鄉村發展與治理
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鄉村發展與治理范文第1篇
一、預防力量下沉，著力營建鄉村預防職務犯罪工作網絡
為不斷推動預防進鄉村工作健康深入開展，洛寧縣人民檢察院把鄉村預防職務犯罪網絡建設擺在重要位置。一是成立由檢察長任組長的預防工作進鄉村活動領導小組，統一安排部署預防工作進鄉村活動，要求每一名黨組成員、每一個科室都必須有一個鄉鎮聯系點，有一個聯系村，全院一盤棋，共同參與預防進鄉村活動。自“五進入”活動開展以來，該檢察院黨組和科室干警40多人次參加了送法下鄉、預防咨詢、預防調查以及幫扶活動等，在職務犯罪預防工作中實現了檢力下沉。二是建立預防聯絡員制度，聘用15名政治堅定、清正廉明、綜合素質較高的國家工作人員擔任基層鄉鎮、村預防聯絡員，作為預防工作進鄉村的穩定據點，組織召開聯絡員會議3次，收集各種預防信息20余條，針對鄉村預防工作中的問題共同探討研究預防對策10余條。三是設立洛寧縣農林檢察室，通過派駐檢察官和召開聯席會議等形式，充分發揮了檢察機關在預防農村職務犯罪工作中的組織、協調、監督作用，努力構建與農業、林業、森林公安、煙草等與“三農”密切相關職能部門協作預防職務犯罪的格局，推動“三農”工作健康有序發展。
二、預防調查下沉，準確把握鄉村干部職務犯罪的癥結
預防進鄉村活動的目的是更好地保護鄉村干部、維護農村穩定、促進農村發展。針對該縣鄉村干部職務犯罪高發、多發、易發趨勢，洛寧縣人民檢察院把鄉村干部職務犯罪預防調查作為進鄉村活動的一項重要抓手，及時切入群眾反映強烈的問題和涉農案件，扎實開展預防調查，努力從中發現隱患、幫助堵塞漏洞、消除職務犯罪的隱患。2013年以來，該檢察院共開展預防調查6件，其中涉及鄉村干部和涉農問題的預防調查4件，占到67%。通過開展預防調查活動，轉自偵部門立案1件，“劉昌明、寧朝陽貪污土地補償款的預防調查”被省、市檢察院評為“十佳精品預防調查”；先后形成情況反映和檢察建議7份，其中《農村土地補償款發放過程中存在四大問題應引起重視》被洛陽市委辦公室《每日匯報》全文轉發，并得到了洛陽市委原書記毛萬春的批示，《涉農資金使用管理在四個環節存在問題的預防調查分析報告》和《當前新農村建設中村級財務存在五大突出問題的預防調查分析報告》，引起洛寧縣委主要領導高度重視，責成紀委部門牽頭對全縣各鄉村政務公開執行情況進行全面督查并建立動態監督機制，為有效遏制農村干部提供了參考依據。
三、預防教育下沉，不斷增強鄉村干部抵抗力和免疫力
鄉、村缺少預防教育平臺、老師和經費，是導致鄉村干部工作政策把握不準、法治意識不強、思想政治素質不堅定的一個重要客觀因素。洛寧縣人民檢察院在預防進鄉村活動中，突出“深入反腐敗，大家來預防”這一主題，統籌協調、積極作為，采取“聯合教育、專家授課、典型引導、同步跟進”四步工作法，努力推動預防教育資源向鄉村干部傾斜。一是聯合教育，由單兵作戰轉向共同應對。該檢察院與縣紀檢委、組織部、財政局等部門會簽了《關于聯合開展農村基層干部預防職務犯罪警示教育活動的意見》，與縣委黨校就廉政教育進黨校達成共識，充分整合各部門行政資源、人力資源和知識資源，形成整體合力，實現單一平臺多種教育的效果。2013年以來，聯合開展農村基層干部警示教育培訓5期，全縣有680余名農村干部接受教育，并將職務犯罪警示教育課納入春、秋兩季科級以上干部教育培訓課程，培訓教育全縣黨員干部300余人次。二是專家授課，由面面俱到轉向有的放矢。積極邀請上級院預防專家、行業部門專家以及自偵部門一線干警參加鄉村巡回宣講，通過專家授課、學員提問等形式，有的放矢地解決鄉村干部基層工作中遇到的實際問題和困難。三是典型引導，由遠處聽景轉向身邊看人。堅持一案一預防，積極開展預防警示教育活動，結合辦理的鄉村干部職務犯罪案件組織教材，到所在鄉村開展巡回宣講，用身邊的人、身邊的事教育鄉村干部，取得了“警示一例，教育一片”的預防效果。四是同步跟進，由短期任務轉向長效工作。該檢察院將鄉村干部警示教育活動，作為預防教育工作的一項重點工程常抓不懈。通過發送廉政警示短信、在電視上播出廉政公益廣告、下鄉個案巡講等方式深入開展同步警示教育，長效防范職務犯罪案件的發生。2013年以來，該檢察院先后在節假日向農村基層干部發送廉政短信1000余條次，發放《警示教育宣傳手冊》400余冊，在縣電視臺黃金時段播放廉政公益廣告15期。
鄉村發展與治理范文第2篇
【關鍵詞】新媒體；傳統報媒；困境現狀；解決對策；未來發展
【中圖分類號】TN949 198 【文獻標識碼】A 【文章編號】1672-5158（2012）09-0149-01
一、新媒體與傳統媒體理論介紹
新媒體是新的技術支撐體系下出現的媒體形態，如數字雜志、數字報紙、數字廣播、手機短信、移動電視、網絡、桌面視窗、數字電視、數字電影、觸摸媒體等。相對于報刊、戶外、廣播、電視四大傳統意義上的媒體，新媒體被形象地稱為“第五媒體。
二、新媒體的發展趨勢及影響力分析
1、形式多樣化
（1）網絡電視。現在越來越多的人選擇在網上看電視。高科技的媒體技術讓更多的人選擇上網看電視，因為它廣告少，可以全集聯播、隨意查找想看的節目。誰真的愿意為無休無止的廣告買單？這種電視的選擇性更高，讓每一位觀眾更有選擇權。它巧妙的廣告設計不影響觀眾觀看，難怪一推出就迅速普及。
（2）數字化報紙。自從互聯網開始普及，報紙業也開始了自己的數字化轉型。人們看報紙不用訂或買了，只要點擊鼠標，天下大事盡收眼底。不僅如此，網格的編輯功能可不是以前的剪刀和膠水能替代的。不用花錢買報紙就可以看多種報紙，可以隨時挑選日期和看相關章節，誰還愿意總守著老觀念？
（3）多功能手機。現代人擁有一部手機就足以掌握天下，3G技術的超大帶寬更是讓人們在移動中享受生活。接著，物聯網技術更讓手機這種媒體進發出核電一樣的能量。全國4億的用戶基數，是何等的利潤來源。
2、接受群體的普遍化
對于以網絡傳播為主的新媒體，以人機對話代替人與人交流，由點對點轉變到多點對多點的趨勢，它無疑擴大了接受群體的范圍。它沒有空間、時間，甚至地域的限制，成年人、孩子、老人都成為接受群體，豐富廣泛的廣告傳播甚至都成為了孩子們玩耍時的經典語句。
三、傳統報紙的困境與機遇
從全球范圍來看，早在金融危機來臨之前，傳統媒體在網絡等新媒體的“攻擊”之下，已經顯露出下滑跡象。20世紀90年代中期以后，由于電子媒介的沖擊、新聞紙價格上漲等諸多原因，美國報業面臨前所未有的困境，發行量出現了連續20年的下滑。據統計，金融危機之后，美國有507家日報的發行量銳減，絕大多數報業公司只能勉強維持運營。新媒體的現狀及優勢。據統計，截止2010年底，世界網民的數量已超過20.8億，中國網民數也高達5.4億，其中網絡新聞的使用率為77.2%，用戶規模達到3.53億。同時，艾瑞咨詢公告，2011第一季度網絡廣告市場同比增長43.7%達到85.6億元，并預測2012年中國互聯網將超越報紙成為第二大媒體。
傳統媒體在人們心目中具有權威性和可信性的地位，有較完備的組織機構與人才網絡，有品牌效應，但僅僅有這些本身優勢是不夠的，傳統媒體必須完善自身的品牌價值，追求新聞及時性的同時應保障新聞的真實性，堅決杜絕假新聞，維護自身形象，做出更優秀的作品，強化在人民群眾心中的權威性，使其自身的品牌價值得到更好的延伸及提高。從而獲得新的生存道路和發展空間。
2.采取積極對策，拓展生存空間
目前，很多傳統媒體開通了自己的網站。相對于網絡媒體，傳統媒體的網站具有極大的優勢，一是政策資源優勢；二是原創新聞信息優勢，傳統媒體大多具有完善的采編隊伍；三是信譽優勢，傳統媒體的網絡版信譽度一般要高于網絡媒體。但是，傳統媒體網站存在內容單一的缺點，這些網站主要是依托于母體建成的，網站里的新聞比起母體幾乎無多少新意。在內容方面傳統媒體網站就顯得比較單薄。加之傳統媒體網站普遍處在發展的初創階段，資金不足，人員匾乏，大部分還只作為母體的附加物存在，受重視不夠的現象還很突出，在同商業網站的競爭中不可避免的處于劣勢，這就需要在運行機制上有所創新。所以傳統媒體的網站需要與網絡媒體的滲透與融合，將自身產業鏈進行完整延伸，形成新的傳播優勢和新的市場競爭力。
3.傳媒內容至關重要
眾所周知，新媒體的優勢在于信息的海量、傳播的迅速還有廣泛的互動交叉性。但是傳統媒體有著自身的內容優勢，傳統媒體的內容和編輯水準是新媒體所達不到的。而且新媒體雖然提供海量的資訊，但其中不乏大量的垃圾信息。因此，“傳統媒體如果能強化自身的內容優勢，把最核心的新聞和最有價值的資訊及時提供給受眾，就能使受眾能夠在短時間內獲得重要的價值，而不是在網絡上費時瑣碎的搜索。”
4.媒體責任是傳統媒體主要競爭力
鄉村發展與治理范文第3篇
【關鍵詞】土地整治；鄉村治理；管理辦法
土地是人類賴以生存的載體，它不僅為人們提供必需的生產和生活資料，還象征著社會的和平與安寧。那一抹黃土最是人們日常生產生活財富的源泉，同時是人們社會活動的場所和鄉村發展的基礎。隨著我國經濟的飛速發展，解決“三農”問題的核心就是要解決農民們最最關注的土地問題。在鄉村治理土地中還存在著一些尚待解決的難題：如鄉鎮建筑用地擴張導致可利用土地減少；鄉村環境日益惡化導致土地資源的品質下降；調整鄉村的農業種植結構最終導致種植糧食作物的土地面積減少。所以土地的整治利用與鄉村的治理發展是緊密相連，缺一不可的。因此，我們要在鄉鎮經濟快速發展的同時，加強充分利用土地、整治土地，促進鄉鎮管理。
現在人們對農村的土地整治和鄉村治理方面的研究越來越多，例如VanHuylenbroeck指出國家的中央和地方政府應該全力投資于農村的改革或土地整治工程，用以改善農業生產結構。土地整治在于農村土地的利用和農業的生產，鄉村治理在于農民們的生產生活及鄉村的發展進步，所以土地整治和鄉村發展是攸關整個國家“三農”甚至“四農”問題的全局策略。為了解決當前鄉村發展中遇到的問題，實現統籌城鄉協同發展的目標，我們一定要加強土地整治管理和鄉村治理研究，把這兩個方面結合起來，統一規劃布局，用以完善人類與自然的和諧發展的重大戰略全局。
1 土地整治
1.1 土地整治的概念
土地整治是指治理低生產率、空閑、不合理使用的土地，以提高土地利用率和產出率的方法策略，是對各類土地進行整理、復墾、開發的總稱。土地整治實際上是由最新道路、灌溉設施和其他輔助服務體系構成的集中空間，是對農村整體布局的優化配置，用以提高土地利用率，支撐鄉村的全面發展。
1.2 土地整治的目的
土地整治的目的就是要解放農村生產力，發展農村生產力，改善農民們的生產生活環境，提高農民的生活水平，爭取把土地治理、村莊改造、新農村建設三者密切結合起來，共同協調發展，促進農村產業結構調整，發展農村經濟，用以實現農村的全面小康和現代化。
1.3 土地整治的必要性
國家實施土地整治的必要性，主要有幾下幾個方面：
（1）土地是人們生存的基石，它是關乎整個國家的糧食安全和社會穩定的重要問題，所以當前的土地利用形勢日益嚴峻，開展土地整治的行動迫在眉睫。現在，我們的耕地利用形勢迫切，糧食生產質量失去了保障，所以這就要求我們快速開展土地整治行動。因為土地的利用會給人們帶來巨額的利潤，這樣就導致了社會對土地的迫切需求，從而造成了建筑用地增加而農用耕地減少的局面。土地使用的現狀要求我們迅速開展土地整治活動，加強土地協調管理，確保農用耕地不至于減少并且保證耕地質量，實現土地的物盡其用。
（2）在社會發展的大背景下，土地整治的現實效果和預期的收益度充分表明了應當立即開動土地整治項目。土地的管理利用關系到整個生態環境的保護與改善，關系到生態平衡的大問題，同時也是攸關國計民生的大事情。通過實施“五個統籌”及其相關的土地政策，土地整治使得農用耕地和建筑用地達到了總量的動態平衡，實現了增加耕地面積，提高土地利用效率，改善耕地質量，促進產業結構調整，增加農民收入，促進城鄉區域協調發展的戰略目標。隨著農業的機械化和農業經營的規模化現代化發展，及其基礎設施薄弱和鄉鎮環保的意識增強，這就要求土地整治項目的立即實施。
（3）開展土地整治是社會經濟發展的迫切需求。我們的國家現狀是人多地少，為了解決這一矛盾就會要求我們轉變土地經營模式，轉變粗放型經濟為集約型經濟，也就是進行土地整治。在經濟轉變的過程中，不僅要促進農村經濟增長，還要增強農民的環保意識，提高農民的生活水平，真正的實現“生產發展，生活富裕，鄉風文明，村容整潔，管理民主”的社會主義新農村。土地整治是一項資金密集型的公共服務工程，投資大，周期長。所以，為了提高土地利用率，增強土地管理，就要轉變鄉村的經濟發展方式，用以提高農民的積極性和生活水平，優化利用土地資源。
2 鄉村治理
2.1 鄉村治理的概念
鄉村治理是一種復雜的社會管理活動，它包含了政府統治，村民自治的治理方式；法定制度，村規民約的治理條例。同時在鄉村治理中，要求政府和農民們的共同參與，共同努力。從傳統的鄉村治理類型來說，有文化治理、經濟治理和法律治理這三種。其中文化治理是建立在意識形態基礎之上的；經濟治理要依靠利益相關性的基礎；而法律治理建立在國家強制力的基礎上。但是隨著市場經濟的快速發展，人們的意識日趨薄弱，文化治理越來越不穩固，經濟治理也不再可靠，搖搖欲墜。同樣的，在農村法律治理中，其存在的強制性無法展開。
2.2 鄉村治理的變革
鄉村治理的模式變革“必須從土地制度的變革做起”，這是最基本的操作平臺。土地是最最重要的資源，它為人類提供著物質財富，影響著鄉村治理的變革。土地是根本，所以土地制度的變革肯定會影響其他制度，鄉村治理必須從土地制度變革開始。土地所有制解決了土地分散問題，還是有效管理土地的重要手段，在促進農村產業可持續發展上有重大貢獻。因此，要在土地所有制的基礎上進行土地制度的變革，這樣才能順利進行鄉村治理的改革。
3 土地整治和鄉村治理相結合
土地整治工程可以提高農用耕地的生產率和產出率，提高了土地質量，優化了農村產業模式，而鄉村治理改善了農民人與人之間的關系，做到了產業形勢一體化。把土地整治和鄉村治理這兩個方面有機結合起來，土地整治是基礎，鄉村治理是保障。所以在解決“三農”問題的過程中，要遵循“治本為主，指標為輔，標本兼治”的方針政策，促進城鄉協調發展，提高農民的生活水平，并且在市場經濟的導向下，推進農業的產業化、現代化。
4 總結
綜上所述，進行土地整治和鄉村治理的終極目標就是提高農民的國民待遇和生活水平，改善農業生產環境和基礎設施，解決“三農”問題，建設社會主義新型農村。農民是農村的主人，所以在土地整治和鄉村治理一體化的過程中，一定要切實把握好農民和土地兩者之間的關系；要讓農民成為鄉村發展的動力，切實維護農民的利益，促進國家的安定繁榮。
參考文獻：
[1]張正峰.土地整治可持續性的標準與評估.農業工程學報，2012（07）.
鄉村發展與治理范文第4篇
關鍵詞:鄉村;鄉村治理模式;行政管理;轉變
中圖分類號:F303 文獻標識碼:A 文章編號:1003-4161(2012)04-0109-04
我國的鄉村治理模式是建立在傳統農業經濟、計劃經濟基礎之上的,隨著城市化、工業化、農業現代化的發展及市場化的逐步推進,傳統的鄉村治理模式已經不能適應,轉變鄉村治理模式已成為鄉村發展繁榮的當務之急。筆者不辭淺陋,現對此問題略陳管見。
一、新形勢下我國鄉村治理模式面臨轉型的迫切任務
我國古代社會皇權不下縣,縣以下的鄉鎮、村社實行鄉紳自治、宗族自治。這種鄉村治理模式適應自給自足的傳統農業模式的需要,成本低而且高效。建國后,出于建立蘇聯式計劃經濟體制的目的,伴隨著社會主義改造、,我國建立了政社合一、權力高度集中的體制。這種體制在集中力量辦大事方面具有優勢,在修建農田水利設施、整修田地、修建道路方面發揮了巨大作用,但鄉村居民的自主性、創造性卻受到了極大限制,嚴重影響了鄉村經濟社會的發展,在改革開放后逐步退出了歷史舞臺。改革開放三十年多年來,我國的鄉村治理模式、鄉村經濟體制經過改革,由鄉鎮政權代替,確立了家庭聯合生產的承包責任制,建立了明確的產權制度和集體所有、共同發展的合作制。在此過程中,鄉鎮政府成為我國的基層行政機關,鄉以下則用村委會和村民小組代替了時期的生產大隊、生產隊,實行村民自治。這種鄉村治理模式基本適應鄉村主要進行農業生產的鄉村情狀,但隨著城市化、工業化、農業現代化的發展及市場化的逐步推進,鄉村不僅已與城市結成密切相關的共同體,而且本身也日益城鎮化,傳統農業的地位日益降低,現代農業蓬勃發展,農業產業化迅速推進,從事工商業的人越來越多,已成農民主要的收入來源,鄉鎮企業也異軍突起,成為鄉鎮經濟的主要支柱。這種狀況使得傳統的鄉村治理模式難以適應,面臨轉型的迫切需要,一方面需完善鄉村管理體制,另一方面需積極培育鄉村各種社會組織。
近年來,我國鄉村經濟結構以及它的格局發生了實質性的變化,尤其一些鄉村辦起了企業,而且辦得有聲有色,幾乎成為鄉村經濟的主體。如我國廣東省的鄉鎮企業的總收入已超出一千億元,大約是鄉鎮總產值的60%。要使鄉鎮企業能夠快速發展,就得保障企業受到鄉鎮權力機構的扶持,切實得到政權機構的服務。那么為保障鄉鎮企業能夠更快更好的全面發展,促使其走向大城市,甚至走向世界,那自然就得全面完善我國的鄉村管理體制。
進入新世紀以來,隨著科技進步、農業技術的提高,越來越多的由農民自主創辦的專業技術協會產生了。這些技術協會以科技為導向,以各個院系、科研機構以及科技學會為支柱,以科技人員、農民技術員為領頭人,有力推動了鄉鎮產業結構的升級轉型。我國農民根據市場發展的需求,借助商品的生產與銷售,創辦了多形式、多層次的社會服務組織,使科技、資金和資源等多方面的生產要素得到了充分利用。同時,由于商品經濟在發展中不斷進步,很多農業協會都進行了跨地區、跨行業的重組,逐漸實現了聯合發展。這些鄉村社會組織的發展壯大,也需要鄉村治理模式的進一步轉型。
二、當前我國的鄉村治理存在的問題
隨著網絡向農村的逐漸普及、城鄉一體化進程的明顯加速、社會中介和服務組織的不斷發育及文化經濟一體化的迅速推進,我國的鄉鎮政府管理體制普遍不能適應,使得黨的方針政策不能貫徹實施,并影響了當地鄉村經濟的發展和社會的和諧穩定。當前,我國鄉鎮政府管理體制明顯存在一系列問題,突出表現為兩個方面,一是鄉鎮政府管理體制存在諸多弊端,不能及時有效地應對當今鄉村社會出現的各種問題;二是鄉村社會組織發育不足,無法有效填補鄉鎮政府功能的不足,也不能形成合力以有效抵御市場風險、增強談判能力。就我國的鄉鎮政府管理體制而論,盡管在不斷改革、完善,但仍不能滿足鄉村經濟社會發展的需要,存在諸多問題。這些問題大致可歸結為以下幾個方面:
(一)分工不明,責任不清,難以調動職員積極工作、承擔職責和協調配合
我國鄉鎮一級政府管轄的區域比較廣泛,但對其管理的只是縣級政府,這就不能建立完善的鄉鎮行政機構,不能促使責任、權利的統一管理。機構比較臃腫,機構人員不能很好地服務人民、貢獻社會,不少鄉鎮政府干部基本都是在混日子。各政府機構、職員職責界定不清,部分事業單位總是依靠業務主管部門行事,財政撥款基本成為經費的唯一來源。這些情況導致了相當多的鄉鎮干部、職員、機關缺乏競爭和服務意識,不能承擔起相應的民事責任及法律責任。
(二)財政體制不完善,鄉鎮債務負擔沉重
我國鄉鎮政府有很大的債務負擔,2010年,鄉鎮的財政負債總額達到兩千多億。全國總共有五萬多個鄉鎮,它們平均負債400萬元。這些債務往往來源于銀行、其他金融機構、個人企業和個體工商戶的貸款。這是由于,單位在招人時,不是從超編單位選進人才,而是從下級機關招人,或是進行公開招考,造成缺編單位逐漸滿編,而超編單位的超編人員卻無法裁減。同時財政體制也不完善。我國鄉鎮政府在償還債務時主要是通過向人民群眾收取費用,但是由于改革的推進,向人民收取費用得到限制,一些收費被取消,使得鄉鎮政府的財政收入缺乏穩定的來源,償債能力降低,鄉鎮債務負擔自然更加沉重。
鄉村發展與治理范文第5篇
關鍵詞:社會轉型;非制度化政治參與;鄉村治理;制度化政治參與
中圖分類號:D621.5 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2010)05-0055-05
農民的政治參與,從有序性、規范性的角度來看,主要包括制度化政治參與和非制度化政治參與兩個方面。制度化政治參與,“是指普通公民通過各種合法方式參加政治生活,并影響政治體系的構成、運行方式、運行規則和政策過程的行為”[1]。所謂非制度化政治參與,相對于制度化政治參與而言,是指普通公民通過不符合制度要求的,甚至是通過違反法律規定的參與方式所進行的政治參與行為,它屬于無序政治參與的范疇。
當前,中國正處在由傳統社會向現代化社會快速轉型的關鍵時期,農民利益多元化已成為一種趨勢,農民廣泛政治參與的需求也愈發強烈。農民追求自身利益的主流,是通過合法的制度化政治參與的渠道來滿足,這也是每個農民都希望采取的方式和渠道。但問題是,一旦合法的渠道不能暢通,非制度化的政治參與就會成為另外一種必然選擇。而當前,農民的這種非制度化政治參與,正呈現不斷升溫的趨勢,事態的發展已嚴重影響到農村的穩定。為防止陷入現代化的“中等收入陷阱”[2],使鄉村治理在良性軌道上和諧運轉,必須努力化解農民的非制度化政治參與。
一、農民非制度化政治參與的基本表現形式
伴隨著改革開放的深入和經濟的快速發展,我國農民的權利意識和對利益的追求不斷增長,農民政治參與的需求和行動呈現出迅猛增長之勢。這對于推動我國政治文明建設產生了深遠影響。但與此同時,由于農民制度化政治參與的渠道不暢,非制度化政治參與在農村不斷擴大,其形式主要有以下三種情況:
(一)越級上訪
所謂越級上訪,是指人員反映問題,不是到有權處理的行政機關或上一級行政機關反映,而是直接到更上一級的行政機關反映,或有權處理的行政機關已經受理并正在辦理時,又到更上一級的行政機關反映。[3]在當前我國工業化和城鎮化進程加快發展時期,農民上訪的主要根源性因素是征地補償、環境污染和村干部的貪污腐化等問題,尤其是因征地補償問題引發的群體上訪,持續性升溫。我國現有的征地制度存在諸多缺陷,補償費用偏低,失地農民獲得的土地補償費用難以滿足日常生活需求,更談不上拿出一部分資金創業發展。在制度性參與和保障缺失的情況下,失地農民慢慢演化為嚴重影響社會穩定發展的失地流民。僅2005年,全國共發生因土地引起的農民群體性突發事件就高達19700起,占農村的65%以上。[4]對農民的上訪,在大多數情況下,我國的部門或上級行政機關,要么將意見轉交給有關部門,而并沒有及時有效地進行后期的督辦和檢查,要么對農民的呼聲漠然視之,甚至斥之為刁民鬧事,農民的利益表達往往石沉大海。在合理利益訴求難以得到有效滿足的情況下,非制度化政治參與就成為一種必然。
農民的越級上訪,從本質上來說,是希望以更大的權力來糾正較小的權力,這是法制建設不健全時期的過渡性辦法。但是,如果越級上訪失控,尤其是規模大、涉及面寬、要求高、組織性強的群體性越級上訪成為一種趨勢,不但會嚴重影響正常的維權,增加上訪農民的經濟負擔和政府的管理成本,而且極易被別有用心的人鉆空子,對社會的穩定發展造成極為不利的影響。[3]
(二)群體申訴
農民群體申訴型政治參與,主要表現為農村。所謂農村,是在農村社會經濟轉型過程中,因人民內部矛盾引發,由農民這一特定群體中的不特定多數人參與,經過一定的醞釀、組織和策劃,圍繞一定目的,而共同實施的、沒有合法依據的聚眾上訪、圍堵黨政機關、靜坐請愿、阻塞交通、集會、示威、絕食、聚眾鬧事等對社會秩序和社會穩定造成重大負面影響的事件和行為。學者于建嶸指出,農村主要包括三種類型:維權抗爭型、突發騷亂型和組織犯罪型,其中維權抗爭型事件占農村的90%以上。[4]
(三)直接對抗
在農村的快速轉型時期,制度短缺是普遍存在的現實問題,經濟利益和政治權利的政治需求普遍擴大和現行體制下制度供給的嚴重不足之間處于失衡狀態。在直接的、有效的體制內利益表達嚴重不足甚至堵塞的情況下,在現有的一些制度安排流于形式的現實面前,在一些領導干部對農民制度化政治參與活動粗涉、不管不問的背景下,農民采用暴力的或激進的直接對抗,來使人們聽到他們的呼聲,來使政府關注他們的利益訴求,就成為必然選擇。[5]
所謂農民的直接對抗,是指農民基于對鄉鎮基層政府或有關部門規定的不滿,或認為自身合理合法的經濟利益和政治權利遭受到不法侵害時,拒不服從鄉鎮基層政府或有關行政管理部門的執法管理,甚至暴力阻礙執法的行為。農民選擇直接對抗的非制度化政治參與的方式,在很大程度上是出于保護自身合理合法的經濟利益、政治權利和尋求一種公正平等的社會心理。農民是社會資源擁有量較少的社會弱勢群體,本身就很難有機會把自身的合理利益訴求通過有效渠道反映到上級政府部門,體現在政策法規層面,但這并不表明農民不愿意通過制度化的渠道進行參與活動,只是他們急切的參與熱情被短缺的制度現實所阻斷。這種基于自身利益需要而產生的強烈的內在參與沖動,一旦遇到利益侵害行為時,就會轉化為過激的社會行為,以直接對抗的形式來尋求表達的需要。如農民因征地賠償不公而拒絕拆遷、搬遷,甚至與拆遷人員發生激烈的直接對抗等。
二、農民非制度化政治參與
對鄉村治理良性運轉的挑戰
當前大量的農民非制度化政治參與,不僅直接沖擊了“鄉政村治”的治理模式,降低了鄉村治理的績效,而且嚴重影響鄉村社會的和諧發展。
(一)農民非制度化的政治參與極大地破壞了參與型鄉村治理文化的形成
美國政治學家亨廷頓指出,文化是國家和民族的靈魂,集中體現了國家和民族的品格。政治文化建設是鄉村治理中的一個深層次的內容。用治理的方法分析鄉村政治,首先要分析的就是鄉村的政治文化。只有農民在內心認可了鄉村治理的價值理念,并在政治觀上達到基本一致時,才會產生歸宿于這個群體的高度自豪感,才會發自內心地去維護其價值觀,即使有矛盾和摩擦,也會視其在可容忍的尺度范圍內,社會整體是和諧有序的。
鄉村治理的文化,究其實質而言是一種參與型的公民意識的培養。亨廷頓認為,所謂政治參與,是指“一般平民試圖影響政府決策的活動”[6]。中國人民大學楊光斌先生對政治參與的界定是:“普通公民通過一定的方式直接或間接地影響政府的決定或與政府活動相關的公共政治生活的政治行為。”[7]阿爾蒙德認為:“有利于民主政治有效運行的公民文化應該是既能夠使過高的參與熱情與政治冷漠之間達到平衡,又能使對權威的服從和尊重與主動參與之間形成融合的一種政治文化。”[8]這種政治文化,實際上就是在制度化范圍內,使農民的廣泛政治參與與農村社會的快速發展達到一種和諧穩定的治理狀態,以實現農民利益的最大化需求。
不可否認,出于安全利益的考慮,在多元化利益發展的現狀下,通過制度化政治參與來保護自身利益是當前農民的主要選擇,而一旦參與渠道不暢,公正難以得到保證,農民或選擇非正式組織,或通過家族的勢力,通過活動來達到心理的滿足。權威的崇拜和家族勢力的依附,是一種消極的政治參與表象。而狂熱的、非理性的直接聚眾越級上訪、圍堵黨政機關、靜坐請愿、阻塞交通、集會、示威、絕食、聚眾鬧事甚至直接對抗,則嚴重破壞了農村參與型政治文化的形成。
(二)農民非制度化的政治參與嚴重干擾了鄉村治理中社會資本的良性構建
馬克思曾經指出,有時候發現問題比解決問題更加重要。農民在通過制度化政治參與難以維護自身利益訴求時,必然會選擇非制度化的方式來釋放自己的心理需求。這種釋放,一方面會在極短的時間內促使相應的黨政機關來關注民生的需求,化解現實的矛盾,推動體制的改革,滿足農民對自身利益最大化的追求,但另一方面,大量的非制度化的政治參與卻無形中干擾了鄉村治理中社會資本的良性構建。
系統論認為:“在一個動態結構系統中,這種結構的功能是直接由要素之間的協調作用體現出來的。”[9]從某種意義上說,鄉村治理,就是鄉村社會各種社會資本、各個要素處于一種相互協調、其功能達到最大優化的狀態。如果缺乏社會資本,農民對制度化政治參與不感興趣,鄉村社會的治理就會因缺少參與主體的支撐而走向失敗。學者燕繼榮指出,所謂社會資本,是廣泛存在于社會網絡關系之中并能夠被行動者投資和利用以便實現自身目標的社會資源。[10]大量社會資本的發展,不僅可以推動政府與社會之間建立彼此信任的社會關系,而且會形成政府與社會共同治理的宏觀治理網絡。
但不可否認,農民的非制度化政治參與,一方面增加了政府管理社會成本,延緩了政府集中力量承擔社會無法完成的任務的時間,另一方面阻礙了各種鄉村民間組織的有序發展,破壞了鄉村之間在改革進程中構建起來的信任關系,放棄了自身所應承擔的政治責任,在導致社會自我管理、自我約束機能下降的同時,也大大降低了社會治理的效能,增加了社會的不穩定態勢。這也正是亨廷頓所指出的“現代性孕育著穩定,而現代化過程卻滋生著動亂”[11]。
(三)農民非制度化政治參與直接降低鄉村治理的績效
在當前農村社會轉型期,農民非制度化政治參與對鄉村治理績效的影響主要體現在以下幾個方面:一是嚴重影響農村經濟發展。農民是參與農村經濟建設、推動農村經濟發展的主體。農民如果不從國家或鄉村建設的全局和我國建設中的實際出發,而是一味地為追求己利而花費大量時間和金錢去上訪或者聚眾鬧事,既荒廢了自己的農業生產,也不利于自己選出來的村干部以更多的時間和精力去組織村民發展經濟,從而難以為鄉村治理打下堅實的經濟基礎。二是干擾鄉村民主進程。大量的非制度化政治參與行為,嚴重阻礙著民主進程的良性發展。非制度化參與一方面反映了農民權利意識的提升,但另一方面也反映了農民政治責任意識的喪失。民主不等于鬧事,權利更不等于破壞力。鄉村民主的核心,還是要通過有序的制度化的政治參與來維護農民的民利。三是增加政府治理成本。面對堵塞的交通、被強占的工地、聚眾鬧事的群體,面對越級上訪、靜坐請愿、圍堵黨政機關的農民,政府不得不派出大量的人員來疏導化解,增加了政府治理的成本。四是嚴重破壞鄉村社會穩定。
三、農民制度化政治參與是鄉村治理成功的關鍵
鄉村治理成功與否的關鍵,是農民能否通過制度化參與到鄉村事務中來。面對快速轉型時期農民的大量非制度化政治參與給鄉村穩定發展帶來的極大隱患,必須采取有效措施,化制度外為制度內,化無序為有序,以實現農民對自身利益合理追求的最大滿足。
(一)通過培育新型政治文化推進農民制度化政治參與,為鄉村治理提供良好的社會環境
高度的政治認同感是維護政治穩定的核心因素。社會個體一旦認可政治價值觀,就有歸宿于這個群體的自豪感和為維護這個社會和諧穩定發展的自身使命感,就會發自內心地去維護其價值觀,即使有矛盾和摩擦,也會視在其可容忍的尺度范圍內,社會整體是和諧有序的。[12]要真正實現農民的制度化政治參與,僅僅提供物質財富的支撐和保證社會的公平正義是遠遠不夠的,還需要積極創建符合中國農民所需求的參與型政治文化,以推進農民政治主體意識的不斷提升,這是實現農民制度化政治參與的文化條件。為此,一要從積極參與、有效監督、恪守法規的角度努力培養農民的責任意識,自覺維護公共利益;二要大力積聚社會資本,不斷提高社會凝聚力,推動鄉鎮政府和農民的合作、信任和理解,實現社會和諧有序發展;三要發展協商民主,完善表達機制,始終把公民的有序參與作為現代民主的精神,引導群眾以理性合法的形式表達自身利益訴求,化解利益矛盾,維護社會和諧。[13]
(二)通過加強制度建設完善農民制度化參與機制,為鄉村治理提供良好的硬性保障
當前造成我國農民大量非制度化政治參與的一個核心因素,就是制度安排的缺失。要抑制和減少農民非制度化政治參與,在農村形成和諧有序的鄉村治理環境,就必須突破制度的障礙,逐步完善農民有序政治參與的制度安排,不斷拓寬和逐步暢通農民制度化參與的制度機制。為此,一要完善村民選舉和決策的參與機制,推進村民自治制度的完善。要始終堅持村委民選,讓農民真正行使自己的選舉權,并在選舉中引入競爭機制,增加候選人與村民的溝通、交流,讓農民群眾真正了解候選人的思想觀點、參政能力和道德品質,農民才能選舉出自己真正信任的、文化程度高、致富能力強、樂于為公眾服務的人進入村民委員會。也只有經過農民真正參與選舉出來的村民委員會,才能得到農民最大的政治認同。而且農民在參與村民自治的實踐中也不斷創造出諸如吉林梨樹縣的海選模式、山西河曲的兩票制、贛州的村民理事會等農民民主選舉、民主決策、民主管理的新形式。二要拓寬參與渠道,為農民制度化政治參與提供暢通的表達渠道。要不斷加強地方人大的立法工作進程,逐步制定出符合本地實際的、最大限度保證農村各個不同利益群體都能選舉自己代表的法律法規。要不斷推進制度的創新,積極推行多部門聯合接訪,在農村廣泛建立固定的接訪場所和信箱,配備專職人員,隨時接待農民群眾的來信來訪,并不定期地組織黨、人大、行政、司法等多部門人員積極深入農村,隨時了解農村情況,及時化解農民的利益訴求,變群眾的來信來訪為政府部門的及時走訪,以便把矛盾消除在基層,化解在萌芽。三要發揮網絡參與的作用。網絡可以及時有效改善農民制度化政治參與的途徑和手段,提高農民政治參與的興趣和能力,保證政治參與的數量和質量。[13]特別是在當前由“民工潮”引發青壯年農民和鄉村精英“規模化外流”,鄉村社會發生結構性變化,大量“空心村”不斷生成,農民自治主體虛置化的情況下,網絡參與的作用就更加重大。當然,對網絡參與有可能產生的消極作用,也要提前預知,防止非制度化政治參與的網絡化的生成。
(三)通過建設服務型鄉鎮政府創造農民制度化參與的社會氛圍,為鄉村治理提供良好的管理環境
立足服務農村、服務農業、服務農民的宗旨,鄉鎮政府在職能定位上要從以前包攬一切的全能型政府向只提供核心公共產品服務轉變,在管理模式上從以前的“為民做主”向“讓民做主”轉變。要通過引進人才、建設市場、提供信息、支持民間投資和搞好社會治安等措施,為本行政區域營造一個良好的外部發展環境;要進一步理順鄉鎮政府與村組的關系,全面落實村民自治,對屬于村民自治范疇的,都要引導農民群眾通過規范的方式和程序,民主決策,自主管理,而鄉鎮政府要更多地通過法律、經濟和教育等管理手段,在尊重村民自和村委會相對獨立的基礎上,實現對鄉村事務的有效治理。[14]
減少農民非制度化參與事件,還必須進一步完善政務公開制度,讓農民群眾對事關自身利益的鄉村事務真正地享有知情權、參與權、管理權、監督權。首先,鄉鎮政府要把年度工作目標及執行情況、年度財政預算及執行情況等行政、經濟管理活動,把征地補償、安置補助費的發放和使用情況、宅基地的審批情況、計劃生育情況等與村務相對應的事物,把鄉鎮各部門的工作職責、辦事程序、辦事期限、監督辦法等公開化、透明化。其次要公開村組事務。要把農民群眾普遍關心和涉及群眾切身利益的問題,如村組財產和財務支出、集體土地和經營實體的承包、村干部的年度工作目標和工資獎金、征收土地和宅基地的審批、計劃生育指標等農民群眾最關心的熱點問題和村里的重大事項向村民公開,做到大事公開透明,小事清清楚楚。[14]
(四)通過推動鄉村社會的自律形成農民制度化參與的條件,為鄉村治理提供廣泛的社會資本
社會資本最主要的就是社會信任、互惠規范和公民參與。當前,我國鄉鎮村干部的腐敗導致“信任”社會資本的不足,制度有效供給短缺對“規范”社會資本形成一定制約,民間組織的發育不良對鄉村社會網絡資本的發展帶來一定的阻滯。因此,在鄉村社會資本發展方面,一要強化農民的自身素質,逐步提高農民制度化政治參與的意識、合作意識、主體意識和公共精神,推動農民以更加有序的方式參與政治生活,表達自身的經濟利益和行使自己的政治權利,在相互信任、相互理解、相互寬容中,理智地對待和處理彼此間的矛盾和分歧。二要強化有效制度安排,構建農民對制度的信任度。制度如果能夠給農民提供暢通有效的利益表達渠道,政府與村民建立起有效的相互溝通的制度橋梁,就會極大增加政府決策的科學性和減少政治失序的可能性。三要加快鄉村民間組織的發展。農村民間組織的發展,意味著農村社會資本的增加。農民通過民間組織,逐步參與到公共事務中來,有利于增進彼此之間的信任與合作,提升農民作為公共管理主體的行動力量,推動形成鄉鎮政府與農民合作治理網絡體系的形成,更好地維護農民利益。
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