散見于其他稅收優惠政策之中。具體有：在增值稅方面，對年應稅銷售額在180萬元以下的小規模商業企業，其增值稅征收率由6%調減為4%；2003年和2004年兩次提高增值稅起征點，目前最高起征點為銷售貨物的月銷售額5000元，銷售應稅勞務的月銷售額3000元，按次納稅的每次（日）銷售額為200元。在營業稅方面，對納入全國試點范圍的非營利性中小企業信用擔保、再擔保機構，可由其從事擔保業務收入給予享受3年內免征營業稅的優惠政策。在企業所得稅方面，對年應納稅所得額在3萬元以下（含3萬元）的企業，按18%的稅率征收所得稅；年應納稅所得額在10萬元以下（含10萬元）至3萬元的企業，按27%的稅率征收所得稅；對于中小型鄉鎮企業，還可在應繳稅款的基礎上再減征10%，用于補助其社會性開支費用。除此之外，中小企業還可以“搭便車”的形式享受一些稅收優惠政策，如增加就業的稅收優惠政策、新辦企業的稅收優惠政策、國家級高新技術開發區內的高新技術企業稅收優惠政策等等。這些稅收優惠政策基本上適應了轉軌時期中小企業的發展需要，對促進中小企業改革發展起到了積極作用，但也存在明顯的不足。首先，稅收優惠的目標不明確、針對性不強?，F行稅收優惠政策有按所有制性質和經濟性質制定的，也有按地區制定的，還有按產業導向制定的，但沒有從中小企業本身的特殊性考慮，對中小企業在經濟發展和社會穩定中的地位缺乏應有的重視。其次，稅收優惠政策的法律層次不高，穩定性差且內容零散。再次，稅收優惠形式單一，支持力度不夠。我國稅收優惠的主要形式是減免稅和優惠稅率，其他形式較少。實行的基本上是直接優惠，間接優惠較少。同時，我國中小企業稅收優惠的力度也有限。

（二）中小企業的負擔偏重

一是增值稅的稅負偏重。中小企業大都被劃為小規模納稅人，盡管從1998年7月1日起，從事商業的小規模納稅人征收率由6%調為4%，但相對于增值稅的平均稅負3.05%來說，其稅負仍大大高于一般納稅人。二是企業所得稅的稅率也偏高。目前，盡管稅法規定年應納稅所得額在10萬元以下至3萬元和3萬元以下的企業納稅人，分別按27%和18%的優惠稅率征收，但這一優惠稅率仍然過高。因為：第一，外資企業和國內大型企業優惠待遇多，而中小企業優惠少，導致中小企業的實際稅負偏高。第二，由于中小企業稅前扣除項目少和經濟效益低，根據量能負擔的原則，更顯得中小企業稅收負擔重。三是社會負擔重。中小企業基本上歸口于縣、鄉兩級政府和城鎮的街道辦事處管轄，而我國目前縣、鄉兩級財政又相對困難，因此，一些基層部門往往把中小企業視為收費、攤派、集資的重點對象，使中小企業不堪重負。

（三）現行稅制中有對中小企業歧視性的規定

在增值稅方面，現行稅法規定：凡納稅人的年銷售額達不到規定標準的，不管其會計核算是否健全，一律不得認定為一般納稅人。根據這一政策，小型企業基本上被劃為小規模納稅人。而小規模納稅人既不允許抵扣進項稅額，也不得使用增值稅專用發票，這不但加重了小規模納稅人的稅收負擔，也嚴重影響了中小企業的正常經營。在企業所得稅方面，同外資企業和內資大型企業相比，中小型企業明顯存在稅收優惠政策過少，費用列支標準過嚴，折舊方法和折舊年限規定過死等問題。在稅收征管方面，有些基層稅務部門往往對中小企業不管是否設置賬簿，不管其財務會計核算是否健全，都采用“核定征收”，人為擴大“核定征收”的范圍。二、促進中小企業發展的稅收政策建議

（一）建立和規范中小企業的稅收優惠政策

對中小企業在稅收上給予一定的優惠，是各國政府支持和保護中小企業發展的通行做法。我國目前雖然有一些以中小企業作為主要受惠對象的稅收優惠政策，但還不夠規范化、系統化。因此，應對現有的優惠政策進行清理、規范和完善，并逐步建立起統一明確的、適用于不同地區的中小企業稅收優惠政策。第一，要健全稅收法律法規，提高稅收優惠政策的法律層次。第二，稅收優惠政策的制定應以產業政策為導向，引導中小企業調整和優化產品結構，增強其市場競爭力。第三，擴大中小企業稅收優惠范圍，減輕其稅收負擔。稅收優惠應改變現行單一的直接減免稅為直接減免、降低稅率、加速折舊、放寬費用列支標準、設備投資抵免、再投資退稅等多種稅收優惠形式，并進一步擴大對中小企業的優惠范圍。重點要采取以下稅收優惠政策：（1）將農村剩余勞動力與城鎮下崗職工、城鎮待業人員同等對待，對安置城鎮待業人員、下崗職工、農村剩余勞動力、“四殘”人員的稅收優惠政策要繼續保留。（2）適當擴大新辦企業定期減免稅的適用范圍，不要僅限于部分第三產業，對生產領域、流通領域的新辦企業也可給予定期減免稅優惠，尤其要對以農產品為主要原料的新辦加工型企業和以農產品販銷為主的新辦商業企業延長減免期。（3）允許中小企業實行加速折舊，并在所得稅前扣除，對中小企業用稅后利潤進行再投資的，給予一定比例的退稅支持，且對其投資凈損失可從應納所得稅額中扣除。（4）中小企業用于技術研究和開發的投入，允許按實際支出在繳納企業所得稅前列支，對當年研究與開發費用支出超過上年實際支出的部分，給予其投資額20%的企業所得稅抵免；對轉讓先進技術所支付的特許權使用費、技術援助費、研究開發費，對投資者提供技術的收入可減征或免征所得稅。（5）允許個人獨資和合伙中小企業在企業所得稅和個人所得稅之間進行選擇，選擇前者的企業應稅所得，只納企業所得稅，不納個人所得稅；選擇后者的企業不納企業所得稅，而股東應得份額并入股東個人所得中，繳納個人所得稅，避免重復課稅。

（二）調整和完善增值稅，消除稅收的歧視行為

首先，要盡快總結試點地區的經驗，逐步推進增值稅轉型。這對消除重復征稅，促進資本有機構成的提高和高新技術產業的發展都極為有利。其次，取消增值稅一般納稅人認定的應稅銷售額標準。企業不分大小，只要有固定的經營場所、財務制度健全、能夠提供準確的會計核算資料，遵守增值稅專用發票管理制度，沒有偷稅行為，都可按一般納稅人對待。再次，進一步調低小規模納稅人的征收率。最后，全面提高小規模納稅人的起征點。

（三）改革所得稅政策，減輕中小企業的稅收負擔

首先，盡快合并現行內資、外資兩套企業所得稅制，統一稅法，降低稅率，特別是要降低中小企業的稅率。對中小企業應繼續實行優惠稅率，并提高適用優惠稅率的所得額限額標準，以擴大優惠面。具體設想是：年應納稅所得額在50萬元（含50萬元）以下至10萬元的中小企業，適用18%的優惠稅率；年應稅所得額在10萬元（含10萬元）以下的中小企業，適用10%的優惠稅率。其次，放寬并規范稅前費用列支標準。改革的重點是：取消“計稅工資”規定，改按企業實際支付的工資金額稅前列支；取消對公益性、救濟性捐贈的限額，準予稅前列支；取消只準按國家銀行貸款利率標準列支利息的限制，對不違反現行法規的融資利息支出，都應準予按實稅前列支；取消技術開發費稅前列支只限于國有、集體企業的限制，其他形式的中小企業也應享受同等待遇；縮短固定資產折舊年限，提高折舊率，以加快中小企業的設備更新和技術改造。

政策管理范文第3篇

一､“國有股減持”的公共政策實質

《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》全文共包括16條｡誠如這一政策的標題所言,“國有股減持”的政策目的是為“籌集社會保障資金”而來,更進一步是為“開拓社會保障資金新的籌資渠道”和“支持國有企業的改革和發展”｡從這種表述中可以看出管理層賦予“國有股減持”的重要的經濟社會功能,而且,這一功能的發揮具有覆蓋全社會的性質,顯而易見,這是一項重大的公共政策｡同時,這一政策也具備了公共政策通常所具有的典型特征,即公共性､合法性和權威性｡《辦法》一文是由財政部擬訂并經由國務院審議通過的,因而是合法的政府決定,體現了政府調節經濟社會的意志｡《辦法》又是由最高行政機關國務院頒布實施的,因而具有權威性｡從這一政策作用的對象分析,“國有股減持”是通過證券市場進行的,對證券市場的所有參與者都將產生影響,具有廣泛的公共性特征｡比如《辦法》中的第2條規定,“本辦法所稱減持國有股(包括國家股和國有法人股,下同)是指向社會公眾及證券投資基金等公共投資者轉讓上市公司(包括擬上市公司,下同)國有股的行為｡”[1]再比如《辦法》中的第5條規定“國有股減持主要采取國有股存量發行的方式｡凡國家擁有股份的股份有限公司(包括在境外上市的公司)向公共投資者首次發行和增發股票時,均應按融資額的10%出售國有股;股份有限公司設立未滿三年的,擬出售的國有股通過劃撥方式轉由全國社會保障基金理事會持有,并由其委托該公司在公開募股時一次或分次出售｡國有股存量出售收入,全部上繳全國社會保障基金｡”[1]所引用條文中的“社會公眾”､“公共投資者”､“公開募股”和“全國社會保障基金”等字眼標識出這一政策的公共性含義｡

二､“國有股減持”的公共政策系統分析

依據公共政策學的理論框架,公共政策系統主要由系統的主體､系統的客體和系統環境三者所構成｡系統的主體是指直接或間接參與公共政策制定､實施､監督､調整和終結的個人､團體或機構等;系統的客體是指公共政策的作用對象,主要包括需要解決的社會問題和公共政策影響到的社會成員,在社會成員當中,既包括自然人,也包括機構､團體等法人;而系統環境指的是影響公共政策產生､存在和發展的一切外部條件的總和,包括自然環境､經濟社會環境､政治文化環境､現實中的各種制度安排以及國際環境等｡

(一)政策主體分析

我國國有資產實行“國家所有,分級管理,授權經營”[1]的原則｡因此,在整個國家范圍內,國務院是唯一代表國家行使國有資產所有權的法人｡該《辦法》所指“國有股減持”事實上是國有資產所有權的讓渡行為,國務院作為這一公共政策的行為主體是不言而喻的,而且這一《辦法》的制定､實施等過程都是經由國務院這一最高行政當局確認的,這就更凸顯了國務院的政策主體性質｡但是,問題的復雜性在于,除了少數特大型的中央直屬企業外,國有資產通常都是由國務院授權分級實施管理的｡財政部(含國資委)集中了全國意義上的國有資產的管理權能,通常所謂的部屬企業､省屬企業和市屬企業等也都是從國有資產“分級管理”的意義上來界說的｡因此,在中國,各相關部委､各級地方政府也都或多或少擁有國有資產的管理權能,而國有資產的直接經營則由經過授權的企業具體運作｡這樣,我國的國有資產管理體制就是由一系列長長的委托—鏈條所構成｡因此,除國務院以國有資產所有者的身份自然成為這一公共政策的行為主體外,財政部等相關部委和各級地方政府作為國有資產管理者以及擁有國有股份的上市公司作為國有資產的直接經營者也理應成為這一公共政策的行為主體｡然而,該《辦法》基本上是由財政部一家行為主體起草并報國務院批準的,它主要體現的是國有資產管理者之一的財政部的利益,而其他行為主體由于不能參與到《辦法》的起草工作,其利益訴求在《辦法》里難以得到合理表達｡因此,本來應該經由各利益主體相互博弈產生的《辦法》卻僅僅代表了某一部門的一孔之見,該《辦法》的實施效果也就可想而知｡一句話,政策主體的缺失是這一政策短命的根本原因｡

(二)政策客體分析

任何一項公共政策的出臺都是為解決社會上的某一公共問題而來,就“國有股減持”這一政策而言,問題似乎是明確的和清楚的,即“開拓社會保障資金新的籌資渠道”和“支持國有企業的改革和發展”[1]｡對于前者,通過在證券市場上變賣國有資產來彌補社保資金的缺口,開拓新的籌資渠道,似乎是“取之于民,用之于民”的理想選擇,但是,問題的關鍵在于,證券市場的參與者是一個特定的群體,《辦法》中的欲取之“民”與社保資金的受益者即欲用之于“民”是兩個不同的群體,這種大規模的“轉移支付”理所當然引起數千萬投資者的驚惶失措｡對于后者,投資者參與證券市場不但付出了高昂的交易成本(中國是證券市場交易成本最高的國家之一),而且中國證券市場在十多年的發展過程中上市公司對投資者的回報少得可憐(事實上的負回報)｡據統計,截至2003年底,國家從證券市場收取的印花稅高達2100億元,而上市公司對廣大投資者的分紅僅僅是600億元(未扣除20%的紅利稅)[2]｡這已經是最大限度“支持國有企業的改革和發展”了｡而社保資金的缺口也開始打起股民的注意,還美其名曰“支持國有企業的改革和發展”,投資者怎能不“用腳投票”呢?因此,這一公共政策所界定的問題不僅具有相當大的模糊性,而且帶有某種程度的欺騙性｡一句話,這一公共政策是“與民爭利”的政策｡

就這一政策所作用的社會成員來說,主要包括兩類:一類是證券市場上的各類投資者,如散戶､券商和證券投資基金等機構投資者;另一類是含有國有股份的上市公司｡從理論上分析,投資者作為上市公司的股東,他們同上市公司的利益相一致,但由于國有股東的絕對控股地位,普通投資者的利益很難得到有效保障,而證券市場上常常發生的大股東侵害中小股東利益的行為,主要是國有控股股東的“一股獨大”地位造成的｡因此,通過減持國有股,使股權進一步分散化,將逐步削弱國有股東的控股地位,優化上市公司的治理結構,從長遠看更有利于公司的發展｡但市場的運行與此恰恰相反,這不難理解｡對上市公司來說,國有股權的出讓是在不危機其控股地位的前提下進行的,而且減持國有股所得收入充作社保資金,上市公司作為國有資產的經營者不能從減持中得到任何收益,因此,它沒有積極性去推動這一政策的實施｡從黔輪胎和中國嘉陵國有股減持試點的不了了之即可看出這一點｡而對廣大投資者而言,他們首先選擇“減持”手中的股票同樣是理性的,因為無論是否“采取市場定價方式”減持國有股,面對占市場總股本三分之二以上的非流通股即將進入市場流通,在沒有新的大規模的資金介入的前提下,原有市場的供求均衡由于供方的增加而被打破,整個市場價值中樞的下移是必然的,而讓投資者以現有流通股價的所謂“市價”為那些非流通股買單更近乎巧取豪奪,市場的瘋狂下跌也就在所難免｡

(三)政策環境分析

從管理層選擇《辦法》出臺的背景分析,看得出是煞費苦心的｡2001年6月,我國股市正處于1999年“5•19”行情以來的高位｡從財政部的角度考慮,在這個時候實施“國有股減持”的政策,國有資產肯定能賣個好價錢,既能多籌集些社保資金,又實現了國有資產的保值增值,從而使國家利益最大化｡但是,這僅僅是財政部的一相情愿,證券市場以加速下跌來回應這種“國家利益最大化”的行為,并最終使該政策迅速流產｡這充分表明,當時的政策環境并不成熟｡其原因在于:其一,是由我國證券市場所固有的深刻矛盾決定的｡由于我國證券市場成立之初的錯誤定位,即服務于國企改革而不是通過證券市場發現價格,實現資源配置的合理化｡因此,在證券市場的制度設計上,不是按照國際慣例而是極富中國特色:即股東身份化,同股不同權｡同一公司不僅有國有股､法人股､社會公眾股,還有H股､B股等,而且國有股和法人股不允許上市流通｡因此,證券市場上上市公司的股票價格并不能反映上市公司的真實價值,可以這樣認為,我國證券市場是一個價格被完全扭曲的市場｡因此,所謂的按“市場定價方式”減持國有股從理論上就是不成立的｡這樣一來,問題就不在于是否應該減持國有股以及何時減持國有股,而在于扎扎實實進行我國證券市場的基礎性制度構造｡比如,確立某一個時間點,在此之后,所有新的公開發行上市公司實行全流通(目前進行的股權分置改革中所謂的“新老劃斷”即是此意),而不是讓“非流通”問題越積累越多從而成為尾大不掉之勢,更不應該急于將國有資產變現來強制使其實現“價值回歸”,因為這是對二級市場的參與者極不負責的做法｡其二,是由我國證券市場的投機性本質決定的｡由于我國證券市場初始的錯誤定位,在這樣一個價格被總體扭曲的市場上進行股票的買賣活動,根本上就是一種投機行為,吳敬璉先生2001年初關于股票市場是一個“大賭場”的論斷言之鑿鑿｡因此,在投機之風最為盛行(網絡泡沫,“莊家”充斥)的2001年6月,管理層不是去加強證券市場的基礎性制度建設,抑制瘋狂的投機行為,而是趁機拋出“國有股減持”這一重大公共政策,意圖高位變現國有資產“與民爭利”,就帶有明顯的國家機會主義性質,數千萬市場參與者當然不會買賬｡其三,政策環境的不成熟還表現在這一公共政策的形成不是由各相關利益主､客體充分協商,討價還價的產物,而是市場經濟條件下部門壟斷的結果｡前面已經論及,《辦法》一文是國務院委托財政部起草的,財政部作為國有資產的授權管理者,負有國有資產保值增值的重任,因此,對財政部而言,國有資產賣的價位越高越好,即實現其部門利益的最大化,《辦法》一文充分反映了這一點｡但是,關鍵問題在于,“國有股減持”是通過證券市場進行的,涉及到千千萬萬市場參與者的利益,《辦法》一文反映不出他們的利益取向,顯然是“一葉障目,不見森林”,這一政策遭到抵制也就順理成章｡另外,前期“國有股減持”在黔輪胎和中國嘉陵上試點的不成功也表明政策環境的欠成熟｡

三､結論

綜上所述,由于“國有股減持”這一公共政策在制定和實施過程中對其他政策主體利益的漠視和缺少政策客體的公眾參與以及政策環境的不成熟,最終導致了該項公共政策的徹底失敗,不僅嚴重損害了市場參與各方的利益,也大大降低了管理層的公信力,是一個多方共輸的政策結局｡其中最核心的問題是政策制定和實施過程中的“單邊主義”行為｡從2001年10月22日該政策被暫停執行到2002年6月23日該政策被正式終結,其間長達8個月的時間里,盡管管理層公開向全社會廣泛征集有關“國有股減持”的方案(其中不乏優秀者),但是管理層始終未能對政策進行相應的調整與修正,這種“不作為”在使該項政策被完全終結的同時,也錯過了對我國證券市場進行結構性調整和基礎性制度構造的良好契機｡目前正在進行的股權分置改革則是我國證券市場在相當程度上被“推倒重來”的結果｡“國有股減持”作為當時市場參與各方的“集體記憶”為我們今后諸多公共政策的制定提供了一面鮮活的教材｡

參考文獻:

政策管理范文第4篇

關鍵詞：貨幣政策；中介目標；協整檢驗；格蘭杰因果檢驗

中介目標是央行貨幣政策對宏觀經濟運行產生預期影響的連接點和傳送點，不同的中介目標會使貨幣當局采取完全不同的行動來實現最終目標。貨幣政策的最終效果如何，也往往取決于中介目標的可行性和穩定性。我國貨幣政策中介目標的選擇經歷了從最初的以信貸總量、現金總量計劃為代表的規模管理，到1996年將貨幣供應量M1、M2作為貨幣政策中介目標的組成部分，再到1998年正式取消貸款規?？刂疲泿殴空匠蔀槲覈ㄒ坏呢泿耪咧薪槟繕说霓D變過程。但是，近年來我國貨幣供應量作為中介目標遇到了很大困難，一些發達國家也先后放棄以貨幣供應量作為中介目標，而選擇了利率，這在很大程度上影響了我國有關當局控制貨幣供應量的決心[1]。

一、樣本數據及變量的選取

(一)樣本區間：1998—2005年的季度數據

我國自1984年人民銀行專門行使中央銀行職能以來，貨幣政策的制定和實施可以劃分為兩個階段：1984年到1997年為一個階段，1998年到現在為一個階段。因為1998年1月1日央行取消貸款規模限額的控制，貨幣供應量正式成為我國貨幣政策唯一的中介目標，貨幣供應量成為央行調節宏觀經濟的主要控制變量，因此，本文以1998年到現在央行公布的季度數據為樣本進行分析。

(二)變量選擇

貨幣政策中介目標：代表變量為M1、M2。1996年，我國正式將貨幣供應量M1作為貨幣政策中介目標，但隨著金融創新的不斷發展，M1越來越多的表現出可控性不足，而M2的可控性相對較強，本文將M1、M2分別作為中介目標的代表進行分析。

貨幣政策最終目標：代表變量GDP。貨幣政策的最終目標可歸結為促進經濟增長。GDP的增長最能反映一國經濟的運行態勢，因此，將GDP作為衡量經濟增長的指標。

利率代表變量：銀行間七日同業拆借利率。利率決定著金融資產的價格變化。在我國目前的利率體系中，同業市場拆借利率由于能夠十分靈敏地反映市場上貨幣資金的供求狀況，因而可成為貨幣市場的基準利率。因此，本文選取了成交量最大的七日拆借的加權平均利率為代表進行分析。

(三)數據處理

因為GDP、M1、M2的名義值包含了當期的物價因素，不能很好的反映真實經濟運行狀況，因此，我們用1998年1月為基期的CPI季度定基比指數對數據的名義值進行調整，將得到的實際值作為考查指標。

同時，由于本文采用的是季度數據，因此，在進行分析之前先采用移動平均季節乘法分離出季節影響。本文在分析中所使用的數據都是經過季節調整后的數據。

在對利率和GDP的關系進行分析時，分別對利率和GDP進行了對數調整來增加其可比性。

二、實證分析結果

(一)單位根檢驗

檢驗序列平穩性的標準方法是單位根檢驗。本文采用PP檢驗法進行單位根檢驗。結果如表1所示，在5%的顯著性水平下，每個分析變量都無法拒絕有一個單位根的原假設，都是非平穩的，但是，它們經過一階差分后在5%的顯著性水平下均能拒絕原假設，都是平穩的，因此都是一階單整序列。

(二)協整檢驗

協整是變量之間長期均衡關系的統計表示。本文采用的是Engle和Granger(1987)提出的協整檢驗方法。由于RGDP、RM1、RM2、LnRGDP、LnR都是單位根過程，因此，可以對其進行協整檢驗。Engle-Granger協整檢驗結果如下：

RM1與RGDP回歸的OLS估計為：

RGDP=5776.187+0.335498RM1+ζ1

(3.818613)(14.94971)

R-squared0.881654

RM2與RGDP回歸的OLS估計為：

RGDP=5938.722+0.123013RM2+ζ2

(4.818430)(18.25647)

R-squared0.917423

LnR與LnRGDP回歸的OLS估計為：

LnRGDP=10.73381-0.573347LnR+ζ3

(147.1241)(-8.046663)

R-squared0.763373

分別對殘差ζ1、ζ2、ζ3進行ADF單位根檢驗，結果見表2。

因為所得的殘差ζ1、ζ2在5%的臨界值水平下都是平穩的，所以，可以認為RM1和RGDP以及RM2和RGDP之間存在協整關系，即存在長期均衡關系。而殘差ζ3在5%的臨界值水平下是非平穩的，也就是說LnR和LnRGDP之間并不存在協整關系，它們之間并無長期均衡關系，同業拆借利率與貨幣供應量之間并不具有穩定的相關性。中央銀行可以通過變動貨幣供應量進而實現對經濟的長期穩定調控。這就對貨幣供應量作為貨幣政策中介目標的合理性進行了驗證。

三、結論及政策建議

第一，通過以上實證分析可知，目前我國貨幣供應量作為貨幣政策中介目標與貨幣政策的最終目標GDP之間仍存在著長期穩定的均衡關系，中介目標的變動能顯著地影響到最終目標。同時，我國金融市場的結構還比較簡單，這使貨幣供應量具有一定的可控性和可測性。因此，當前我國以貨幣供應量作為貨幣政策中介目標是合理的并應該繼續堅持。

第二，目前，我國低下的同業拆借利率市場化程度造成了我國銀行間同業拆借利率對宏觀經濟變量的影響并不顯著，同業拆借利率與貨幣政策最終目標之間并不存在長期穩定的均衡關系，因而目前并不具備選擇利率作為中介目標的條件。

第三，隨著中國經濟、金融對外開放的擴大，貨幣供應量的可測性和可控性正在減弱。不僅如此，利率管制是我國貨幣政策傳導機制失控的主要原因。因而急需加強中央銀行宏觀調控，同時應通過改革的推進，積極創造利率作為貨幣政策中介目標的操作條件。

政策建議：第一，針對貨幣供應量自身存在的弊端，我們可以靈活運用多種貨幣政策工具，適度調節貨幣供應量，進一步完善貨幣供應量的統計口徑，針對當前的金融創新趨勢，對貨幣供應量的統計口徑進行相應合理的修訂，增強貨幣供應量指標的可控性和可測性。第二，單一的貨幣政策中介目標已經不能適應當前經濟發展的要求，因此，我們在確定主要目標的同時，要根據經濟變化設定多個相關觀測變量，以更好的對經濟進行宏觀控制和預測。第三，在現階段繼續使用貨幣供應量指標的同時，要加快實現利率市場化，使利率能夠反映市場資金的供求狀況，促進貨幣政策傳導機制的順利運行，進而提高貨幣政策中介目標與最終目標的相關程度，便于中央銀行及時進行貨幣政策宏觀調控。

參考文獻：

[1]丁文麗，劉學紅.中國貨幣政策中介目標選擇的理論研究與實證分析[J].經濟科學，2002，(6)44-51.

[2]高鐵梅.計量經濟分析方法與建模[M].北京：清華大學出版社，2006.

[3]劉明志.貨幣供應量和利率作為貨幣政策中介目標的適用性[J].金融研究，2006，(1)：51-63.

政策管理范文第5篇

關鍵詞：技術進步；稅收支持政策；財政支持政策

“十一五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期。在這一時期，順應全球化的技術進步潮流，從本國國情出發，通過對現有的稅收支持政策進行清理和進一步完善，繼續實行一些有效的和創新地采用一些可行的稅收支持政策，進一步推動我國企業的技術進步，對于增加我國企業的科技含量、調整產業結構、推動產業升級、提升國際競爭力，促進經濟社會全面協調可持續發展，實現中華民族的偉大復興具有重要意義。為此，借鑒國際經驗，結合我國實際，提出以下建議：

一、鞏固和完善“兩項政策”

為促進企業的技術進步，我國曾先后出臺了一批稅收支持政策，主要有以下兩項政策（下文簡稱“兩項政策”）：1997年，國務院出臺政策，對國家鼓勵的投資項目進口自用設備，給予免征關稅和進口環節增值稅的優惠；2000年，有關部門再次出臺政策，對符合國家產業政策的技術改造項目采購的國產設備，可以在項目投產5年內抵免40％的企業新增所得稅。這兩項政策對鼓勵企業投資、促進企業技術進步方面已經取得了較好的效果，這是實踐證明了的。雖然在“十一五”期間會出現一些環境變化和挑戰，但是總體上看施行這兩項政策的基本面并沒有完全改變，包括施行兩項政策的經濟基本面、稅收增長率、經濟結構調整的方向和任務、我國企業自主創新的技術進步的客觀需要等等。因此，為進一步促進企業技術進步，需要進一步鞏固和完善兩項政策，可根據我國“十一五”規劃中國家鼓勵的技術進步產業、行業等，進一步完善國家鼓勵的項目企業名單，把這兩項政策的正效應發揮到最佳。

從我國繼續施行兩項政策的國庫收入來看，我國這些年的稅收增長幅度同經濟增長率一樣是喜人的。比如我國企業所得稅的逐年增長態勢，從1985年的696.06億元上升到2003年的2919.51億元，特別是2001年以后有了明顯的上升，從2000年的999.63億元上升到2001年的2630.87億元。

但在同期內，企業所得稅占稅收總額的比例卻呈逐年下降的趨勢，從1985年的34.11％下降到2003年的14.58％。

1978～2003年，我國用于挖潛改造資金和科技三項費用呈逐年增長趨勢，從1978年的63.24億元上升到2003年的1092.99億元，其占財政總支出的比例卻呈“先升后降”的趨勢，即從1978年的5.99％上升到1993年的11.16％，而后又下降到2003年的6.42％。

1978～2003年，我國科技三項費用呈逐年增長的趨勢，從1978年的25.47億元上升到2003年的416.64億元，而其占國家財政用于科研支出的比例卻略有下降，即從1978年的48.16％下降到2003年的42.71％。

表1中央和地方財政主要支出項目（2003年）（單位：億元）

━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━

┃項目┃國家財政支出┃中央┃占比％┃地方┃占比％┃

┣━━━━━━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━┫

┃挖潛改造和科技三項費用┃1092.99┃268.36┃24.55┃824.63┃75.45┃

┃企業挖潛改造資金┃676.35┃42.10┃6.22┃634.25┃93.78┃

┃科技三項費用┃416.64┃226.26┃54.31┃190.38┃45.69┃

━━━━━━━━━━━┻━━━━━━┻━━━━┻━━━━┻━━━━┻━━━

數據來源：《中國統計年鑒2004》。

如表1所示，以2003年為例，在國家財政支出中，挖潛改造和科技三項費用共計1092.99億元，其中中央財政支出268.36億元，占24.55％；地方財政支出824.63億元，占75.45％，成為其主要來源。在企業挖潛改造資金中，中央財政支出42.10億元，占6.22％；地方財政支出634.25億元，占93.78％，成為其主要來源。在科技三項費用中，中央財政支出226.26億元，占54.31％，成為其主要來源；地方財政支出190.38億元，占45.69％。因此，國家可以對企業技術進步采取更積極的財政政策。

二、推進增值稅轉型

把生產型增值稅轉為消費型增值稅，是我國增值稅改革的方向。增值稅是對生產和經營中新增加的價值征收的稅收。從世界各國實踐看，增值稅“進項稅額”的扣除，主要有三種方式：第一種是只允許扣除購入的原材料等所含的稅金，不允許扣除外購固定資產所含的稅金，理論上稱為“生產型增值稅”；第二種是允許扣除購入原材料以及固定資產折舊部分等所含的稅金，理論上稱為“收入型增值稅”；第三種是所有外購項目包括原材料、固定資產在內，所含稅金都允許扣除，理論上稱為“消費型增值稅”。

顯然，這三種對固定資產價值扣除的不同處理方法，使三種不同類型增值稅稅基所包括的范圍大不一樣，生產型增值稅稅基最大，收入型增值稅次之，消費型增值稅最小。從不同類型增值稅稅基可以看出，生產型增值稅對購入的固定資產價值不作任何扣除，實質上是對生產過程中的固定資產耗費支出部分進行了重復課征，雖保證了財政收入的穩定，但它在一定程度上存在重復課稅，導致抑制投資的現象。收入型增值稅允許將購入固定資產所含稅額分次扣除，每次扣除額與其折舊額相配比。它能夠避免重復課稅，符合增值稅的理論要求，但是增值稅分次扣除額統一計算，而且收入型增值稅不能與發票抵扣制度結合。消費型增值稅明細表將購入固定資產所含稅金一次扣除，完全避免了重復課稅，有利于鼓勵廠商投資；因而備受西歐各國推崇，但它容易導致在投資高峰期因稅款抵扣量大而致使財政收入銳減。

生產型增值稅、收入型增值稅因允許進項稅額扣除的范圍小，稅基較大，在稅率相同的條件下，與消費型增值稅相比，能取得更多的財政收入。而收入型增值稅計算及管理十分繁雜。我國1994年稅制改革時選擇實行生產型增值稅，一方面是出于保證收入的需要，另一方面是考慮到當時投資膨脹、經濟過熱是社會經濟中的主要矛盾，而生產型增值稅有利于抑制投資膨脹。

隨著知識經濟時代的到來，現行生產型增值稅存在的問題日益凸顯出來：一是對擴大投資、設備更新和技術進步有抑制作用。企業外購固定資產所含稅金不能抵扣，設備投資越多，不能扣除的稅金就越大，稅負就越重，客觀上具有抑制投資、阻礙設備技術更新、影響企業向資本和技術密集型產業轉型的負面作用。二是造成基礎產業和高新技術產業稅負重于其他產業，不利于相關產業的發展。基礎產業和高新技術產業多數資本有機構成較高，產品成本中長期資本投入的費用較多。企業外購固定資產所含的稅款得不到抵扣，這些產業的稅收負擔就相對較重，并使增值稅稅負在不同產業間出現不平衡。三是國產品稅負重于進口產品，不利于內外產品公平競爭。雖然進口產品在進口環節按照法定稅率征收了增值稅，但由于對國內生產的產品還存在一定程度的重復征稅因素，因而，國產品稅負重于進口產品，使國產品在競爭中處于不利地位。增值稅由生產型向消費型轉換，可以進一步消除重復征稅，有利于鼓勵投資，特別是民間投資，拉動經濟增長，有利于促進產業結構調整和技術升級，有利于提高國產品的競爭力。

三、統一內外資企業所得稅

實際上，對內、外資企業分別實行不同的所得稅制，也不利于促進企業技術進步。比如，這種對外資企業的稅收支持，主要是以稅率的降低為手段，沒有以產業結構優化和技術進步為導向，因而外商投資的產業雷同，容易導致我國產業結構失衡。同時，外商投資的技術水平一般，有的甚至是國外淘汰技術，沒有達到通過吸引外資引進國外先進技術的目的。長此下去，必將延緩產業結構優化和企業技術進步。這種稅收支持尤其為那些勞動密集型、技術含量不高的投資項目帶來好處，這反映在一個事實上，即流人我國的外商投資中，港澳臺地區的投資大于歐美國家的投資，勞動密集型產業的投資比重大于資本和技術密集型產業的投資比重。

更嚴重的后果表現在人才競爭方面。現代企業競爭，盡管手段很多，但最重要的還是人才競爭，促進企業技術進步，根本上說靠的也是人才。目前，外資企業對人才最具競爭力的吸引方式是高工資。外資企業之所以能夠采取這種方式，主要原因之一就在于內資企業存在計稅工資概念，而外資企業不存在計稅工資概念。對內資企業來說，實際工資超過計稅工資的部分，要計入應納稅所得額，繳納企業所得稅，因而內資企業實際負擔的員工工資，高于支付的員工工資。對外資企業來說，企業員工工資可以在稅前據實抵扣，沒有任何限制，因而，外資企業實際負擔的員工工資與其支付的員工工資是相同的。

以北京地區為例，目前北京地區的內資企業計稅工資為960元，即對于實際工資超過960元的部分，都要計入應納稅所得額繳納企業所得稅。假定內資企業為吸引某個人才，支付的工資為每月10000元，則每月要為此支付企業所得稅為：（10000-960）×33％=2983.2元，企業實際負擔12983.2元。而外資企業如果吸引該人才，它可以將工資提高到12000元，即使這樣，它比內資企業的負擔還要低983.22元。因此，隨著外資的大量進入，內資企業必將出現人才流失現象，尤其是對企業核心競爭力影響較大的科技人才流失，顯然將影響企業技術進步。

從國際范圍看，當前大部分發達國家都已經陸續實行減稅措施。OECD成員國的稅率由1997年的37％降到2003年的30.9％，歐盟國家稅率由1997年的38％降至2003年的31.3％[1].中國的稅率水平也需要順應全球減稅的趨勢，以保持在國際競爭中的有利地位。

中國稅收收入的大幅增長對結構性稅改提供了強大支持。稅收收入已由1994年的5130億元增長到2004年的25720億元，復利年增長率達16％。稅收收入占GDP百分比由1994年的11％增長到2004年的19％[1].

因此，統一內外資企業所得稅無論從哪個視角看，都應該提上議事日程。特別是中國財政收入幾年來的持續高速增長，給平穩推行這項改革提供了強大的稅收支持。目前還有一個有利時機是，增值稅轉型已經在東北試行，這為把企業所得稅的并軌改革和增值稅轉型的改革捆綁在一起，提供了一個難得的機遇。增值稅的改革是皆大歡喜的改革，方方面面都會得利，只不過有人得利大一點，有人得利小一點。但是企業所得稅的改革，無論如何設計，總是有人利益受損。如果單純地推出企業所得稅的改革，相對來講，阻力就會大一點。而如果把所得稅并軌改革和增值稅轉型改革捆綁起來同時推進，則無疑會減少改革的阻力。

需要指出的是，統一內外資企業所得稅，并不是簡單的內資和外資稅率合在一起，提高外資企業的稅負，減低內資企業的稅負。實際上，我們的宗旨在于給內外資企業在稅收上營造一個平等競爭的環境，是為了體現市場經濟的效率、平等競爭和透明公正的原則，這是建立社會主義市場經濟體系的需要，也是吸引外資的根本措施。我們承認，企業所得稅并軌改革，會對吸引外資產生一定程度的影響，但可能不如想象的那么嚴重。其實，統一內外資企業所得稅對外資企業的影響主要是來自于心理壓力。兩稅合并可看作是一種信號，意味從今以后要對外資企業實行國民待遇，而之前我們對外資企業一直實行的是超國民待遇。跨國公司更多的把此事看作是政府態度，而這種態度的改變將會使他們對今后在國內獲利前景的預期有所改變。

因此，在設計所得稅并軌方案時，應給予外資企業一些存量利益的過渡和照顧，充分考慮世界和周邊國家地區稅收改革的趨勢和稅負的水平，以使該政策對吸引外資的影響減到最小，這樣分歧就會縮小。同時應該明確，稅改的方向應當是將以前僅僅給予外資的優惠，也給予內資企業。而不是相反將內資企業身上的束縛，再加在外資企業身上。在目前改革壓力大的情況下，可以考慮先降低內資企業的所得稅稅率，再逐步向外資企業所得稅稅率靠攏，也就是說，逐步推進改革的步伐。同時，所得稅合并方案還要增加透明度，多聽聽企業的意見，多作解釋性工作，把方案弄得更完善，以減少誤解和負面影響，使外商的擔心降到最低點。

四、進一步完善各項具體政策

稅收支持政策是促進企業技術進步的重要手段，這已為各國經濟發展實踐所證明。目前，我國對促進企業技術進步，也有稅收支持政策的相關規定，但存在許多問題，需要進一步完善。在“十一五”期間，需要系統規劃設計稅收支持政策，與國家產業政策密切配合，堅持“有所為，有所不為”的原則，突出政策重點，減少“撒胡椒面”式的盲目性，根據高新技術產業發展的特點，盡量發揮有限稅收支持政策資源的最大效能，完善同財政支持政策的配合使用，實現稅收支持政策資源的優化配置。要逐步實現由稅收支持以直接為主向間接為主轉變，間接優惠具有較好的政策引導性，有利于形成“政策引導市場，市場引導企業”的有效優惠機制，也有利于體現公平競爭。稅收支持實施的對象即“受益人”應定位于科技活動過程和科研成果，而不是像現行的稅收支持措施那樣大多是以企業作為優惠受益人。同時，為促進企業技術進步，還要完善一系列的稅收支持措施，形成良好的稅收激勵創新機制，具體建議如下：

（1）對企業研究與開發費用準予當年稅前列支，或允許對當年新增的研究開發費用，給予一定比例的稅額扣除，甚至還可以采用類似澳大利亞的做法，允許企業研究開發費用按實際支出的150％在稅前列支，加大激勵力度。

（2）建立科技發展準備金制度。對有發展科技愿望，但經濟實力不足的企業，允許按銷售（營業）收入的一定比例提取科技發展準備金。該項資金必須在規定的期限內用于研究開發、技術革新和技術培訓等方面，逾期不用，應補稅并加收利息。

（3）推行快速折舊政策。對企業用于研究開發的儀器設備、科研用房等固定資產允許加速折舊。

（4）完善虧損結轉辦法。對科技投入虧損可以允許一定期限的前轉，即退還一部分以前年度已納所得稅款。高風險的科技投入，由于其失敗的可能性很大，而失敗就談不上今后產生收益，僅允許“虧損后轉”對其意義不大。因此有人認為，所得稅加劇了科技投入的風險。為了減緩這種風險，允許虧損前轉，對非新辦企業來講，可能是一種比較有效的方法。

（5）對“中試”產品免稅。一項技術創新通常要經過課題立項和實驗室研究、開發研究（即中間試驗階段）、產業化或商品化等三個階段。而實現科技成果轉化的關鍵環節“中試”階段，由于投入多、風險大，常常是企業界和科技界都不愿涉足的“無人區域”，需要政府進行協調，如直接資助建立“中試”基地等。在稅收支持政策上，對“中試”產品銷售收入免征增值稅和所得稅也能起到一定的鼓勵作用。

（6）對科技成果轉讓免征或減征營業稅和所得稅。此項優惠，對研究單位來說，可以增加科研收入；而對科技成果的使用單位來說，則可以降低科技成果的使用成本。因此，對技術市場的形成、促進科技成果轉化為現實生產力有著重要的意義。

（7）對科技成果使用實行稅收支持。企業不但是技術創新體系的核心，同時也是知識應用系統的核心，因此鼓勵企業對新知識、新技術的應用也是使其成為創新體系主力軍的重要一環。稅收支持政策可采用對新產品免征增值稅，對購買無形資產的特許權使用費支出允許當年稅前列支，對科研單位和企業購進先進生產設備允許其進項稅額從其銷項稅額中抵扣等措施。需要說明的是，按增值稅原理和實行消費型增值稅的國家的做法，這原本談不上稅收支持，但在我國尚沒有條件全面實行消費型增值稅的情況下，可以考慮暫采用稅收支持的形式，先對科技行業中用于科研的研究設備和技術先進的生產設備的進項稅額予以抵扣。

（8）加大對中小企業技術進步的稅收支持力度。我們應當看到，一國經濟成長不僅僅要有領先的少數大企業，更要倚重數量龐大、機制靈活、創新活躍的中小企業，特別是科技型中小企業。美國經濟之所以贏得20世紀90年代以來的長期經濟增長，其中最重要的原因之一是其在20世紀60～70年代開始實施的中小企業促進政策。日本能夠度過20世紀70年代兩次石油危機和兩次美元危機，也主要是中小企業的若干創新成果有效地消化了這些負面影響。目前，科技型中小企業已成為我國技術創新和發展高新技術產業的重要力量。國家發改委的數據顯示，改革開放以來，約占全國中小企業總數3％的科技型中小企業發明了約65％的專利，實現了75％以上的技術創新，完成了80％以上的新產品開發[2].因此，加大國家政策的扶持，制定相應的促進中小企業技術進步的稅收支持政策，激勵科技型中小企業的研發創新行為，是我國未來稅收支持政策改革的一個重點。

總之，政府促進企業技術進步的稅收支持措施，應該根據國家科技發展規劃，形成多稅種、多層面、多手段協調作用機制，當然對這一系列稅收支持措施，還應該進行成本-效益分析，并使之規范化和法制化。

五、完善鼓勵產學研結合的政策

盡管企業技術進步主要是企業的事，但實現產學研結合，無疑為企業技術進步插上了騰飛的翅膀，而且能夠實現專業化、集約化和規?；邪l，節約研發成本。當前，我國已經出現了一批創新能力較強的企業，并建立了相應的研發機構，為促進企業技術進步發揮了重要作用。但從總體上看，我國企業自主創新能力不強，研發機構數量較少，研發動力不足、水平不高，難以滿足企業技術進步的需求。

據統計，到2001年我國2萬多家大中型企業中有研發機構的僅占25％，有研發活動的僅占30％，研發投入平均僅占銷售收入的0.76％，平均每個企業年研發投人為193萬元[3]，難以適應激烈的國際競爭的要求。因此，必須借助于產學研的結合，發揮聯合效應。

我們既要鼓勵企業在依靠自身技術力量的同時，通過多種形式與科研院所、高等學校開展合作，增強企業技術開發能力；也要鼓勵和支持科研院所、高等學校直接進入大中型企業或企業集團，成為企業的技術開發機構，也可以通過聯營投資、參股、控股或者兼并等方法實現與企業的聯合，促進企業逐步成為技術開發的主體?？刹扇〉亩愂罩С终哂校?/p>

一是鼓勵企業與其他單位（包括企業、事業單位、科研院所和高等院校）進行聯合開發，對技術要求高、投資數額大、單個企業難以獨立承擔的技術開發項目，按照聯合攻關、費用共攤、成果共享的原則，報經主管稅收機關批準后，可以采取由集團公司集中收取技術開發費的辦法。其中成員企業交納的技術開發費在管理費用中列支，集團公司集中收取的技術開發費，在核銷有關費用支出后，形成資產的部分作為國家投資，在資本公積金中單獨反映。

二是企業科研機構，包括研究所、技術中心等，直接用于科學研究、科學試驗的進口儀器、設備、化學試劑和技術資料，在新的免稅辦法下達以前可以按照《中華人民共和國增值稅暫行條例》和財政部、海關總署《關于修訂“科技用品報送進口免稅”的通知》的規定，免征增值稅，并享受減免關稅的各項支持政策。

六、完善激勵人力資本開發的政策

如果說，創新是企業技術進步的靈魂，那么，高素質的人力資本，則是創新的靈魂，是實現企業技術進步的根本。以教育和培訓系統為核心的國家知識傳播系統的宗旨，就是要為國家培養具有較高技能、最新知識和創新能力的人力資本。需要特別指出的是，除了強調正規的學校教育外，還要大力加強職業培訓，逐步健全繼續教育（終生教育）制度，促進各類專業人員的知識更新與技能提高，以適應不斷創新的需要。政府在其中起著主導作用，但同時也要利用市場機制，充分調動企業、個人及社會各界開發人力資本的積極性。這看起來與促進企業技術進步距離較遠，實際上更具有決定性作用，是一個深層次的問題。

為促進企業技術進步，對于人力資本開發，稅收方面的激勵措施主要包括：一是鼓勵民間辦學的稅收支持政策。鼓勵民間辦學是發展我國教育事業的一條重要途經，在我國現階段財政困難、教育經費嚴重不足的情況下，顯得尤為重要。對于企業、個人和社會團體投資興辦的各種學校和培訓機構，可對其營業收入和所得予以減、免營業稅和所得稅的優惠。二是鼓勵社會捐資辦學的稅收支持政策。對企業、個人和社會團體向教育培訓機構和科研機構的捐贈，準予其按實際捐贈額在企業或個人所得稅前列支，而不必設置允許稅前列支的最高捐贈限額。三是鼓勵企業對在職職工培訓的稅收支持政策。

為適應新技術、新工藝的要求，企業培訓職工的任務繁重，適當提高允許稅前列支的職工教育費用的計提標準，已顯得十分必要。四是鼓勵個人對人力資本自我投資的稅收支持政策。一方面，實行對教育投入的直接鼓勵或照顧。在日益知識化的社會中，終生學習、接受終生教育，將成為一個人在社會中安身立命、謀求發展的必需條件，個人及被贍養人口的教育費用將成為一項重要的生計費用，并且其在生計費用中所占比重將日益提高。因此，在修訂個人所得稅法時，應將教育支出作為生計費用的一個重要組成部分，在制定扣除標準時予以充分考慮。另一方面，通過提高教育投入的回報率來激勵人力資本的自我投入。如通過對知識產權（專利權、著作權、非專利技術使用權等）轉讓所得或特許權使用費所得，予以低稅負優惠，直接鼓勵知識創新，從而達到鼓勵教育投入的目的。

七、增設低技術污染稅

人類越來越認識到，經濟發展的目標，不僅在于提高經濟增長率，更重要的是提高人們的生活質量和全社會的福利水平。然而，在經濟增長過程中，環境污染問題日益嚴重，不僅破壞了人類的生活環境，危害了人類的健康，而且降低了經濟生產率——勞動力健康受損會降低勞動生產率，環境退化會降低許多由人類直接使用的資源的生產力。因此，針對目前我國普遍存在的技術水平低、生產工藝落后、高能耗、污染嚴重且大量重復建設的現象，建議一方面增設低技術污染稅，來引導企業改進或提高技術水平，積極倡導高技術、低能耗、高產出的新型生產方式，大力發展新技術產業，貫徹實施環保和可持續發展戰略；另一方面，對有利于防止污染的投資活動應給予適當的財政支持。

至于污染稅的稅制設計問題，主要包括納稅人的認定、課稅基礎的選擇以及稅率的確定等幾個方面。首先，污染稅的納稅人應該是有污染物排放行為的污染性企業。其次，污染稅的稅基應該在污染物排放量、污染性企業的產量、生產要素或消費品所包含的污染物數量等幾個方面選擇，其中最適當的稅基應是污染物的排放量。再次，污染稅的稅率可以根據不同地區、不同行業污染的機會成本不同而采取有差別的定額稅率，同時稅率不能定得過高，也不能固定不變。比如芬蘭根據燃料中碳的含量超過一定的標準來征收資源稅（即環境污染稅）。

另外，也可考慮對有利于減少和防止污染的投資活動給予一定的稅收和財政支持。這方面可以廣泛借鑒美國、日本、德國和中國臺灣的成功經驗。例如，美國早在20世紀60年代就對研究污染控制新技術和生產污染替代品予以減免所得稅。中國臺灣自1984年12月起，污染防治的研究與開發費用超過過去5年最高部分的，可以扣減20％[4].英國一直對用水及排放污水的服務設施免征增值稅。

八、完善稅收與財政支持政策的配套使用

在市場經濟國家，企業技術進步主要依靠市場力量的推動，但政府通過稅收與財政政策在科技進步方面的支持作用也是不可缺少的。在發達國家，在每一個特定的歷史發展階段，政府都有一個明確的產業技術政策，并通過研發補助金、委托費和政策性融資等財政手段配合稅收支持政策，確保產業技術政策的貫徹落實。根據經濟成長、技術進步和結構調整所處階段的不同，發達國家通過財政政策配合稅收政策對科技進步的支持范圍和手段也會有所不同。在經濟發展初期，財政政策一般主要通過補助金、開發委托費、政策性貸款和優惠稅收政策等形式重點支持主導產業的技術開發。進入知識經濟時代，政府財政政策的重點主要轉向對高新技術產業的支持。政府通過資助各種基金會、研究院所和產學研聯合體等進行產業技術開發，并通過知識產權的轉讓，實現科技成果向現實生產力的轉化。

在技術進步的產業化和規模化環節上，西方國家一般通過財政投入、政策性融資、引導風險投資、建立科研基金等財政政策與手段予以扶持和引導。總之，在西方國家，財政政策對技術進步的扶持和引導，一般都是以項目為核心，以客觀標準為尺度，實施非專向性補貼政策。

參考文獻：

[1]鄧體順。內外資所得稅并軌對外商直接投資無負面影響[J].新財富，2005，（5）：25—28.

[2]高昌林。中國基礎科研狀況：中小企業研發急需政策扶持[J].了望周刊，2004，（11）：54—55.