國有土地法律法規
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國有土地法律法規范文第1篇
工作總結
一年來，我辦圍繞《土地管理法》、《國土資源管理條例》、《城鄉規劃法》等法律法規和金塔縣人民政府金政發[2013]115號文件要求，加強集約、節約利用土地資源管理，在建設項目規劃審批、規劃測量、定位放線等工作環節中，加強管理，完善措施，加大違規違法建筑案件查處力度，取得了明顯成效。
一、加大了土地法律法規宣傳
為了提高廣大人民群眾的思想認識，增強法制觀念，我辦采取多種形式，開展了《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》、《國有土地使用權出讓管理規定》等法規的宣傳學習，增強了廣大市民的國土資源保護意識。于6月25日在航天廣場懸掛橫幅進行宣傳，接到群眾咨詢達280人次，共印發宣傳資料1000多張，印發的法律資料深受廣大人民群眾的歡迎，使大家更深層地了解法律宣傳的重要性。
二、加強了項目用地規劃審批
強化規劃執法管理，落實了部門聯審、專家評審、批前公示等制度，按照現場勘察、征詢國土、環保等相關部門意見，核發建設項目選址意見書、建設用地規劃許可證，杜絕了違規審批現象。今年共下發建設用地規劃許可證29份，審批用地面積305.4萬平方米。下發鄉村建設許可證7份，審批用地面積9.5萬平方米，共出具規劃出讓條件通知書37份。
三、加強了項目規劃復線驗線
認真貫徹落實了測繪管理的各項法律法規，做到了依法測繪。
一年來，按照縣上基礎測繪規劃編制工作的安排和部暑，按照《測繪法》等法律法規的規定，積極主動配合開展各項測量工作。在規劃項目建
設過程中，加強了城區、鄉鎮、村莊建設項目的定位復線驗線，共完成復線驗線項目15項。
國有土地法律法規范文第2篇
落實最嚴格的土地管理制度，為深入貫徹落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》國發〔〕28號）文件精神。進一步推進土地管理事業的改革和發展，正確處理保障經濟社會發展與保護土地資源的關系，加強和改善宏觀調控，積極推進依法行政，根據《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》現就進一步加強我縣土地管理工作提出以下意見：
一、牢固樹立遵守土地管理法律法規的意識
各鄉鎮人民政府、各有關部門要深入持久地開展土地法律法規的學習教育活動，深刻認識保護耕地的極端重要性，本著對人民、對歷史負責的精神，嚴格依法管理土地，進一步提高依法管地用地的意識。要在法律法規允許的范圍內合理用地，對違反法律法規批地、占地的，必須嚴肅查處。
二、加強土地利用總體規劃及城鎮建設規劃實施管理，嚴格執行土地用途管制制度
（一）嚴格土地利用總體規劃、城市總體規劃、村鎮和集鎮規劃修改的管理。任何單位和組織不得擅自修改城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，要嚴格土地利用總體規劃的修改，凡涉及改變土地利用方向、規模、重大布局等修改，必須報原批準機關批準。
（二）嚴格執行土地用途管制制度及土地利用計劃管理。為加強土地管理，實施土地利用總體規劃、控制建設用地總量，引導集約用地，切實保護耕地，必須嚴格按已依法批準實施的土地利用總體規劃管理土地，切實維護和尊重規劃的嚴肅性和權威性。凡不符合土地利用總體規劃用地的，一律不得批準實施，因建設需要修改土地利用總體規劃的用地必須嚴格按照法定程序進行。嚴格執行農用地轉用年度計劃，嚴禁超計劃報批農用地轉用。
（三）嚴格建設項目用地預審管理。建設項目用地預審，是國土資源管理部門在建設項目審批、核準、備案階段，依法對項目涉及的土地利用事項進行審查。預審應遵循的原則：1、是否符合土地利用總體規劃；2、是否體現保護耕地，規劃是否是基本農田；3、是否體現合理和集約利用土地原則；4、是否符合國家供地政策。審核時應堅決遏制低水平的重復建設和盲目建設項目用地，凡不符合土地利用總體規劃、沒有農用地轉用計劃指標的建設項目，不得通過項目用地預審，項目建設單位向縣發展和改革委等部門申報核準或審批建設項目時，必須附縣國土資源局關于建設項目用地預審意見；沒有預審意見或預審未通過的，不得核準或批準建設項目。
（四）規范用地審批程序。在縣城市規劃區范圍內建設項目的選址和布局，必須符合城市規劃，取得縣建委統一核發的“一書一證”，即“選址意見書”、“建設用地規劃許可證”，方可到縣國土局申請辦理用地手續。用地單位不得擅自改變經批準的土地使用條件內容（包括用地單位、用地地址、用地范圍、相關技術指標等），確需改變的需重新報經建委審批。工業項目建設用地各項控制指標（投資強度、容積率、建筑密度、行政辦公及生活服務設施用地）嚴格按有關文件規定執行。嚴禁在工業項目用地范圍內建造成套住宅、賓館、招待所和培訓中心等非生產性配套設施。對原已簽訂國有土地出讓合同，但未明確土地使用條件的經營性用地項目，在調整總平面規劃方案時，若開發強度增加，需重新核發“一書一證”并重新簽訂國有土地出讓合同。
三、明確法律主體，規范招商用地簽約行為
（一）按照《中華人民共和國土地法》和《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔〕28號）要求，只有經縣級以人民政府批準供地，發放建設用地批準書后，縣國土資源管理部門方可與用地單位簽訂土地出讓合同。其他任何單位和個人征訂的土地出讓合同都是非法和無效的。
（二）不符合上述規定，將土地提供給用地單位建設，并以“定金”、“預付土地款”、“預付安置補償費”等名義收取賣地資金的，由收取部門或單位負責退還；非法轉讓、倒賣土地使用權的，沒收違法所得；對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，恢復土地原狀；對符合土地利用總體規劃和城市規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可并處罰款。
四、加快土地有形市場建設步伐，規范國有土地使用權交易行為
（一）按《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》的要求，商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或掛牌方式出讓。用于房地產開發的舊城改造用地，應以市場方式公開供地。
（二）用地單位不得擅自改變土地用途或私下轉讓、變相轉讓土地。確需改變土地用途或者轉讓的，應申請土地管理部門依法辦理。對于擅自改變土地用途的，責令交還土地，并處以罰款；對于私下轉讓土地的，按“非法轉讓土地”查處。
五、加強集體土地管理，嚴格保護基本農田
（一）切實加強村鎮建設用地的管理。各鄉鎮人民政府要結合土地利用更新調查和土地利用總體規劃修編工作，認真編制鄉鎮土地利用總體規劃和村鎮建設規劃，明確小城鎮和農村居民點的數量、布局和規模，要按照控制總量、合理布局、節約用地、保護耕地的原則進行編制。
（二）鼓勵農村建設用地整理。農村集體建設用地，必須符合土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃，并納入土地利用年度計劃，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，堅決執行“一戶一宅”、“戶宅基地標準”、“農村村民將原有住房出賣、出租或贈予他人，不得再批準宅基地”的法律規定，以及“公開審批宅基地”的審批程序。嚴格按批準的面積批放宅基地。
（三）禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租未經批準的非集體建設土地用于非農業建設。禁止城鎮居民在農村購置宅基地。
(四)嚴格保護基本農田。各鄉鎮人民政府必須保證依法批準的土地利用總體規劃中確定的基本農田總量不減少，質量不降低。同時要全面落實基本農田的“五個不準”，即：不準占用基本農田進行植樹造林，發展林果業和搞林糧間作以及超標準建設農田林網；不準以農業結構調整為名，在基本農田內進行挖塘養魚、建設用于畜禽養殖的建筑物等導致耕作嚴重破壞的生產經營活動；不準違法占用基本農田進行綠色通道和城市綠化隔離帶建設；不準以退耕還林為名違反土地利用總體規劃，將基本農田納入退耕范圍；除法律規定的國家重點建設項目外，不準非農建設項目占用基本農田?；巨r田一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用或擅自改變用途。確需改變和占用基本農田的，必須報國務院批準。
六、禁止土地閑置，提高土地利用效率
（一）本著節約用地，集約經營的原則，充分利用好現有存量建設用地和儲備地。要把項目盡量引向既符合土地、城市規劃，又具有基礎設施配套功能的地方開發建設。避免造成資金投入過重，基礎設施難以配套，項目無法按期竣工投產，形成新的土地閑置問題。
（二）本著積極穩妥、科學處置的原則，合理處置閑置土地和有歷史遺留問題的土地。依法認定為閑置土地，堅決收回。對開發投入不足或長期不繼續投資建設的工程和項目，要下達督促動工通知書。
（三）加強批后土地管理。國土、建設規劃部門要對批后建設項目實行跟蹤管理，督促用地項目按合同規定的投資強度、容積率和施工進度等要求施工。對不能按要求施工建設的項目，要及時通報，督促改正，防止出現新的閑置土地。
七、嚴格征地補償安置，切實保護農民利益
（一）嚴格征地補償。要采取切實措施，使被征地農民生活水平不因征地而降低，項目征地補償標準必須按照批準的征地方案執行。建設業主用地必須把征地補償費用足額列入預算，并將征地補償費用全額繳入國土資源管理部門的專用帳戶，由國土資源管理部門依法足額和及時支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費；征地補償費未及時足額支付前，被征地的農民集體經濟組織可以拒絕交地。
（二）妥善安置被征地農戶。各鄉鎮人民政府、各有關部門，應當結合實際，制定可行的安置辦法，使被征地農民的長遠生計有保障。在城市規劃區內，應先將因征地而導致無地的農民納入城市就業體系，建立社會保障制度；在城市規劃區外，征用農民集體所有土地時，鄉鎮人民政府要在本行政區域內為被征地農民留有必要的耕地，有條件的應安排相應的就業崗位。對不具備基本生產生活條件的無地農民，可進行異地移民安置。勞動和社會保障部門應會同有關部門為被征地農民提供就業培訓和社會保障。
（三）嚴格征地程序。在征地依法報批前，要將征地用途、質量、補償標準、安置途徑告知被征地農民；對擬征土地現狀的調查結果須經被征地農村集體經濟組織和農戶確認；對補償標準有異議的，應當依照有關規定組織聽證。征用土地方案經依法批準后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征補償的期限等，在被征用土地所在地鄉(鎮)、村予以公告。被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。
八、維護土地管理秩序，嚴肅工作紀律
國有土地法律法規范文第3篇
[關鍵詞]農地流轉；產權殘缺；制度障礙；制度構建
[中圖分類號]F301.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1003-3890(2007)11-0010-05
農村建設用地使用權流轉，是指鄉村各級集體經濟組織依據土地所有權和使用權相分離的原則，將農村建設用地使用權，或者是鄉鎮企業及農民個人將自己依法獲取的農村建設用地使用權，通過租賃、抵押、作價入股等方式，有償讓與其他單位或個人使用的行為。在中國農村，尤其是地處城鄉結合部的農村，集體建設用地進入市場流轉的情況已相當普遍，但與此相對應的是，中國農村建設用地使用制度改革至今未能取得突破性進展，農村建設用地的流轉始終被法律限制甚至禁止。法律制度的欠缺，使農民無法合法獲得相應的財產主體地位，分享社會經濟發展的成果。改革并構建新的農村建設用地使用制度已成為必然。
根據制度經濟學的理論，制度是決定人們相互關系而人為設定的一些制約，它通過向人們提供一個日常生活的結構來減少不確定性，為人們提供了行為的選擇集合。一項有效率的制度安排應隨著社會經濟環境的變化而不斷創新和變化。制度變遷是指制度的替代、交換與交易的過程。制度變遷可以視為現有制度轉變為另一種效益更高的制度。制度變遷的過程即從制度均衡到制度不均衡，再到制度均衡的過程。制度變遷分為兩種類型：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。前者是指一群人或一個人響應制度“不均衡”引致獲利機會時所進行的自發性制度變遷，是一種自下而上的制度變遷；后者是指由政府法令引起的變遷，是一種自上而下的變遷。誘致性制度變遷必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會引起。中國當前體制下所發生的農村集體建設用地自發流轉就屬于制度變遷，并且屬于誘致性制度變遷。本文從制度及制度變遷的視角探討當前農村建設用地流轉過程中所出現的問題和面臨的障礙，提出推進農村建設用地使用權流轉的制度構建。
一、中國城鄉分割的二元土地制度及農地的產權殘缺極大地限制了農村建設用地的流轉，并導致了一系列違背法律與政策初衷的社會經濟后果
中國現行土地法律制度存在著制度不均衡的現象。所謂制度不均衡是指人們對現存制度的一種不滿意或不滿足，意欲改變而又尚未改變的狀態，也即制度供給不能適應制度需求。中國現行的土地法律制度實行的是城市土地國家所有和農村土地集體所有的二元土地制度。長期以來，中國《憲法》、《土地管理法》以及其他土地管理法規對這兩種土地所有權是作了不同規定，尤其是在兩種土地使用權方面，國家土地使用權和集體土地使用權存在很大的區別。按照《土地管理法》規定，國有土地使用權可以出讓、轉讓、出租、抵押，即法律按不動產用益物權的模式設計運作；但對集體建設用地使用權來說，則不能享有用益物權的處分權能，權利人只有在出資、人股、聯營等特定情況下才能發生權利轉讓，原則上集體建設用地使用權不能出讓、轉讓、出租和抵押。另外，從交易主體和可交易的范圍來看，二者的區別也很大。按現行法律，國有土地使用權的主體不受任何限制，而集體建設用地使用權的主體則限定在具有農村村民屬性或農村集體組織屬性的單位或個人，并且集體建設用地的交易范圍也嚴格限定，只有破產和被兼并企業才可以轉移集體建設用地使用權。農村土地要轉化為城市建設用地，必須經征用轉化為國家所有，然后才能轉變為城市建設用地。這種征地制度手續繁雜，周期長，且由于利益分配不公極易引發社會矛盾與沖突，產生巨大的交易成本，不能滿足當前對農村建設用地的需求。限制了農村土地的流轉。
同時，現行農地制度還存在產權不明晰，所有權主體虛位的問題?，F行的農村土地制度，雖然明確規定土地歸集體所有，即集體擁有產權，但是集體指向不明確。究竟誰是農村集體土地所有權的代表模糊不清。鄉鎮政府、村委會、村民小組及農民個人都享有土地的某一方面權能，但都不是所有權主體。這就使得集體土地的所有者實際上處于一種缺位或者虛構的狀態。
就農民個人所享有的農地承包經營權而言，也是不完整的或者說是殘缺的，這表現為土地承包經營權缺乏排他性和可轉讓性，農地承包經營制從本質上說是一種按人口均分土地為基礎的農村社區所有制，農村社區內的每一個成員被賦予了平等合法地擁有社區土地的權利，這就決定了農地承包經營權必然要隨社區內人口的變化而進行周期性的調整。土地周期性調整所產生的承包經營權缺乏排他性使農民無法對特定地塊的地權形成長期而穩定的預期，這不利于激發農民土地投資的積極性，而且，這種周期性的調整本質上是土地的行政性調整對正常的市場流轉的替代，是不利于農地流轉市場的發育和發展的。
隨著市場經濟的發展，農村勞動力、資金等要素加快流動起來，土地要素作為一種重要的市場要素，其加快流轉也成為必然的趨勢。但是目前實施的農村集體土地使用權不得出讓、轉讓、出租用于非農建設，農村住宅禁止向城鎮居民出售，農民將戶口遷入城鎮后，其原宅基地不得再擴建和自行轉讓等政策，與當前土地流轉加快的現實形成沖突。雖然中國《農村土地承包法》第32條規定了承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓、人股等方式流轉，相關法律法規和政策對于土地的流轉乃至集中也是認可或者說是鼓勵的，農戶也在進行不同形式的流轉實踐。但從整體上看，農地還是沒有真正流轉起來，現代意義上的集中經營更是很少發生。影響農地流轉和集中的障礙主要在于：一是土地承包經營權人轉包土地或轉讓土地承包經營權需經發包人同意；二是依中國《擔保法》第37條規定，耕地、自留地等集體所有的土地使用權原則上不可抵押，不可抵押限制了農地流轉。而且，土地承包經營權不能抵押也限制了農民獲得必要的金融服務。
由以上分析可見，中國目前的土地制度是一種城鄉分割的二元土地制度，農村土地的產權是不明晰的，農民的土地承包經營權是殘缺的，這與發展市場經濟和建立城鄉統一市場的大方向是相違背的，也導致了一系列嚴重的社會經濟后果。首先，土地用途管制失靈。國家立法對農村土地轉為非農建設用地進行限制，一個重要目的就是在耕地資源日益稀缺的情況下保護中國基本農田和國家糧食安全。然而，由于土地非農利用的巨額增值收益幾乎全部留在城市，這就易刺激地方政府通過土地征用獲得城市建設資金和增加財政收入，從而助長了農業用地的非農化，近20多年來，政府、民間資本、工商業資本對耕地的近乎瘋狂的圈占，導致耕地銳
減，違背了法律和政策的初衷。其次，國家壟斷土地一級市場，限制了農民集體土地所有者和土地非農利用者的直接交易，從而導致對國有土地和農村土地所有者的不公平對待，造成新時期工業、城市和市民對農業、農村和農民新的資源攫取，這與工業反哺農業和城市支持農村的發展階段嚴重不相適應。據估算，1979～2001年間，全國通過土地價格“剪刀差”從民手中剝奪的利益超過20000億元，造成城市對農村利益的侵蝕，使失地農民的基本權益受到嚴重侵犯。而且，由于法律制度的城市傾向，刺激地方政府、工商業資本大量低成本圈地，制造了農村、農業相對城市的凋敝局面，嚴重影響著工農、城鄉關系，甚至導致農民與基層政府的沖突與對立，日益成為社會不和諧的源頭。
二、在農村社會保障體系缺失的條件下，農村土地所承載的社會保障功能的日益強化也成為了制約農地流轉的制度
作為一種特殊的生產要素，土地具備三重職能：首先，生產要素職能。使用者或所有者將其作為基本的維持生計或獲取收入的手段。其次，財產職能。作為一種財產的土地，盡管不能像其他的生產性資產那樣在地理區位上可以隨便移動，其作用的發揮也不得不受到自然條件的制約，但其作為財產的各種權益卻是可以分割、流轉、交易的。最后，社會保障職能。土地可以作為擁有者或使用者的社會保險。在國家的社會保障無法覆蓋農村居民的情況下，盡管部分農村居民已經不再主要依賴土地維持生存和提供收入，但卻需要依靠土地來為其提供失業、養老等社會保障。
經濟處于不同階段，農產經濟結構處于不同的狀況，將直接影響農民對土地不同職能的看重和依賴。當經濟處于食品供給嚴重不足的時期，土地經營就是農戶經濟的全部，這時土地是農戶維持生計和獲得收入的惟一來源。而當農戶經濟結構發生變化，其主要的生存依賴已經不再是土地的時候，這一時期土地的保障功能將凸現出來。當農戶完全進入城市或者已經具有完善的社會保障時，土地的財富功能的實現就成為主要問題。目前來看，中國絕大多數的農戶經濟仍然處于需要土地作為其維生、獲取主要收入及作為社會保障的階段。
正因為如此，農戶對自己所擁有的土地有著深厚的感情和依賴，絕不愿輕易放棄自己的土地。雖然，工業化與城市化的發展給農民們帶來了大量的非農就業機會，一些農民的非農就業收入也已經超過務農的收入，甚至有些農民早已進城多年并已在城市擁有了穩定的收入和住所，但他們仍不愿放棄土地。大量的社會經濟調查也表明，在農民和進城農民工沒有納入國家統一的社會保障的條件下，絕大多數人寧愿撂荒土地也不愿放棄土地或將土地轉讓出去。這種附著在土地上的社會保障功能在很大程度上限制了當前土地的集中、規模經營的發展和土地的非農流轉。
三、在農地流轉面臨一系列制度性約束的條件下，經濟主體對制度變遷潛在利潤的追求仍然刺激著農村土地使用權自發或隱性流轉的大量發生
制度變遷的根源在于主體想獲得存在于現有制度之外的潛在收益，在利益的驅動下，主體會不斷推進制度由“起點模式”向“目標模式”的變遷，以達到將外部收益內部化的目的。在現行土地法律制度的禁錮下，農村集體建設用地使用權之所以頻繁地進入“黑市”進行自發或隱性流轉，是因為這種非正式流轉制度給流轉主體(包括轉出方與轉入方)帶來了制度變遷過程中潛在的巨大收益。1990年以來，在珠江三角洲、長江三角洲及一些大城市郊區，農民利用政策和法律空間，自建標準廠房、倉庫和店鋪等用于出租；或者干脆不顧有關法律限制，直接進行土地的非法出租或轉讓。這種通過“隱性市場”將農地轉變為非農建設用地的數量是巨大的、驚人的。隨著中國工業化和城市化的發展，產生了對于城市建設用地的巨大需求，土地資源日益稀缺，農村土地尤其是城鎮郊區的土地一旦轉化為城市建設用地，農村土地由農業用途轉變為非農用途將實現經濟價值的巨大升值，正是對于這種升值收益即潛在利潤的追求成為了農村建設用地大量自發流轉的驅動因素。同時，通過農地的流轉，實現土地的集中與規模經營，并借此調整農業產業結構，推進農業產業化經營，促進農產品生產基地化、專業化、集約化，這都將帶來巨大的潛在收益，也是促成農村土地加快流轉的重要動力。
與此同時，制度環境的逐步變化也使得潛在利潤的獲得成為可能。從1984年中央1號文件一直到黨的十六大報告，中國土地法律制度逐步放寬了對集體土地流轉的限制，從絕對禁止流轉再到《土地管理法》中放開一條口子可以流轉，無不體現了國家政策和法律正在朝著有利于集體建設用地流轉的環境變化。2005年10月1日，《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》正式施行，廣東省內的農村集體建設用地可以直接進入市場，并與國有土地同地、同價、同權，這是中國土地使用制度改革中的又一次開創性實驗。因此可以說，由制度變化引起的集體土地流轉制度的創新使得潛在收益的獲得成為可能，從而進一步促進了集體土地流轉的制度創新。
四、適應當前土地流轉的實踐，加快推動農村土地使用權自由合法流轉的制度構建
雖然國家法律對農村集體土地使用權的流轉作出了種種的限制，但實際上大量的農村集體土地正以各種方式自發進入城市土地市場流轉，并獲取相應的利益。這種自發性的流轉造成土地市場的混亂，而且由于缺乏管理和法律法規的約束，經常出現糾紛，也給集體經濟組織和用地單位帶來經濟損失和麻煩。既然隨著市場經濟的不斷發展，城市不斷擴張，對土地的需求導致農村土地的流轉已經成為客觀存在的事實，那么就應當根據土地流轉的實踐，調整現行法律和政策規定，把農村集體建設用地納入市場，使其朝著規范化、法制化的方向發展，建立統一的城鄉土地市場，推動農村建設用地使用權的流轉。
(一)對農村建設用地使用權流轉的相關法律法規進行修改或調整以適應當前農地流轉的現實
要有效地推進農村集體建設用地的流轉，必須突破和發展完善現行法律法規的相關規定，并制定相應的法律或行政法規。借鑒國內外相關經驗并結合中國具體國情，筆者特提出如下立法建議：第一，應在法律上明確規定集體土地所有權與國家土地所有權是兩個平等的民事權利，并且將其作為修改《土地管理法》的首要內容，這是對限制集體土地流轉的法律法規進行修訂的前提，第二，應在立法上明確農村建設用地使用權作為用益物權的性質，確認其流轉的合法性。只有這樣，集體建設用地使用權人才有權獨立處理自己的使用權來滿足其經營和消費需要，才可以在法定范圍內以轉讓、出租、抵押等方式流轉使用權，使權利動態化。第三，在總結各試點城市地方性法規的基礎上，應盡快制定全國性的法律法規烹――《農民集體所有建設用地使用權流轉管理辦法》，盡快解決集體建設用地在流轉中的無法可依問題。
(二)明晰農村土地產權并賦予農民完整的土地承包經營權，明確土地流轉的收益分配
產權明晰是農地制度的核心，占有、經營、收益、處置等土地權利束的集中或分割，對農地制度安排的公平性與效率有著深刻的影響。從當前和今后一個時期看，農民擁有完整意義的土地承包經營權，是農地制度創新的核心和主要方向。在從法律上完善農村土地產權制度、明確集體經濟組織土地所有權主體地位的基礎上，賦與農民完整的土地承包經營權，特別是賦予農民對于自己承包土地的處置權及相應的抵押權，允許農地承包經營權自由流轉和上市交易。也就是說，增加土地供給的主體，由原來的單二的國家出讓變為國家和農民集體雙供給。集體建設用地使用權可以采取轉讓、出租、作價入股、合作或聯營等方式獲得。通過以上方式獲得集體建設用地使用權的土地使用人完成協議約定的條件后，在使用期內可以依法將余期土地使用權流轉。不論是首次流轉還是再流轉，都必須將流轉用地的條件、要求在土地有形市場公布，采取招、拍、掛和出讓等方式確定土地使用人。
要維護集體土地所有者和廣大農民的合法權益，對集體建設用地使用權流轉中的土地收益分配問題作出明確規定，確定農村集體土地流轉的基準地價和最低保護價，規定集體建設用地使用權流轉價格不得低于最低保護價。同時明確集體經濟組織的所有權，土地流轉所獲收益全部歸集體土地所有者所有。地方政府不參與集體土地流轉的收益分配。集體土地流轉的收益可用于土地開發整理、公益事業、農民養老和就業保險、基礎教育、公共設施的修建等，具體的分配方案應由全體村民決定。
(三)改革土地征用制度，建立和逐步完善農村社會保障體系
要對不適應當前土地流轉現實的土地征用制度進行改革。一要嚴格區分農用地轉用和土地征用。對征地項目嚴格管理，本著節約利用土地的原則劃定征地范圍。二要調整征地補償標準。對于農民來說，土地不僅是生產資料，而且也承載著社會保障功能。在確定補償標準時必須考慮到這一點。征地補償可以根據農用地分等定級成果，對被征用土地進行評估，力求真實地反映土地資源價格。三要改革土地補償的分配方式，應從土地補償費中分離出一部分作為專項基金，專門用于農民的養老、醫療等方面的保障。其余部分作為一次性補償發放到農民個人手中。四要改革安置辦法。由地方財政撥?？睿瑢Ρ徽鞯氐霓r民進行職業技能培訓，使農民有一技之長后再進入社會。
國有土地法律法規范文第4篇
[關鍵詞]小產權房；城鄉二元制；
[DOI]1013939/jcnkizgsc201552166
1小產權房的含義
小產權房并沒有嚴格的定義，是指沒有經過國家相關部門規劃、審批等程序，直接由集體經濟組織或者鄉政府自己或聯合地產開發商在農民集體土地上建設并出售給本村以外的個人或單位的房屋。相對于大產權房，即普通商品房，小產權房只有房屋產權，不含房屋占用的土地使用權，不能合法入市，小產權房占用的一般是集體所有土地，而大產權房占用的則是國有土地。我國小產權房由來已久，隨著房價的不斷上漲，小產權房的問題也越來越突出，成為國家亟待解決的問題，本文主要分析小產權房存在的原因并提出一些建議。
2小產權房現象出現的原因
21城市化、工業化使商品房市價過高
20世紀90年代以來，我國工業化、城市化快速發展，大量農村剩余勞動力轉移到城鎮和非農產業就業，有的已經留在城市長期在商業、家政、餐飲、建筑等行業打工。國家統計局“2013年國民經濟和社會發展統計公報”，年末全國大陸總人口為136072萬人，從城鄉結構看，城鎮常住人口73111萬人，比上年末增加1929萬人，鄉村常住人口62961萬人，減少1261萬人，城鎮人口占總人口比重為5373%，即城鎮化率已達到5373%。城鎮居民的增多必然增加住房的剛性需求。然而，快速發展的工業化、城市化使城市建房土地越來越少，需求的增加和供給的減少造成土地成本越來越高，房價越來越高?？吹椒績r不斷上漲的趨勢，投機性需求乘虛而入，使得房價更加上漲，遠遠超出農民所能承受的價格。而小產權房的開發成本低，房價自然比一般商品房低很多，一般僅是同地區商品房價格的40%～60%，誘使大量購房者冒險購買高風險的小產權房。
22城鄉二元制促使政府壟斷土地市場
城鄉二元體制是小產權房產生的根源。城鄉二元土地結構，即國家所有（城市土地）和集體所有（農村和城市郊區土地）這兩種土地所有制形式。在《土地管理法》中規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的都必須申請使用國有土地，若建設占用土地，涉及集體土地的，必須辦理農用地轉用審批手續”。該政策顯現了土地市場政府的二元身份――供地主體和土地交易的審批者。此外，政府不僅對城市土地享有處分權，還有對集體土地的限制權與征收權，這形成了土地市場的非完全競爭性，政府屬于土地市場的壟斷者。村集體對集體土地沒有完全的處分權，集體土地在流向市場時必須經過政府低價征收，高價拍賣出去的過程，房產開發商購買土地的價格遠遠高于政府向農民征集土地的價格。農民享受不到土地溢價的利潤，只在拆遷或占地過程中獲得少部分安置補償費。有關資料顯示，土地用途轉變增值的土地收益分配中，政府大約得60%～70%，擁有集體土地所有權的村一級集體經濟組織得25%～30%，農民只得5%～10%。在房地產市場中，開發商為賺取利潤在二級土地市場大幅度抬高房價，遠遠高于農民所能承受的價格。土地制度的不公和國家法律法規的強制性使農民變得更加貧困，建造小產權房成為農民擺脫貧困的途徑。小產權房的出現也是市場對土地資源進行優化配置的結果，打破了政府壟斷一級土地市場的格局[1]。
23土地法律的模糊性提供了政策空間
《土地管理法》第四十三條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外?！痹摋l規定說明在依法申請使用國有土地后，可以進行建設，而且并沒有排除房地產開發建設。然而在村民宅基地或農村集體的土地上建設的房屋出售給本村以外的單位或個人時就形成了非法用地。第六十二條規定，“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。第六十三條規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”。該兩條規定說明農民和農村集體經濟組織在一定條件下可以將宅基地或農村集體所有的土地出賣轉讓或出租出去。盡管其明令禁止農村集體的土地進入市場流通，但是出于對農村集體經濟組織和農民的尊重和保護，又允許集體土地在一定條件下進行非農建設和流轉。這種法律上的模糊為小產權房的產生提供了機會[2]。
3小產權房問題治理策略
小產權房的存在嚴重影響了社會經濟。由于沒有拆遷成本和政府規定的相關稅費，小產權房的成本遠遠低于一般商品房的成本，其價格為一般商品房價格的40%～60%，這嚴重沖擊了房地產市場；不按城市規劃開發小產權房，造成耕地面積減少；由于小產權房是違法占地、違章建筑，得不到國家房管部門頒發的房屋所有權證書，而實際上購房者已經開始入住，造成居住地公安戶籍管理中不存在購房者信息，原戶籍所在地公安戶籍管理部門找不到人，擾亂人口管理秩序。此外，小產權房產權不明，管理困難，已建成的小產權房補辦手續難度大，小產權房施工建設質量不合格，農村“一戶多宅”，物業管理難以專業化，物權不完全，難以依法流動等問題也都層出不窮[3]。小產權房現象是一個亟待解決的問題。
31分類管理
小產權房由于其自身的復雜性牽涉多方利益，尤其對于購房者而言更是關乎其安居的重大民生問題。同時小產權房占用的集體土地用途也不盡相同，有占用耕地的，有的則是在宅基地或者其他集體建設用地上建造而成。因此，在實踐中清理小產權房應當分門別類，不宜搞“一刀切”。
首先，對于占用耕地的小產權房應當堅決予以取締。我國雖然國土面積遼闊，但是可耕地面積卻很少，加之我國人口眾多，人均耕地面積世界排名靠后。耕地乃國之根本，是國家糧食安全的重要保障，農業生產基本都要依附于耕地之上，這也是為什么我國要堅持18億畝耕地底線堅決不動搖的原因。而隨著城市的發展，很多郊區的小產權房是建設在耕地之上的，這是對耕地這一稀缺資源的重大破壞，不符合國家的土地用途規定，因此對于該類小產權房政府應當加強監管，堅決拆除警示他人。
其次，對于在集體建設用地上建設起來并符合城鄉規劃的小產權房建立類似大產權房的制度。為什么是“類似”？因為要完全承認小產權房的合法性就需要改變目前的城鄉二元土地結構，而集體建設用地上市自由流轉在將來相當長一段時間內幾乎難以實現，而依法予以拆除的話會造成資源的極大浪費，這也與國家倡導的循環經濟和可持續發展戰略不符。因此，對于此類小產權房可以讓其補交土地出讓金和相關稅費，補辦相關手續后承認其產權，但是此產權與大產權不同，政府可以在一定程度上限制其自由轉讓來平衡其他合法購房者的利益[4]。
32深化，實現城鄉統籌
全國范圍內各大城市周邊地區小產權房的盛行，伴隨著國內部分地區對農村土地制度改革的探索，如廣東省的“農宅入市”和重慶的“農地入股”等，對現行土地制度造成了極大的沖擊。我國現行的城鄉土地二元結構制度，征地制度已不適應當前經濟及社會的快速發展，在農用地入市后應加快城鄉統一的土地市場建設，使得其健康發展[5]。進行城鄉土地市場體系建設，關鍵在于賦予城鄉集體建設用地相同的權益，“同權”是根本。集體建設用地應該和城市建設用地具有同樣的權利，并按照同樣的市場原則定價。應該實行國有建設用地和集體建設用地“統一市場”，應當具有平等的產權，達到“同地、同權、同價”。土地是農民乃至全民賴以生存的根本，農民在整個社會階層中屬于弱勢群體，無論采取何種方式處理小產權房，必須充分考慮失地農民的切身權益，最大限度地保護其利益。農民的權益不能得到很好的保護，同樣將引發社會問題，給國家和社會造成不必要的負擔[6]。
33實現部分小產權房向保障性房的轉變
政府收購小產權房作為保障性住房的一部分。小產權房的買賣屬于正常的市場經濟供需關系，屬于合法的自由買賣行為，在不侵占耕地的情況下應該不屬于違法行為。鑒于目前法律法規方面的缺失導致小產權房不具有合法流通的身份，可由政府出面予以收購，作為經濟適用房、廉租房等保障性住房的有益補充，既可擴大保障性住房的供應量，又可減少政府對保障性住房的土地和資金投入[7]。
34完善城鎮住房保障體系
小產權房的產生暴露出我國住房保障體系建設的滯后。為了保障中低階層人群的基本住房需要，應增加廉租房、經濟適用房、限價房等保障性住房供給，建立和完善多層次的住房保障體系，當房價回歸合理的軌道，能為普通民眾所接受時，高風險的小產權房自然失去了其生長的土壤。增加供房渠道，將央產房擠向市場，加強單位自建集體住房。增加住房保障范圍和力度，安撫好中低收入人群，減少小產權房的需求，從而抑制小產權房的新建[4]。
小產權房的問題是我國經濟快速發展的大環境下城鄉二元結構制度下的產物，其迅速發展是當前經濟社會迅速發展的一個負面帶動。另外，我國現行政策、法規對小產權房的產權界定有自相矛盾之處。在目前的情況下，對于已購和將購的群體，政府不能一概而論，應該要區別對待。首先應出臺有關政策以禁止小產權房的買賣，同時政府要結合實際將已購的小產權房合法化。此外，國家應明確各種法律法規之間關系，去除相互間的矛盾。想從根本上解決小產權房的問題，最根本的方法便是改變我國城鄉二元社會結構，從而改變土地的二元制結構狀況[8]。
參考文獻：
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國有土地法律法規范文第5篇
制定國有土地使用權出讓合同示范文本的必要性和過程
一般而言，合同是平等主體之間訂立的民事權利義務關系的協議。國有土地使用權出讓，既是國有土地供應的一種管理方式，同時又是一種市場行為，以合同形式明確作為出讓方的市、縣國土資源部門和作為受讓方的土地使用者雙方的權利義務關系，既符合國有土地使用權出讓的特點，又利于規范雙方當事人的行為。所以，早在1990年國務院頒布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（國務院55號令）中就明確規定了國有土地使用權出讓必須采用合同的形式。之后出臺的《城市房地產管理法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》等法律法規，則對國有土地使用權出讓合同的簽訂主體及合同內容進行了更加明確具體的規定。制定全國統一的國有土地出讓合同示范文本，既是落實土地相關法律法規的要求，也有利于出讓方和受讓方規范簽訂出讓合同，減少可能發生的合同糾紛，保護合同當事人的合法權益。因此，自1994年以來，原國家土地管理局、國土資源部和國家工商行政管理總局先后三次聯合國有土地使用權出讓合同示范文本。
1994年《出讓合同》示范文本。1994年1月，原國家土地管理局、國家工商行政管理局根據國務院55號令和《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》（國務院56號令），聯合了《國有土地使用權出讓合同》示范文本。根據用地者和土地條件的不同，該出讓合同示范文本將國有土地出讓合同劃分為宗地出讓合同、成片開發土地出讓合同、劃撥土地使用權補辦出讓合同和外商投資劃撥土地使用權合同四類，并規定了相應的內容與范式。應當說，1994年《出讓合同》示范文本適應了當時的需要，對規范國有土地使用權出讓行為，維護當事人雙方權益起到了較好的作用。
2000年《出讓合同》示范文本。隨著土地使用制度改革的深化和國有土地使用權出讓實踐的深入，尤其是《城市房地產管理法》的頒布實施、其他相關法律法規的出臺和土地有償使用制度的不斷完善，1994年《出讓合同》示范文本與法律規定和國有土地使用權出讓實踐的不協調逐漸顯露出來。表現在：外商投資企業用地繳納場地使用費的方式已納入土地租賃范圍，可以通過租賃協議進行約定，不必通過外商投資劃撥土地使用權合同進行約定；《城市房地產管理法》規定，劃撥土地使用權轉讓補辦出讓手續應由受讓方直接辦理出讓手續，這與一般宗地出讓的差異很小，不必再通過劃撥土地使用權補辦出讓合同進行約定；成片開發土地的情況較少，且成片開發土地出讓合同與宗地出讓合同的區別主要是轉讓時對土地開發條件的要求略有不同，而轉讓條件可以在宗地出讓合同中分列。1999年，《合同法》出臺，國有土地出讓合同作為平等主體之間訂立土地使用權權利義務關系的協議，也應遵循《合同法》的一般原理。因此，有必要對1994年《出讓合同》示范文本進行修訂完善，將原來的四個合同文本加以合并、調整，形成一個通用的國有土地使用權出讓合同示范文本。
2000年10月，國土資源部和國家工商行政管理總局依據《城市房地產管理法》、《合同法》，聯合了《國有土地使用權出讓合同》示范文本，于2000年10月31日執行， 1994年《出讓合同》示范文本同時廢止。在幾年來的國有土地出讓實踐中，各地均依據2000年《出讓合同》示范文本簽訂國有土地出讓合同，對保護雙方合法土地權益，合理開發利用土地，促進土地市場規范發展，發揮了重要作用。
2006年《補充協議》示范文本。近幾年，土地參與宏觀調控程度不斷加大，土地市場化進程也不斷加快，國有土地使用權出讓行為大量增加，特別是2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）的以及近兩年國家一系列嚴管土地措施的推行，意味著我國的土地管理又進入了一個新的歷史階段，國有土地使用權出讓也面臨了諸多新問題，出讓合同的有關內容也須進一步規范和補充。如28號文明確規定：“今后，供地時要將土地用途、容積率等使用條件的約定寫入土地使用合同，對工業項目用地必須有投資強度和開發進度等控制性要求”，“要按照集約用地的原則,調整有關廠區綠化率的規定,不得圈占土地搞花園式工廠”。這些政策精神就需要體現在國有土地使用權出讓合同中。
為貫徹落實國務院《決定》政策精神，進一步發揮政府運用經濟、法律手段管理土地的水平和能力，防止囤積土地，提高土地利用效率，保證政府出讓的國有土地能夠及時轉變成有效的開發利用，國土資源部在2000年《出讓合同》示范文本的基礎上，研究制定了《出讓合同補充協議》示范文本，并與國家工商行政管理總局聯合下發。
可以看出，國有土地使用權出讓合同框架體系的形成有一個清晰的脈絡，它與我國土地管理制度的改革與發展歷程、土地市場化進程是一脈相承的。
出讓合同的法律依據和總體架構
法律依據。2000年《出讓合同》示范文本第一條明確規定：出讓當事人雙方根據《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《合同法》和其他法律、行政法規、地方性法規，本著平等、自愿、有償、誠實信用的原則，訂立國有土地出讓合同。也就是說，國有土地使用權出讓合同作為體現出讓行為民事性質的協議或契約，在訂立時，不僅要以土地法律法規為法律依據，同樣也要以《合同法》為法律依據。2006年《補充協議》示范文本作為國有土地使用權出讓合同框架體系的重要部分，同樣以上述法律法規為立法依據。
總體架構。2000年《出讓合同》示范文本包括合同正文和附件《出讓宗地界址圖》兩部分，正文部分包括總則、出讓土地的交付與出讓金的繳納、土地開發建設與利用、土地使用權轉讓、出租、抵押、期限屆滿、不可抗力、違約責任、通知和說明、適用法律及爭議解決、附則等十章四十五條，對國有土地使用權出讓方和受讓方的土地權利義務進行了全面、系統、具體的約定。
2006年《補充協議》示范文本共十六條，對出讓用地項目的竣工時間、投資總額、投資強度、宗地容積率、建筑系數、工業項目用地中非生產性設施用地比例、閑置土地認定、終止履行合同、改變合同約定的用地條件等合同條件及違約責任進行了明確約定。
出讓合同示范文本的適用
按照國土資源部和國家工商行政管理總局的通知要求，2000年的《出讓合同》示范文本自同年10月31日開始啟用，2006年《補充協議》自2006年7月1日起試行。因此，凡在今年7月1日后簽訂國有土地使用權出讓合同的，出讓方與受讓方必須依據上述兩個示范文本的要求，同時簽訂《國有土地使用權出讓合同》和《國有土地使用權出讓合同補充協議》，兩者具有同等效力。同時，根據《補充協議》示范文本的試行情況，國土資源部和國家工商行政管理總局將適時對2000年《出讓合同》示范文本和2006年《補充協議》示范文本的相關內容進行修訂整合，形成全國統一的國有土地出讓合同示范文本。
對2000年《出讓合同》示范文本主要內容的解讀
關于出讓土地交付的約定。出讓土地的交付實際上是雙方當事人關于合同標的的約定，關系重大，必須準確嚴密，沒有歧義。2000年《出讓合同》示范文本規定了四條，分別明確了出讓宗地位置、面積、用途、交付土地的時間、應具備的土地條件和土地使用年期。其中第四條規定了出讓宗地的用途，并規定土地用途應按《城鎮地籍調查規程》規定的土地二級分類填寫。屬于綜合用地的，應注明各類具體用途及其所占的面積比例。第五條規定了出讓人將出讓宗地交付給受讓人的日期和交付土地時應達到的土地條件，其中，土地條件按照雙方實際約定選擇和填寫。屬于原劃撥土地使用權補辦出讓手續的，選擇第三款；屬于待開發建設的用地，應根據出讓人承諾交地時的土地開發程度選擇第一款或第二款，出讓人承諾交付土地時完成拆遷和場地平整的，選擇第一款，未完成拆遷和場地平整的，選擇第二款，并注明地上待拆遷的建筑物和其他地上物面積等狀況。基礎設施條件按雙方約定填寫“七通”、“三通”等，并具體說明基礎設施內容，如“通路、通電、通水”等。
關于土地使用權出讓年限起始時間的約定。土地使用權出讓的年限應當從何時算起，是一個重要的問題。土地屬于不動產，土地使用權屬于物權范疇，1994年《出讓合同》示范文本規定土地出讓年限“自領取該宗地的《中華人民共和國國有土地使用證》之日起算”，混淆了土地使用起始日期和取得土地使用權的日期這兩個概念。實際上，自出讓方將土地交付給受讓方，受讓方已開始實際占有、使用該土地，但受讓方在交清土地出讓金、辦理土地登記、領取《國有土地使用證》之日起方取得法定土地使用權，前者是土地實際交付起始日，后者是取得法定土地使用權日，兩者之間有一個時間差異，如果土地使用權年限從領取土地使用證算起，則無形中延長了土地實際使用年期。2000年《出讓合同》示范文本中明確規定：土地使用年期自出讓方實際交付土地之日起算，原劃撥土地使用權補辦出讓手續的，出讓年期自合同簽訂之日起算。
關于土地出讓金繳納的約定。出讓金的繳納是出讓合同履行的關鍵，1994年《出讓合同》示范文本中土地出讓金“必須在出讓合同簽訂后60日內付清”的規定與《城市房地產管理法》有關規定不一致，在土地出讓的實踐中也較難落實。以現金或現金支票支付定金的規定與國家現金管理的有關規定不符；外幣支付的規定與現行外匯管理規定不一致。因此，2000年《出讓合同》示范文本中對此進行了較大調整，規定土地出讓金的支付方式和期限由當事人雙方約定，雙方約定土地使用權出讓金一次性付清的，選擇第一款，分期支付的，選擇第二款，分期支付土地出讓金的，受讓人在支付第二期及以后各期土地出讓金時，明確應按照銀行同期貸款利率向出讓人支付相應的利息。同時，2000年《出讓合同》示范文本中刪除了乙方向甲方支付土地使用費、土地增值稅和國家有關土地的費（稅）的條款。這是因為，土地稅的征收主體是稅務機關，而甲方是土地行政管理機關；同時，納稅是國家法律規定的強制性法律義務，無論合同是否約定，乙方都有繳納的義務。另外，土地使用費和土地使用權出讓金實質上屬于同一概念，不應并存。
關于土地登記與國有土地使用證。2000年《出讓合同》示范文本第十五條在規定受讓人申請辦理土地登記義務的同時，規定了出讓人按時為其辦理土地登記的責任。即“受讓人在按本合同約定支付全部土地使用權出讓金之日起30日內，應持本合同和土地使用權出讓金支付憑證，按規定向出讓人申請辦理土地登記，領取《國有土地使用證》，取得出讓土地使用權。出讓人應在受理土地登記申請之日起30日內，依法為受讓人辦理出讓土地使用權登記，頒發《國有土地使用證》?！?/p>
關于提前收回土地使用權。2000年《出讓合同》示范文本對土地使用期間城市規劃的調整和提前收回土地使用權等問題進行了明確：政府保留對本合同項下宗地的城市規劃調整權，原土地利用規劃如有修改，該宗地已有的建筑物不受影響，但在使用期限內該宗地建筑物、附著物改建、翻建、重建或期限屆滿申請續期時，必須按當時有效的規劃執行。出讓人對受讓人依法取得的土地使用權，在本合同約定的使用年限屆滿前不予收回；在特殊情況下，根據社會公共利益需要提前收回土地使用權的，出讓人應當依照法定程序報批，并根據收回時地上建筑物、其他附著物的價值和剩余年期土地使用權價格給予受讓人相應的補償。
關于土地使用年期屆滿的處理和違約責任的約定。1994年《出讓合同》示范文本根據國務院55號令的有關規定明確：“出讓年限屆滿，出讓方有權無償收回土地使用權，地上建筑物及附著物所有權也由出讓方無償取得”，該規定未考慮收回土地使用權時受讓方的房屋所有權。而1994年的《城市房地產管理法》取消了關于“地上建筑物及附著物所有權也由出讓方無償取得”的規定。因此，2000年《出讓合同》示范文本對土地使用期限屆滿區分受讓方申請續期和不申請續期等情況，分別進行規定，并對土地使用權和地上建筑物及其附著物的處理分別不同情況給以了明確。規定“土地出讓期限屆滿，受讓人沒有提出續期申請或者雖申請續期但依照本合同第二十五條規定未獲批準的，受讓人應當交回《國有土地使用證》，出讓人代表國家收回土地使用權,并依照規定辦理土地使用權注銷登記”，“土地出讓期限屆滿，受讓人未申請續期的，本合同項下土地使用權和地上建筑物及其他附著物由出讓人代表國家無償收回，受讓人應當保持地上建筑物、其他附著物的正常使用功能，不得人為破壞，地上建筑物、其他附著物失去正常使用功能的，出讓人可要求受讓人移動或拆除地上建筑物、其他附著物，恢復場地平整”；“土地出讓期限屆滿，受讓人提出續期申請而出讓人根據本合同第二十五條之規定沒有批準續期的，土地使用權由出讓人代表國家無償收回，但對于地上建筑物及其他附著物，出讓人應當根據收回時地上建筑物、其他附著物的殘余價值給予受讓人相應補償”。
對2006年《補充協議》示范文本主要內容的解讀
關于建設項目開竣工時間的約定。2000年《出讓合同》示范文本中約定了建設項目的動工開發時間，但沒有約定竣工時間。為了保證用地者及時開發利用土地，防止囤積土地，《補充協議》第一條對建設項目的竣工時間進行了約定，明確“受讓人除按照《出讓合同》約定日期動工建設外，還要明確同意在＿年＿月＿日前完成項目施工建設，并申請竣工驗收?！辈⒃诘谑畻l約定，受讓人未能按合同約定日期完成項目建設并申請竣工驗收的，要承擔違約責任，支付違約金。這一規定主要是為解決一些項目長期建設而不竣工問題，防止開發商長期大量囤積土地，保證政府供應的土地得到及時有效的開發利用。
同時，考慮到建設項目因不可預見因素不能按期開工建設的情況，《補充協議》示范文本規定：“受讓人可按照《出讓合同》第十三條第二款約定提出延建申請，并經出讓人同意延建的，其項目竣工和申請竣工驗收日期可按同意延建的時間相應順延?！?/p>
關于投資總額和容積率的約定。《補充協議》示范文本第二、三條明確約定了受讓宗地的投資總額、單位用地面積投資強度、容積率和建筑系數等指標。受讓人不能滿足雙方約定的指標要求的，屬于違約。同時，在第十一、十二、十三條，則相應明確了違約方要支付違約金等責任。這些條款的設定主要是為了提高建設項目用地的投資強度，降低項目對土地資源的消耗量，促進節約集約用地，提高土地利用效率。
關于工業建設項目的特別約定。《補充協議》第四條規定：屬于工業建設項目的，受讓宗地中用于企業內部行政辦公及生活服務設施的用地不超過受讓宗地面積的一定比例，受讓人不得在受讓宗地范圍內建造成套住宅、專家樓、賓館、招待所和培訓中心等非生產性設施。對違反上述約定的行為，第十四條明確了應承擔的違約責任，即：受讓人應當向出讓人支付違約金，并自行拆除相應的綠化和建筑設施。這些規定的主要目的是防止圈占土地搞花園式工廠，提高工業用地利用強度，集約利用工業用地。
關于閑置土地的規定?！堆a充協議》示范文本第五、六條約定了閑置土地的處置辦法。這是為了及時開發利用土地，防止閑置浪費土地?！冻鞘蟹康毓芾懋a法》、國土資源部《閑置土地處置辦法》等法律法規規定對閑置土地處置已進行了規定。《出讓合同補充協議》第五、六條又作了進一步約定：受讓人按照合同約定日期動工建設，但已開發建設面積占建設總面積比例不足三分之一或已投資額占總投資額不足25％，且未經批準中止開發建設連續滿一年的，也視為土地閑置，出讓人有權向受讓人征收土地閑置費。這一約定約束了項目停工形成實際閑置問題。
關于終止項目建設和減少投資規模的約定。對于受讓人在開發利用土地過程中，因自身原因終止該項目投資建設或減少項目投資規模，申請終止履行出讓合同或變更出讓合同的不同情況，《補充協議》第七條、第八條對退還全部或部分土地使用權出讓金、收回土地使用權、扣除定金、征收土地等事項進行了明確約定。目的是及時調整土地利用，充分利用土地。
