人口老齡化的建議和措施
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人口老齡化的建議和措施范文第1篇
關鍵詞：老年大學；模式；對策
1人口老齡化趨勢
人口老齡化是世界各國無法回避的共同趨勢。按照國際標準，當一個國家或地區60歲以上的人口占總人口的10％或65歲人口占總人口的7％時，就標志著該國或地區已經進入老齡社會。以60歲為標準，1995年，我國老年人口為1.14億，2000年為1.29億，2010年為1.52億，2020年為2.01億，2030年為3.42億，2040年為4.09億，2050年為4.38億。由此可見，我國老年人口規模之龐大。我國老齡化速度極快。比較世界部分國家60歲以上人口百分比從9％增加到18％所需要的時間，中國為25年，英國為45年，美國為66年，瑞典為85年，意大利為100年，法國為140年。這表明在世界人口老齡化加速過程中，中國的加速度最高。
老齡化社會的到來既是一個挑戰又是一個機遇。世界各國為此做出了不懈努力與探索，老年大學就是其產物之一。實踐證明它將是解決老齡化社會問題的積極、合理、有效的模式。
2老年大學的發展模式
老年大學最先于西方發達國家，主要有英國模式、美國模式和日本模式三種。
（1）英國模式。
英國在1930年進入老齡化社會,是世界上最早進入老齡化社會的國家之一。英國的老年教育起步早,發展較為完善。根據提供教育資源的渠道,英國的老年教育可以劃分為高等教育系統、地方教育當局系統以及志愿團體組織系統。在前兩者中,老年人是以普通成人的身份與其他年齡段的成人共同參與教育,而后者則是專門針對老年人開展的特殊老年教育,并以“第三年齡大學”的辦學形式為主。
（2）美國模式。
隨著人口老齡化的到來，美國社會也越來越重視老年教育的問題。總體說來，美國老年大學的主要由兩類機構提供：其一是各類大學，包括國家級、地區級和社區大學；其二是專門負責老年活動的非營利機構。老年大學的教育形式多樣，可以是課堂學習，也可以是戶外運動（登山、旅游、參觀等），時間可長可短。目的是寓教于樂，讓老年人感受到生命的意義和樂趣。
（3）日本模式。
日本老年教育的實施形態主要有：政府和地方公共團體等公共機構實施的形態、民間團體等實施的形態、利用通訊媒體進行函授教育的形態。前兩者可稱為設施利用型，后者稱為媒介利用型。日本老年教育主要通過以下幾種途徑來實施：高齡者學級、高齡者教室；發揮高齡人才作用事業；老年人大學、大學院及長壽學院。
我國老年大學的辦學模式脫胎于計劃經濟體制，老年大學主要依附于政府、教育系統和國有企業，其政治意義強于教育意義。
3我國老年大學的現狀
1973年,法國的皮埃爾·維勒斯教授在圖盧茲大學創辦了世界上第一所老年大學，亦稱“第三年齡大學”。此后,各類老年教育學校在世界各地蓬勃發展,并逐漸形成了三種典型的模式政府投資型模式、自治自主型模式與社區型模式。我國的老年大學在世界潮流的引領下也得到一定發展,1983年6月4日,山東省率先創立了中國第一所老年大學——山東省紅十字會老年大學,標志著我國老年教育邁出了第一步。1984年3月1日,廣東省建立了我國第一所民辦老年大學-廣東領海老年大學；1995年與2000年,上海市老齡委、上海老年大學、上海電視大學先后聯合創辦了上海空中老年大學與上海網上老年大學,現代傳媒手段與信息網絡技術被運用到老年大學中。目前,我國已擁有各類老年大學和老年學校2.6萬余所,在校學員超過230萬人,每位100老人中就有2位接受過老年教育。上海市這一比例接近10%,位于全國前列。與西方發達國家相比,我國老年大學的發展正處于初級階段水平,再加上它還是一項新事物,因此,在其蓬勃發展的同時不可避免存在一些問題。
4我國老年大學存在的問題
在中國老年大學的發展中，由于國家對老年大學教育的認識不斷提高，促使中國的老年大學教育不斷地走上發展的道路。但是，在發展的過程中存在著一些不盡人意的地方。對此，一些學者提出了很多關于老年大學教育發展中的問題，如：教育形式單一、教育設施設備不齊全、教育內容不豐富等等。但中國在發展老年大學教育中目前存在的主要的幾個根本問題：
（1）經濟支持不足。
一是國家經濟實力不足，對老年教育的投入跟不上老年社會的發展；
二是居民生活水平沒有達到一定的程度，阻礙了老年人參加老年教育。
許多發達國家進入老齡化的時候，人均國內生產總值是在10000多美金，而中國仍屬于中等偏低收入水平的國家，中國應對老齡化的經濟實力還比較薄弱。
（2）社會重視不夠。
我國當前教育發展重點在于基礎教育和高等教育,因此,老年大學事實上處于教育的邊緣地位,這種地位導致其管理混亂。目前老年教育工作由文化、教育、民政、人事等部門多頭管理,但在實際操作中責任分散化資金匾乏,老年大學是非盈利性社會福利機構,需要財政部門的支持,但沒有足夠的投人改善老年大學的硬件設施隊伍渙散,缺乏專門的老年大學管理與教學人才,高等院校沒有設置相關專業,老年科學研究機構屈指可數。
（3）老年人認識不夠。
目前,人們對老年教育認識還不統一,有的重視,有的不重視。有的認為老年教育是提高老年人口素質、促進社會進而使真正能夠參與到老年大學中的老年人不多。老年大學實際上所針對的主要還是文化層次比較高的離休、退休干部等教育對象。
5我國老年大學的發展對策
老年期是個體生命的最后階段,個體將在此階段度過三分之一的生命歷程,但人們往往忽視了這個資源和市場。這勢必造成我國老年大學在社會上的影響和普及程度還不夠。究其原因，師資匱乏、經費不足、產權虛置是制約老年大學發展的桎梏。隨著該群體規模在逐漸擴大,辦好老年大學已經成為當前及將來一項緊迫的社會課題,現提出若干對策以促進老年大學的發展。
（1）更新觀念，加大宣傳，使社會重視老年大學的生存與發展。美國學者埃里克森(EH·Erikson)指出,人到老年,往往會處于自我完善和自我絕望兩端之間。因此與一般的青少年教育、成人教育相比,老年教育更應側重于人生最后階段的自我完善教育,以提高老年人的生命意義。
（2）改善老年大學的教學條件，加大資金投入。各級政府要認識到老年大學對老年個體和整個社會有巨大的意義與價值,可以因地制宜成立老年教育管理機構,引進專業人才、實施專門管理,逐步形成一個由政府統籌規劃、由教育行政部門負責業務指導、涉老部門參與操作的齊心協力共謀發展的格局。加大財政支持力度,將老年教育經費開支列入財政預算。此外,在有條件的情況下,政府還可成立專門研究老年教育管理與教學工作的機構。
（3）運用各種辦學力量，形成多元化格局。傳統大學面向老年人開放,老年學員可以以非注冊學生身份旁聽課程以及公開講座；開放大學吸引大量的老年人參與學習。地方教育當局可以通過直接開辦課程等形式來促進老年教育的發展。自主自治辦學突出表現為第三年齡大學,全部是由老年人自發成立、自行組織、自助分享。轉（4）優化課程設置,強化師資力量。
老年大學絕不僅為老年人提供一個養老場所,也是滿足老年人日益強烈的“職業技能提高需求”與“自我發展需求”的再教育基地。原有的娛樂型課程已略顯老套,因此開設計算機、英語、法律、金融、現代科技等課程刻不容緩。強化師資力量的措施主要有部分高等院校可開設老年教育學等相關課程,為老年大學輸送教學人才選聘熱衷于老年教育事業者,對其進行培訓,使其把握老年人生理、心理與學習特點,開展教學活動。
（5）教學方式靈活多樣,方便和擴大受教育群體。
老年大學的教學方式不再局限于傳統的課堂教學,而是極其靈活多樣。①正規教育、非正規教育和非正式教育三種形式并行發展。②自主教育形式受到普遍關注。老年大學應注重小組學習和分享型學習,所有的學員都是平等的、互助的。③廣泛重視和發展遠程教育。隨著網絡在我國的普及率越來越高，網絡擴展到鄉鎮一級，在沒有老年大學的鄉村以及邊遠地區,老年人同樣能參與到學習活動中。上老年大學也不再是體弱多病的老者渴望而不可及的事,他們足不出戶,就可接受教育。由此可見,發展網絡教育無疑是關注弱勢群體中的老年群體的有效途徑,為我國構建完整的終身教育體系、步入真正的學習型社會提供重要保障。
6結束語
世界已經步入老齡社會，中國的腳步更快。由于中國老齡人口的數目大，老年大學教育的缺口也相應較大。發展我國老年大學是解決老年人口教育的根本途徑，其發展模式靈活多樣，其發展對策主要是針對當前問題，提出適宜的建議和解決辦法。
參考文獻
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人口老齡化的建議和措施范文第2篇
［關鍵詞］養老金；“三支柱”模式；“五支柱”模式；人口老齡化
劉德偉（1981―），男，中國社會科學院研究生院亞太系(北京，100102)，博士生。研究方向：世界經濟、社會保障。20世紀70年代以來，世界各國相繼進入人口老齡化社會，部分國家甚至因此陷入養老保障財務危機，這使得如何應對人口老齡化問題成為世界各國政府及相關研究機構的重要議題。我國是一個人口眾多的發展中國家，日趨嚴重的人口老齡化問題將給我國養老金制度帶來更加嚴峻的挑戰。據統計，我國目前養老金的資金缺口約為7400億元，而且每年至少增加1000億元，如果資金短缺問題無法解決，那么30年后，這個缺口將會擴大到62萬億元。［1］在經濟結構轉型的背景下，如何選擇適合國情的養老金模式以確保老年人經濟安全，是我國當前面臨的重要課題之一。
一、養老金“多支柱”模式的理論脈絡
長期以來，世界銀行致力于解決全球人口老齡化問題，并在養老金發展模式的探索方面取得了突出的成就。其中，“多支柱”模式是世界銀行倡導的養老保
（一）養老金“三支柱”模式的提出及其存在的問題
隨著人口老齡化加劇，世界各國的基本養老保險制度將面臨嚴峻的挑戰。而養老金制度從本質上說是應對和管理老齡化風險的一個方式。［2］(45)在養老金制度的設計方面，世界銀行走在各相關研究機構或組織的前列。1994年10月，世界銀行在《防止老齡危機――保護老年人及促進增長的政策》報告中首度提出了養老金“三支柱”模式：“第一支柱”是政府向全體就業人員提供的公共養老金計劃；“第二支柱”是私人和公共部門的雇主向雇員提供的一種輔補充養老金計劃（企業年金）；“第三支柱”是個人儲蓄養老金計劃。在一定程度上來說，“三支柱”模式能夠更好地適應養老金制度的多重目標：消除貧困和熨平消費；擴大養老保障制度的覆蓋面，使盡可能多的人群獲得不同形式的保障；將政府的支付養老保險壓力適當地轉嫁到企業和個人身上，緩解基本養老保險給財政造成的支付壓力，從而有效應對養老金制度面臨的經濟風險、政治風險和人口風險。然而，隨著經濟社會的進一步發展，養老金“三支柱”模式存在的缺陷日益凸顯，具體表現在以下幾個方面：
1“三支柱”模式并沒有從根本上緩解財政壓力。絕大多數國家實行“三支柱”模式的目的在于通過預算收入轉移支付和削減未來養老金的支付水平來緩解短期財政壓力。然而，這種轉移支付難以通過一種全面透明的方式來保證實際預算的需要，而且不能對養老金缺口進行有效地轉移支付。與此同時，不斷惡化的制度贍養率導致養老金超額支出、較高的給付水平、較低的保費征繳率、較低的資產收益率等方面的問題進一步加劇短期財政壓力。
2“三支柱”模式承諾過多，兌現太少。首先，許多國家尤其是發展中國家的強制性養老金計劃承諾退休年齡時的收入替代率很高（通常是60%-80%或更高），在現有條件下，如此之高的收入替代率是無法持續的，更不用說將來平均壽命提高的時候了；［2］(31)其次，很多國家沒有設置進入“三支柱”模式的制度門檻，獲得全額退休津貼資格規定太寬，提前退休的待遇過于慷慨，結果一旦制度進入成熟期，既定的繳費率就無法兌現相應的待遇水平；最后，養老保險費用的征繳管理不善，投資收益率低下，管理成本過高等制度安排，導致養老金的收入增長極其有限。
3“三支柱”模式難以適應社會經濟變化。20世紀后期，在工業國家和一些發展中國家，由于人口老齡化、女性勞動參與率提高、家庭結構變化等三個重要的社會經濟變化以及人類預期壽命的提高和其他變化，開始對世界范圍的公共養老金體系提出挑戰，而現有的“三支柱”模式卻未能適應這一變化。（二）養老金“五支柱”模式的構建及其優越性
隨著養老金制度財務上的不可持續性和隱形債務及其它問題的出現，養老金“三支柱”模式引起了相關研究機構和組織的爭論與質疑。早在1995年，國際勞工組織的R Beattie與國際社會保障協會的W McGillivray就對“三支柱”模式進行了批判，稱“三支柱”模式為“危險的戰略”，反對世界銀行不斷擴張的私營化觀念和私營化改革行動，并指出世界銀行過于注重發展的角色，而忽略了關注中下層階級的利益，對發展中國家實行了過多的影響和干預。［3］
經過多年的爭論，在吸取世界其他組織機構改革建議和各國實施“三支柱”模式的一系列寶貴經驗與教訓的基礎上，世界銀行開始反思“三支柱”模式的缺陷。世界銀行首席經濟學家Stiglitz（2004）在世界銀行會議“老年保障的新觀念”上發表了題為《重新思考養老金改革：關于養老保險制度改革的10個神話》的報告，對1994年養老金“三支柱”改革模式提出了10點質疑。［4］2005年，以Holzamann and Hinz為代表的世界銀行養老金改革團隊發表了題為《21世紀的老年收入保障――養老金制度改革國際比較》的報告，該報告是對1994年世界銀行“三支柱”模式運行10多年來的一個概括和總結，并完整地提出了“五支柱”養老金制度的結構框架（如表1所示）。
一些金融儲備2xxx企業或個人養老金計劃（完全積累的待遇確定型或完全積累的繳費確定型）強制性金融資產3xxxxxxx企業或個人養老計劃（部分積累的待遇確定型或完全積累的繳費確定型）自愿性金融資產4xxxxxxxx非正式扶持（家庭），其他正規社會福利計劃（醫療保健）以及其他個人金融或非金融資產（房屋所有權）自愿性金融和非
金融資產 注：x數量的不同反映了每個支柱對每個目標群體的重要性，它們的重要性依x、xx、xxx的順序而增強。
資料來源：羅伯特?特霍爾茨曼、理查德?欣茨等：《21世紀的老年收入保障――養老金制度改革國際比較》（鄭秉文等譯），北京：中國勞動社會保障出版社，2006年版，第10頁。
“五支柱”模式是在相關研究組織的改革建議和各國發展經驗的基礎上提出的，是對“三支柱”模式的超越與發展。第一，“五支柱”模式是一種更完備的制度。“五支柱”拓展了“三支柱”模式的內容與理念，即強烈意識到將養老保險體系的覆蓋面有效擴展到所有老年人群體，建立普享型“零支柱”的必要性，同時考慮到家庭對保障退休后消費水平的重要作用，認識到“第四支柱”的重要性。第二，各支柱之間的劃分依據更為合理。“三支柱”主要是從“責任主體”的角度進行劃分的，而“五支柱”是從“制度內涵”的角度進行劃分。比如，原來“三支柱”養老金模式中的第二支柱企業補充養老保險和第三支柱個人儲蓄養老保險，雖然“責任主體”不同，但是它們的“制度內涵”是相同的，都是自愿性的養老金。第三，“五支柱”模式是一種更具效率的制度。從“五支柱”模式的具體內容看，各支柱之間相互補充：通過購買交叉年金或參加國家舉辦的待遇確定型養老金計劃的風險，可以為“零支柱”提供一個安全網；雇主發起的自愿性第三支柱易受工資收入變動和就業流動性的影響，但第一支柱和第二支柱的安排足以對其抵消；第一支柱承諾的待遇水平易受宏觀因素變動和長期人口老齡化風險的影響，但第二支柱和第三支柱的制度安排可以有效地緩解這些風險。第四，“五支柱”模式對養老保險改革的宗旨與目標貫徹更深入。“五支柱”模式突破了養老保險改革旨在解決財務壓力和人口老齡化危機這兩大因素，進一步將其拓展到化解社會經濟環境變化帶來的風險，擴大了有效應對經濟全球化挑戰的范圍；全面了解了養老金體系中強制性計劃的局限性及其帶來的相關后果，特別是低收入群體面臨的困難遠比人口老齡化更為嚴峻和迫切的社會風險等等。
二、我國養老金“三支柱”模式的形成及其面臨的挑戰
作為世界上人口最多的發展中國家，我國正面臨著人口老齡化問題的嚴峻挑戰。根據聯合國的統計標準，當一個國家60歲以上老年人口達到總人口數的10%或者65歲以上老年人口占人口總數的7%以上時，該國就屬于人口老齡化國家。按此標準，中國2000年人口中60歲以上的比例為10%，正式進入老齡化社會，2010年將上漲到12%，到了2026年將高達18%。［5］這意味著，我國的養老金負擔將日益加重，如果資金短缺問題無法解決，我國養老金缺口將不斷擴大。
（一）我國養老金“三支柱”模式的形成
為了應對老齡化危機帶來的挑戰，我國認真吸取了世界銀行養老金“三支柱”模式的思想和建議，積極探索和發展符合我國國情的養老金“三支柱”模式。早在1991年6月，國務院頒布的《關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發［1991］33號）中首次提出，“國家提倡、鼓勵企業實行補充養老保險和職工參加個人儲蓄性養老保險，并在政策上給予指導。同時，允許試行將個人儲蓄性養老保險與企業補充養老保險掛鉤的辦法”。這標志著我國確立了逐步建立國家基本養老保險、企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的多支柱的養老保障制度改革目標，同時標志著作為我國養老保障體系中第二支柱的企業年金制度和第三支柱的個人儲蓄型保險計劃正式啟動。2000年國務院頒布的《國務院關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》（國發2000年42號），將企業補充養老保險正式更名為“企業年金”，并指出：“有條件的企業可為職工建立企業年金，并實行市場運作和管理。企業年金基金可從成本列支。同時，鼓勵個人開展個人儲蓄性養老保險。”這標志著企業年金和個人儲蓄性養老保險在“三支柱”中地位的進一步提升。之后，勞動部又會同其他相關部委，陸續出臺了一系列針對企業年金和個人儲蓄性養老保險的政策法規。
經過相關部門的共同努力，我國養老金“三支柱”模式逐步建立并取得了一定的成效：（1）第一支柱趨于夯實。全國參加城鎮基本養老保險人數從1998年的11203萬人增加到2009年的23550萬人，翻了一番；城鎮基本養老保險基金總收入從1998年的14590億元增加到2009年的11491億元，增長了近7倍；基本養老保險基金累計結余從1998年的5878億元增加到2009年的12526億元，累計結余的可支付年數從1998年的040年上升為2009年14年，這意味著我國基本養老保險抗風險能力顯著增強。（2）第二支柱勢頭良好。從發展規模看，2000年我國企業年金規模僅191億元，到2009年達到2533億元，發展勢頭良好；從覆蓋范圍看，2000年全國建立企業年金的企業約有16萬個，參加職工560萬人，到2009年底，全國建立企業年金的企業達到335萬個，參加職工1179萬人。（3）第三支柱得到重視。個人商業養老保險在1984年就開始建立，到2006年的規模保費為237億元。近年來，我國政府的相關部門更加深刻認識到個人儲蓄性養老保險的重要作用，并已經開始采取措施來促進其發展。
我國養老金“三支柱”模式取得了一定的成效。然而，“三支柱”模式在運行的過程中一些問題逐漸顯現，并對我國養老金體制構成了嚴峻的挑戰。
1第一支柱趨于夯實，但并不堅固。我國基本養老保險繳費率過高。根據國家的相關規定，我國企業負擔的基本養老保險繳費率一般為20%，個人負擔的繳費率為8%，合計為28%，在有些地區，實際繳費率甚至更高。而國際上一般認為，企業的養老保險繳費率以10%為警戒線，達到20%將難以為繼。如表2所示，我國基本養老保險繳費率高達28%，遠高于世界許多國家，已經達到了繳費極限。從基本養老保險的收支情況看，我國基本養老保險的收支保持平衡，但是，基本養老保險基金總收入中包括兩個部分：一是企業繳納的10%-25%不等的社會統籌養老金；二是個人繳納的8%個人賬戶養老金，其中個人賬戶養老金要等退休后才能支出。但是，我國現實的情況是，社會統籌養老金收不抵支，該缺口部分只能將收繳的積累制的個人賬戶資金現收現付，使得個人賬戶基金實際上并未形成積累，個人賬戶空賬運行的情況難以得到根本的緩解。［6］
2第二支柱勢頭良好，但發展不足。第一支柱的繳費率已經很高，企業繳費負擔已經很重，財務收支難以平衡，使企業難有余力再投保企業年金，再加上國家對于企業年金沒有做出強制性要求，因此，我國目前僅有一些企業效益比較好的壟斷行業和少數其他有參保經濟實力的企業為職工辦理了企業年金。企業年金仍處于零星發展的狀態，還難以起到獨立支柱的作用。截止到2009年底，我國的企業年金規模大約為2533億元，僅為基本養老保險基金總收入的22%；2009年底，我國企業年金繳費職工人數僅為1179萬人，覆蓋職工人數只占當年基本養老保險覆蓋人數的5%左右。而世界上167個實行養老保險制度的國家中，有三分之一以上國家的企業年金制度覆蓋了約三分之一的勞動人口，丹麥、法國、瑞士的年金覆蓋率幾乎達到100%，英國、美國、加拿大等國在50%左右，愛爾蘭為40%，最低的西班牙也達到15%。［7］
3第三支柱得到重視，但缺少規范。第三支柱的發展仍處于起步階段和附屬地位。目前，我國對個人養老保險的稅收優惠政策依然停留在爭論之中，個人養老保險市場也沒有實質性啟動。我國人口占世界總人口的25%，而我國人壽保險市場只占全球市場總額的16%。在發達國家，人均保費繳納額高達3000美元甚至更多，而中國僅為27美元。［1］
可以看出，總體而言，近年來我國“三支柱”模式比例嚴重失調。一般認為，三個支柱的比例在40%、30%、10%比較合理，而我國企業年金制度還處于起步階段，個人儲蓄性養老保險的發展嚴重滯后，使得我國退休收入幾乎全部來自基本社會養老保險，形成了基本養老保險“一柱擎天”、第二支柱和第三支柱的地位并未真正顯現的格局。隨著經濟社會的發展，這種格局的負面影響不斷顯現。一方面，基本養老保險“一柱擎天”直接導致我國基本養老金替代率過高，進而導致我國財政壓力過重。養老金替代率是衡量個人退休后受保障強度的指標，養老金替代率越高，居民退休后生活水準越高，受保障的強度也越高。相關研究表明，由于職工退休前的工資收入中包含一定比例的與工作相關的消費（如交通費、餐費等）以及供養子女、老人等支出，其凈收入也就在70%左右，而老人退休后不會有什么稅收等負擔，因此國際公認為養老金替代率在60%左右比較合理。［8］(182)當然，這里的養老金替代率是強制養老金（基本養老金）、以雇主為基礎的企業年金、自愿性養老金、私人養老金等多種養老金綜合而成的替代率。隨著養老金制度的成熟與完善，各支柱將會協調發展，特別是作為第一支柱的基本養老保險的替代率將呈現出下降的趨勢。例如，美國、加拿大、瑞典的養老金替代率分別為55%、628%和662%，但美國、加拿大的基本養老金替代率為40%，瑞典只有20-25%。［9］(77)而我國基本養老保險替代率一直高位運行。如下圖所示，1998年我國基本養老保險的替代率高達741%，雖然近年來呈現出不斷下降的趨勢，但2009年仍高達475%，明顯高于其他主要國家。一般來說，為退休職工提供基本養老保險是政府的一項責任或義務，基本養老金替代率越高，意味著承擔財政“兜底”責任的政府負擔越重；反之，負擔越輕。我國較高的基本養老保險替代率意味著沉重的財政負擔。
同時，由于基本養老保險替代率過高等原因，我國“統賬結合”的基本養老保險制度的運行結果難以令人樂觀。由于我國社會統籌部分的養老金遠不足以支付離退休職工的養老金，為了保證退休職工的養老金按時足額發放，承擔第一支柱養老金“兜底”責任的政府只能利用統籌賬戶與個人賬戶混賬管理的便利，直接挪用在職職工的個人賬戶養老，導致個人賬戶養老金并未相應到位，出現“空賬”。2000年，中國基本養老保險個人賬戶“空賬”規模僅為1900億元，到2004年已高達7400億元，且仍以每年1000多億元的規模繼續擴大。［1］龐大的空賬規模意味著沉重的財政負擔，容易引發兌現承諾的危機。
三、我國養老金“多支柱”模式的改革方向
截止目前，世界銀行大力倡導的“五支柱”養老金模式體現了極大的優越性，已經逐步得到了許多國家政府的肯定，在多國進行了實踐，并取得了積極的成效。為了應對“三支柱”模式的種種弊端，推動我國養老保險制度的可持續性發展，我國有必要吸取世界銀行的思想和建議，積極構建適合我國國情的養老金“五支柱”模式：
1非繳費型的“零支柱”，是指低保、基于國民待遇的養老補貼制度，其融資來源于一般稅收，旨在消除老年貧困。目前，在我國非繳費型制度中只有“低保”等家計調查型制度，還沒有建立基于國民待遇的養老補貼制度即非繳費的“零支柱”。因此，為了更有效的為終身貧困者，以及那些到了老年時沒有資格領取正式養老金的非正規或正規部門的工人提供基本生活保障，社會保障的保障功能應更多地體現在非繳費型的社會保障制度上，并適時建立一個非繳費型的社會保障制度。［10］
2繳費型的“第一支柱”，是指基本養老保險中的社會統籌部分，即基礎養老金部分。1997年我國形成了由“基礎養老金和個人賬戶養老金”組成的“社會統籌與個人賬戶相結合”的模式。其中，“基礎養老金”體現的主要是“社會互濟”原則，其保障水平較低，覆蓋面較廣，可以通過代際轉移籌資來為老年人提供最低水平的長壽保險。
3強制性的“第二支柱”，是指基本養老保險中個人賬戶部分。“個人賬戶”以比較直觀的方式充分體現了“自我保障”原則，反映的是個人在職業生涯中工資水平高低與勞動貢獻大小的差異。個人賬戶的規模與“搭便車”現象成反比，與社會統籌水平成正比。個人賬戶的規模越小，激勵機制就越弱，繳費就越困難，擴大社會統籌范圍的難度就越大；反之亦然。因此，為了積極有效地應對短視風險，我們應當重視強制性個人賬戶的建立。
4自愿性的“第三支柱”：是指企業年金和商業養老保險。對企業而言，一個完善的企業年金方案可吸引并留住優秀人才，同時還可享受一定比例的稅收優惠；對個人而言，要填補退休前后收入的缺口，企業年金也是有效手段之一。同時，國際經驗表明，發達的商業保險使政府可以投入更多的精力解決低收入人群的問題、老人的問題，緩和、消除貧困對經濟社會發展的消極作用。在西方國家，大約50-70％的退休收入是通過市場化運作的商業養老保險等方式實現，因此，有必要充分發揮企業年金和商業保險的作用，使之成為我國養老保險體系的重要承擔者。
5非正規保障的“第四支柱”，包括家庭贍養、醫療服務和住房政策等方面的資助。通過向老年人提供附加的非正式的家庭內部或者代際之間的資金或非資金的養老保險支持，以切實保障相當弱勢老年人的生活需要。
可以看出，“五支柱”模式責任劃分更為明確，實施起來更具有操作性，尤其是把第一支柱定義為政府管理的公共養老金計劃，完全實行社會統籌，有利于解決我國社會統籌賬戶與個人賬戶混淆不清的困局。而且，我國具有實施“五支柱”模式的現實基礎。在財政方面，改革開放以來，我國財政收入增幅持續高速增長，1979―2009年年均增長14%左右，其中2009年財政收入達68萬億元，為“五支柱”模式提供了經濟上的可能；在實踐經驗方面，作為一個發展中國家，在歷史負擔非常沉重的條件下，我國養老保險制度經過多年的改革與發展，積累了豐富的實踐經驗，為推行“五支柱”模式提供了經驗上的可能；在民意支持方面，經過30多年的改革開放，城鄉居民的思想日益放開，不再固守“養兒防老”的傳統觀念，對養老保險制度的優越性和重要性有了進一步的認識，為在我國推行“五支柱”模式提供了民意上的支持。
綜上所述，通過建立養老金“五支柱”模式，各支柱之間的功能將會更加明確，責任更為突出，邊界更加清晰，互為補充，各司其責。但是，我國的養老保障制度起步晚、水平低，再加上我國特殊的國情條件，要真正建立并發揮養老金“五支柱”模式的最大效用并不是一蹴而就的，需要經歷長期的奮斗才能實現。
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Study on the Problems and the Reform of China's “Multi-pillar" Pension System
人口老齡化的建議和措施范文第3篇
關鍵詞：僑鄉；特色；養老；文化；服務
中圖分類號：C931.7 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.11.74 文章編號：1672-3309（2013）11-161-02
一、浙田僑鄉養老服務現狀
中國是一個人口大國，現在的人口數已經達到了將近14億，其中老年人口所占的比例越來越大。當前，中國老齡化日趨嚴重，老年人口基數大、增長快并日益呈現高齡化、空巢化趨勢。著名“僑鄉”――青田，海外華僑高達25萬人，且仍逐年增加。在縣內青壯年大多選擇出國經商、務工；而那些早年就已出國的華僑，多已年老，并選擇落葉歸根，回歸故里養老。這最終導致了青田縣空巢老人數量的激增。青田縣是著名的“華僑之鄉”，僑居海外已有300多年歷史。目前青田縣的海外華僑高達25萬人，約占其常住人口的一半，遍及世界120多個國家和地區，國內僑眷有26萬人之多，且仍逐年增加。青田縣青壯年大多選擇出國經商、打工；而那些早年就已出國的華僑，多已年老，他們一般選擇把事業傳給下一代后，回歸故里養老。這最終導致了青田縣空巢老人數量的激增，截止到2010年初，青田縣有60歲以上老人近6萬人，其中僑屬老人占了近2/3。在2011年的青田縣的六普人口調查中，青田縣老年人口約占20%，這些相關數據表明，青田縣的老齡化程度相對嚴重，已高于目前國內的平均水平。（見圖1）
在2012年青天縣召開黨政聯席會議上，徐光文指出，縣黨代會、人代會已經為全縣今后的發展勾畫了宏偉藍圖，要對照黨代會和人代會確定的全年目標、工作和任務，獨立思考，細化實施，按月推進，確保縣委縣政府工作的計劃性和規范性。要全力抓好工作落實，求真務實，真抓實干，帶頭貫徹落實好黨代會和人代會的會議精神，努力把“優化發展環境年”各項要求落到實處。這些年全縣上下認真貫徹落實“優化發展環境年”的工作要求，在社會發展總體情況上有比較好的成效：城鄉居民收入持續增長、新農村建設不斷深化、社會事業全面進步、民生保障顯著提高、生態縣建設卓有成效、社會秩序更趨和諧穩定等等。在養老基礎設施方面縣政府提出的“民生和諧年”戰略，積極采取“四到位”措施，也積極推動社會化養老工作，鼓勵社會力量參與養老事業發展；為老年人提供盡可能多的養老服務體系；啟動居家養老服務。但是，政府的工作政策與華僑人口增加比例相比顯得不盡如人意。
二、浙田僑鄉養老服務存在的問題
根據我們社會實踐小組的走訪與調查，發現了一些僑鄉養老服務中存在的問題與矛盾：
1.青田的“空巢老人”數量巨大，相對而言，其養老服務體系建設則略顯滯后，難以滿足需求。
2.歸國養老的華僑長期旅居國外，適應了國外相對完善的養老等系列服務體系。回國后，他們迫切希望政府能為他們提供相對健全的養老服務體系，然而其養老機構嚴重匱乏難以滿足需求。
3.“空巢老人”多年邁體弱，需要政府、街道、社區為他們提供全面的照顧與服務，換言之，“居家養老”的新興社會養老模式更切合他們的需求。
4.多數“空巢老人”長期缺少子女的關懷、家庭的溫暖，他們對精神文化層面的訴求更為強烈。因此在各國文化交織的青田打造“青田特色養老服務體系”勢在必行。
三、關于青田縣養老服務體系的調查情況
我們利用麗水市“秀山麗水，養生福地”概念提出的大背景下帶來的新契機，結合青田縣的僑鄉特色和老華僑返鄉情況，試圖提出解決“空巢老人”養老問題的一些對策和建議，為青田縣政府打造具有青田特色的全方位、多層次的養老服務體系提供智力支持。我們原本計劃圍繞“探尋青田特色養老服務模式”展開，我們通過走訪青田民政部門、僑聯、洪口村僑頤幸福院等單位深入了解相關信息，并以量表的形式隨機抽樣訪問調查一部分“空巢老人”，進而對其幸福感以及生活現狀進行較為全面的調研。考量目前國內外正在推廣或試行的養老政策與模式，調查青田養老事業現狀以及國外諸如“智能養老”等較為先進的養老模式。得到一系列的關于青田縣政府對于“空巢老人”養老的政策扶持與數據統計。
實際而言，在實踐前期我們首先通過相關資料文獻收集閱讀對國內外的養老模式有一定的了解，并針對麗水市青田縣空巢老人的現狀進行詳細調查。其次到青田進行實地考察、交流采訪。我們走訪了青田縣民政部門、僑聯、洪口村僑頤幸福院等地，再通過書面和電子文件的形式進行問卷調查，大范圍地調查了解青田老人的生活幸福感的認知和對青田相關養老服務的要求，與此同時，我們對問卷結果做進一步分析整理，最后通過資料整合與分析撰寫調查報告，結合青田縣的僑鄉特色，提出一些對于解決“空巢老人”養老問題的行之有效的對策和建議，將為青田縣政府打造具有青田特色的全方位、多層次的養老服務體系提供智力支持。
同時我們結合青田特色文化（如：青田石雕文化，歷史人文文化，民間藝術文化等）（見表1），嘗試將“文化養身”與青田特色化養老模式相結合，想為青田縣政府的“養老服務體系”建設提供切實可行的建議和意見。
這個具體的實踐，不僅僅是增強了我們對于青田僑鄉養老模式的進一步認識，也對于我們團隊社會認知度和社會實踐能力得到大幅提高。另一方面，通過問卷形式對青田縣空巢老人進行生活幸福感調研，結合部分目前國內外正在推廣或試行的養老政策與模式，為青田縣政府的“養老服務體系”建設提供切實可行的建議和意見，從而為加快青田縣養老服務體系建設的步伐做出一份貢獻。
四、浙田僑鄉養老服務對策建議
通過本次科研實踐，為青田提供一些較為系統化的有助于推動其養老服務體系建設并提高“空巢老人”幸福感的建議，為“空巢老人”構筑幸福家園。從社會效益角度考量出發，根據調查情況和結果分析，我們覺得青田縣政府應采取適當措施和配套方案，打造青田縣養老服務體系。具體建議如下：
1.可幫助青田縣吸引到大量資金投資于老年房地產、養老休閑中心等相關產業。將會帶來一定的經濟效益，產生一定的輻射效益。這不但能加快經濟的增長速度，推動了養老服務產業的進步，也能增加更多的就業機會和可支配收入，更有利于青田縣的和諧穩固發展。
2.青田縣的養生（養老）服務體系建設，將目標市場定位于中高端市場，借助“養生福地”的東風，在未來麗水市交通條件極大改善后，完善的養生（養老）服務體系必將吸引到長三角、海西等地區的中老年人來此享受生態休閑養生（養老）服務。因此，項目能為青田縣帶來一定的經濟效益。
3.在鼓勵民間資本投資智能化老年房地產等相關產業的同時，為社會人員提供更多的就業機會，促進社會和諧穩定。
4.通過對青田石雕文化、名人文化、民間藝術文化等的挖掘，并結合其多國文化交織這一特點，獨樹一幟，樹立其城市文化形象，打造特色文化養生（養老）品牌。
科研小隊希望科研成果在一定程度上可以緩解縣政府在處理“空巢老人”養老問題上的壓力。利用麗水市“秀山麗水，養生福地”概念提出的大背景下帶來的新契機，結合青田縣的僑鄉特色，提出解決“空巢老人”養老問題的行之有效的對策和建議，為青田縣政府打造具有青田特色的全方位、多層次的養老服務體系提供智力支持。
本課題的研究可為青田縣的空巢老人養老服務體系建設提供部分建議，而且一旦系統化的養老服務基地規劃成型，可幫助青田縣吸引到大量資金投資于老年房地產、養老休閑中心等相關產業。不但加快了經濟的增長速度，推動了養老服務產業的進步，也增加了更多的就業機會，更有利于青田縣的和諧穩固發展。這不但符合我黨提出的“加快轉變經濟發展方式”的指導思想，也符合科學發展觀。同時在麗水“秀山麗水，養生福地”品牌的大背景下，獨特的養生（養老）模式迎合了當前日益增長的中高端養老服務需求，亦可以吸引海西等地區的中老年人來到青田養生（養老），為青田發展生態休閑養生（養老）經濟提供助力，市場前景較為可觀。
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人口老齡化的建議和措施范文第4篇
關鍵詞 老年護理院 分級護理 Barthel指數評定量表 日常生活活動能力
中圖分類號：R197.323 文獻標識碼：B 文章編號：1006-1533（2013）04-0021-04
護理院是為患者提供長期醫療護理、康復促進、臨終關懷等服務的醫療機構，是醫療服務體系的重要組成部分[1]。老年護理院是以老年疾病護理、臨終關懷為主、醫療康復保健為輔的社區醫療機構，包括注冊的老年護理院和社區衛生服務中心的老年護理病房[2]。分級護理是指患者在住院期間，醫護人員根據患者病情程度和生活自理能力，確定并實施不同級別的護理，適用于各級各類綜合醫院[3]。老年護理院現行的住院患者分級護理標準，是參照2009年衛生部頒布的《綜合醫院分級護理指導原則》，結合患者病情，由醫師以醫囑的形式下達，護士根據護理等級所對應的臨床護理要求為患者提供相應的護理服務。由于老年護理院收治的對象與二、三級綜合性醫院有所不同，現行的分級護理標準在老年護理院實施過程中，存在諸多問題。本文主要針對老年護理院分級護理現存的問題進行分析，提出相關建議和對策。
1 老年護理院分級護理存在的問題
1.1 現行的分級標準與老年護理院患者實際需求不相適應
2011年，衛生部出臺了《護理院基本標準》，針對科室設置、人員安排等方面進行了規定。老年護理院主要收治診斷治療方案明確、急性期已過、以護理為主的老年患者，如長期臥床患者、晚期姑息治療患者、生活不能自理的慢性病患者[1]。患者病情相對穩定，生活完全或部分不能自理，臨床以對癥治療、康復、護理為主。目前老年護理院執行的分級護理，是參照2009年衛生部《綜合醫院分級護理指導原則》。由于老年護理院收治的對象和綜合性醫院有所不同，綜合醫院分級護理標準規定的內容與老年護理院患者的需求有一定差距。如現行的分級護理標準要求生活完全不能自理且病情不穩定的患者才給予一級護理，老年護理院大部分患者生活完全不能自理而病情長期穩定，用現行的分級護理標準無法界定護理級別。若對此類患者全部給予一級護理，每小時巡視一次，將導致護士人力資源的嚴重不足。若給予二級護理，一旦發生醫療糾紛，又會成為患者家屬提供違反護理規章制度的證據。現行的分級護理內容無法有側重地解決老年護理院患者日常生活自理能力有缺陷的問題，與老年護理院患者的實際需求不符，不能滿足其身心需要。
1.2 醫、護對護理級別的認識存在差異
老年護理院患者的分級評估，由醫師以醫囑的形式下達。由于我國目前對臨床醫師沒有進行系統的護理專業知識培訓，護理分級本身又沒有一個相對客觀的依據，因此醫師不能很好地界定護理分級[4]。
王淑琴等[5]的調查發現：住院醫師在校期間僅31.57%接受過分級護理的相關知識：對分級護理依據完全了解者僅20.63%；對各護理等級的具體要求了解者為l2.70%。分級護理制度的內容及相關知識在護理專業基礎課程中有詳細的講解，但醫生則較少了解此方面的內容。筆者曾于2011年10月對本中心老年護理病房的醫護人員進行過調查，調查內容為衛生部頒布的各級護理分級標準的掌握情況，共計調查醫生20名，護士20名，回答完全正確的醫生為0，護士為12名。大部分醫生從患者病情診斷和治療出發，根據經驗和主觀感覺確立護理級別，護士則多根據病情和患者的自主活動能力判斷護理級別。醫護對護理級別的認識存在差異，給護理工作及患者帶來了許多負面影響，容易導致護理級別與護理專業要求護士所提供的護理服務不相適應、醫囑分級與患者病情所需的護理級別不一致的問題。當護理級別與該患者的護理需求有差異時，護士也只能機械的執行醫囑。
1.3 現行的護理分級導致人力資源分配不合理
我國的護理人力資源長期緊張，遠未達到衛生部出臺的標準。吳桂杰[6]的研究提出，按分級護理要求的護理內容所需要的護理時間計算，實際參與病房護理工作的護士人數僅為應編人數的50.00%，遠遠不能滿足分級護理工作的需要。施永興[2]調查23所上海市中心城區老年護理院，實際開放床位3 042張，注冊護士806名，護工578名，床位與護理人員之比僅為1：0.36，遠低于老年護理院每床至少配備0.8名護理人員的標準[1]。老年護理院多為病情穩定、但生活不能自理的患者，同樣是一級護理，有的患者需要定時觀察病情，有的患者需要花費大量的時間執行護理操作，如果按照綜合性醫院的分級護理標準進行實施，過于死板的護理要求不僅會導致護理人力資源的浪費，而且不能有側重地解決老年患者日常生活能力缺陷的問題，與老年護理院患者的需求現況不符。
2 建議
2.1 醫護合作確定護理級別
國內眾多學者認為，分級護理中病情觀察與生活護理是護理工作的兩個不同方面，應分而述之，并建議改進護理分級標準，將生活護理分級與病情觀察分級分開，由醫生根據患者病情的輕重緩急確定病情級別；由護士對患者日常生活活動能力進行分級，并提出將日常生活活動能力（ADL）作為確定護理級別的主要依據[7]。韓世范[8]的研究指出，96.60%的護士認為護士參與分級護理決策的方式是與醫生合作。侯香傳[9]的研究提出，醫護共同制定的分級護理級別符合患者的病情和生活自理能力實際情況，并能夠準確反應患者的需求。將病情觀察和患者生活活動能力有效結合，確定護理級別，能夠解決老年護理院分級護理級別與患者病情、生活自理能力之間不相符合的矛盾[10]。護士參與分級護理決策，能夠促使護理服務變被動為主動，發揮護理人員的自主性、獨立性和積極性，提高護士自身的工作成就感。護士參與護理分級，能夠激勵護士不斷學習，不斷規范護理服務行為，提高專業素質，促進護理專業自主性的發展。醫護共同制定分級護理級別不僅能夠反映老年護理院患者的需求，同時也為臨床分級護理改革提供了一個可行的方案。
2.2 應用Barthel量表對老年護理院患者進行評估來指導護理分級
由于老年護理院多為病情穩定、生活自理能力差的患者，對患者日常生活活動能力（ADL）進行評估來指導護理級別和護理項目，更符合老年護理院患者的現狀。ADL是一種量化的護理評估方法，不同評估者的評估結果具有高度相關性，彌補了評估者因主觀判斷而造成的分級護理級別確定的偏差。Barthel指數評定量表（barthel Index Rating Scale）是目前臨床應用最廣、研究最多的一種評定ADL的工具，具有良好的信、效度[11]。Barthel指數包括排便控制、排尿控制、修飾、如廁、進食、轉移、步行、穿衣、上樓梯、洗澡等10項內容，總分為100分。得分越高，獨立性越強，依賴性越小。盧惠芳[12]的研究表明：Barthel指數不僅可以用來評定治療前后的功能狀況，且可以預測治療結果及預后，提示實際需要護理的程度。侯香傳[9]的研究指出，不同ADL患者之間的直接護理時間和滿意度差異有統計學意義。應用Barthel評定量表對老年護理院患者進行評估來指導護理，能夠確保病情越重、自理能力越差的患者，護士給予的直接護理時間越長。在人員配置合適的前提下，使護士的時間分配更加合理，護理服務更具準確性、針對性，更適合老年護理院的分級護理現狀。同時還有利于提高患者對護理工作的滿意度，為老年護理院分級護理改革提供一個可行的方案，也為擬定最合理的護理方案提供依據。
2.3 制定適應老年護理院的分級護理標準
現行的分級護理標準由醫生判斷，重在疾病嚴重程度的評估[12]，很難體現老年護理院患者的個體需求。由上海市衛生局提出，我中心的浦東新區紅十字老年護理院為主要起草單位，于2011年5月至12月進行了上海市地方標準《老年護理院分級護理標準》的研制，并對17家老年護理機構患者進行了可行性研究。該研究將生活護理與病情觀察級別有機結合，由醫生根據患者的病情輕重緩急確定病情觀察級別。護士使用Barthel指數評定量表對患者日常生活自理能力進行評分，應用《老年護理院分級護理評估表》確定護理級別，根據老年護理院分級護理要點對患者實施相應的護理。在患者病情有變化的情況下，護士隨時根據醫囑結合Barthel指數評分調整相應的護理級別，如果患者病情無變化，患者住院后一段時間（一般為一個月），護士再一次對患者的生活自理能力進行評分，并以后一次評分為準調整相應的護理級別和護理措施。
3 小結
當前社會人口老齡化問題已越來越突出，上海作為中國人口最多、也最早進入老齡化的城市之一，社區老年康復護理、臨終關懷等老年護理服務的需求與日俱增。老年護理院的建設與發展對于合理分流二、三級醫院需要長期醫療護理的患者、提高醫療衛生資源利用效率、應對人口老齡化帶來的挑戰具有重要意義。隨著老年護理機構的增加，對現行的分級護理標準也提出了新的要求。本文提出的老年護理分級法采用量化指標判斷患者的生活自理能力，并與病情有機結合確定護理級別，護理級別標準明確。新的護理分級標準全面反映了患者病情和生活自理能力的實際需求，符合老年護理院患者的現狀；各級護理的內容要求更為明確，有效提高了老年護理院的護理質量，體現了以人為本的護理理念，促進了老年護理院的健康發展。
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人口老齡化的建議和措施范文第5篇
關鍵詞：21世紀，養老保險改革，展望
養老保險改革
展望過去10華中，世界銀行對各國養老保險改革的構想和策略框架，反映了對各國頗有價值改革經驗的系統總結，反映了世界銀行與學術界和相關組織的長期對話與合作，以及國際社會對各國養老保險改革的深入探討與評估。無疑促成了一個富有創新意義的三層次養老保險制度構架的出現：(1)強制性公共管理的非基金制確定給付層次；(2)強制性私營管理的基金制確定繳費層次；(3)自愿性退休儲蓄。該構架正被擴展為五層次的框架系統。即：基本層次(零層次)，基本目標是減少貧困。非繳費的第四層次，涵蓋著更為寬泛的社會政策，如家庭保障、保健和家政服務等。
在應對養老保險改革的嚴峻挑戰和對改革實踐作長期不懈努力的過程中，調整單一層次養老保險制度的必要性日趨凸顯。各國的經驗表明，多層次的設計有助于實現養老保險制度的多重目標——最重要的目標是減少貧困與實現和諧消費——追求更有效地處置養老保險制度面臨的經濟、政治及人口老齡化風險。新設計的多層次養老保險模式更富靈活性并更有效地實現對老年人口的保障目標。選擇預提積累的基金制仍然被認為是非常有效的政策主張，但基金制的局限性在某些情形顯得格外突出。目前，世界銀行支持各國養老保險改革的信念并沒有發生動搖，相反，過去10年的改革經驗使之更為堅定。世界銀行發現，多數國家的養老保險體系沒有充分體現既定的社會政策目標，而是在市場經濟機制的影響下出現了嚴重的扭曲。此外，多數國家養老保險體系在人口老齡化背景下根本無法實現財務上的可持續發展。
改革的回顧和最初改革理念的演化
從1990年代初期以來，總結各國實施養老保險改革的一系列寶貴經驗與教訓，促使世界銀行去反思和改進其引導各國改革的思路與策略。世界銀行有關思路與策略的改進主要體現在以下五個方面：
1.對養老保險改革的必要性和具體措施進行更深刻、更全面的領會。包括：(1)突破養老保險改革旨在解決其面臨的財務壓力和人口老齡化挑戰這兩大因素，進一步將養老保險改革的必要性拓展到化解社會經濟環境變化帶來的風險，以及有效應對經濟全球化的挑戰；(2)全面了解養老保險體系中的強制性計劃的局限性及其帶來的相關后果，特別是低收人群體面臨的遠比人口老齡化更為嚴重和迫切的若干社會風險；(3)進一步認識預提積累制養老保險計劃在應對人口老齡化挑戰的優勢和局限，尤其是關注其增加勞動力市場供給和延期退休方面的積極效應。
2.突破三層次的傳統多層次養老保險構架而形成五層次模式，并走出既有的僅關注第一和第二層次養老保險框架的誤區。根據眾多低收入國家的經驗，如果要想將養老保險體系的覆蓋面有效擴展到所有老年群體，就必須注重構建旨在緩解貧困的非繳費型的零層次或基本層次。而根據中低收入國家的經驗，必須強化第三層次的自愿性養老保險計劃，因為該層次能為高收人群體帶來可觀的收入替代水平，并且不會擠占過多的財政資金。另外，無論是何種收入水平的國家，都應該認識到第四層次養老保險的重要性，有必要塑造與強化第四層次的保險并明確將其納入一國的整體養老保險體系予以考慮。第四層次養老保險涵蓋了一系列寬泛的養老保險方式，包括：非正式的養老保險方式(如家庭保險)，其他正規的社會保護項目(如健康護理計劃)，以及其他私人的資金性與非資金性資源(如家庭財產)。
3.有效整合各個層次的養老保險資源，實現最優績效。包括整合層次的數量、實現各層次間的相互關聯與平衡，以及根據具體的情況和需要對各個保險層次進行安排。一些國家的養老保險體系僅僅由零層次(采取普遍保險的社會養老金形式)和第三層次的自愿儲蓄組成，實現了較高的運行效率。而另一些國家在引入強制性的第二層養老保險計劃之前，需要獲得公眾對第一層次養老保險改革的認同。還有一些國家基于自身的政治經濟條件，考慮將改革后的強制性非基金制層次(第一層次)與自愿性儲蓄(第三層次)相結合，成為改革的現實選擇。
4.更深刻地認識養老保險制度構建的若干初始條件，以及改革進程中面臨的各種潛在問題和局限性。人們日益深刻地認識到，一國的養老保險改革路徑選擇內在地受制于該國原有的養老保險體系，以及經濟、制度、財政和政治環境等諸多因素，這些因素對推進平穩和現實可行的改革思路尤其重要。
5.對于由國家主導的、有關養老保險體制設計和改革實踐方面的創新，世界銀行均予以關注并提供大力支持。這些創新點包括：(1)非基金制的或名義賬戶制度，如引入非基金制的第一層次或對其進行改革；(2)構建旨在降低基金制私營養老保險計劃交易成本的清算中心；(3)整合失業保險和為退休金儲蓄賬戶提供服務性支付；(4)眾多高收入國家實施的改進和完善治理結構條件下的公共的、預提積累的養老保險制度。每項改革創新均需緊密結合國情進行評估，不應輕易套用其他國家的做法。
養老保險改革的若干關鍵原則
世界銀行認為，盡管各國制定重要的改革策略需要充分認識到本國特色的情況，在具體實施多層次養老保險改革時也有多種方式可供選擇，但是以下的幾項基本原則對于任何一次成功的改革來說都是必須遵循的。
首先，所有的養老保險體系都應遵循提供基本收入保障和減少貧困這一基本原則。這意味著在財力允許的情況下，各國都應該構建基本保障層次，以便能夠為低收入者和僅僅參加了有限經濟活動的人在老年時提供一份基本的收入保障。這一保障層次可以采取社會救助、或者低水平的并需要接受收入調查的社會養老金、以及面向高齡人口的(如70歲以上的老年人)普遍享有的養老金等形式。養老保險目標的實現形式——保障的具體方式、水平、資格和支付——將取決于弱勢群體的規模、財政預算上的可行性以及設計養老保險體系的其他相關因素。
第二，如果條件允許，預提積累(基金制)養老保險改革不論在哪一層次實施，都將在經濟和政治方面產生重要的積極效應。從經濟上分析，基金制養老保險計劃需要在當前積累資金，可以改善未來的政府財政預算約束，進而對經濟增長和發展產生積極的貢獻。預提基金積累是否有利，主要取決于是否引起凈國民儲蓄的增加。從政治上分析，基金積累制能夠具備更好地履行和兌現養老金責任的社會能力，因為這一機制確保了養老金債務有合法財產權保護的資產來償還，而不論積累的基金是采取政府債務形式還是其他資產形式。然而實施基金制需要精心考慮成本和收益，因為凈收益不會自動得到保證，積累的基金也在相當程度上可能受到政治干預而陷于破產。此外，能否實行基金制還在相當程度上取決于一個國家的實施與管理能力。
第三，在計劃實施預提基金制的國家，可以考慮建立強制性完全基金積累的第二保障層次，但是應首先提供一個實用的具體標準(而不僅是一個藍圖)來評估設計的方案。上述標準既能作為政策選擇與制定的依據，也可用于評估改革可能帶來的社會福利的改進水平，以及評估一國是否具備從現收現付制向基金積累制過渡所需的財力。另外，該標準也可用于評估其他養老保險計劃對退休儲蓄是否具有積極的效應，如在大力發展自愿性私人養老金計劃或職業養老金計劃之前，應該首先利用該標準進行科學的評估。
養老保險體系改革的目標
養老保險的政策框架既反映了養老保險體系所應堅持的一系列核心原則，也考慮了各國改革在特定制度環境下取得既定社會經濟效益的可能性，而不僅僅是勾畫出一項改革計劃的大致框架，或是指定改革的執行機構，或新體系的運行方式。著眼于實踐層面，需要確定一系列目標和制定標準來評估各類改革建議。當某國以一種合適的方式推行福利改進計劃時，養老保險改革的首要目標是提供有足夠保障水平的、可負擔的、可持續的和具有穩定退休收人的保障制度，具體表現在：
1.有足夠保障水平的養老保險體系能夠有效地為一國所有社會成員提供保障，防止老年人陷入絕對貧困狀態，并且提供有效的方法來引導人們和諧消費，合理支配不同生命階段的生活安排。
2.一個可負擔的養老保險體系是將制度的運行成本控制在個人和社會財力限度內，不影響社會經濟資源的合理利用，力求避免難以維持的財政危機。
3.一個可持續的養老保險體系具有穩定的財政基礎，并在充分估計各種因素條件下具備較強的調控能力和預測能力。
4穩定的養老保險體系能經得起巨大的沖擊，包括應對來自經濟、人口變化和政治等諸多方面的挑戰。
養老保險體系的設計或養老保險體系的改革必須充分認識到養老金的支付需求同未來經濟發展水平密切關聯。養老保險制度為了實現主要的政策目標，必須對未來經濟發展做出相應的貢獻。因此，養老保險改革應當基于支持經濟增長和發展的目標進行設計并實施，盡可能減少對資本市場和勞動力市場造成的不利影響。養老保險改革的次要目標——通過盡量減少養老保險制度潛在的消極影響，積極創造有利于發展的格局，即通過增加國民儲蓄和促進金融市場發展發揮的杠桿作用，養老保險體系完全有可能在勞動力市場和宏觀經濟穩定方面產生積極的影響。
評估標準
世界銀行設定了四個針對改革內容的標準借以判斷改革設計的優劣。
其一，改革措施的推行是否有助于養老保險體系社會政策目標的進一步實現?通過對老年群體進行有效的資源配置，改革能否明顯提高老年人抵御貧困風險的能力?改革能否使老年人在一國不同時期的社會經濟條件下維持均衡的消費水平，并實現社會的長期穩定?改革能否有效實現橫向的收入再分配?在平等的基礎上，對于那些非正規部門的勞動者和不從事經濟工作的人而言，能否從改革后的體制中獲得足夠的退休儲蓄和抵御貧困的保障?養老保險的財務負擔能否合理地在代際間和國際內的勞動者之間進行分配?
其二，宏觀財政是否有能力支持養老保險改革?是否具備適合養老保險計劃長期運行并經嚴格測算的財務預算，是否充分估計在不同時間跨度下經濟條件的變異程度?養老保險改革的財政計劃受公共和私人資源影響的局限是否顯著?養老保險改革是否與宏觀經濟目標相一致，是否具備適當的國家政策工具作為推行改革的條件?
其三，公共和私營機構能否在多層次的養老保險體系中得以有效運轉?政府是否具備適當的機構和設施去實施和運行改革中公共管理的養老保險計劃的各個方面?能否有效發展相關金融機構以適應私營管理的養老保險計劃之需要?
其四，是否建立起了監管機構和制度安排使基金制養老保險計劃運行風險控制在可接受的限度內?政府能否建立持續有效的監管體系來監管和控制公共及私營管理養老保險計劃運行中的治理、負債及投資問題?
經驗表明，養老保險改革進程必須得到充分的關注，需要關注的制度條件包括：
1.政府是否會對養老保險責任提供長期可信賴的承諾?改革是否充分考慮了國家的政治經濟環境?是否具備足夠穩定的政策環境，以全面實施養老保險改革，并保證改革的穩步推進?
2.是否具備現實的可行條件和有效的管理決策機構?如果沒有遵循國情和未能獲得大多數人的信任，養老保險改革即使在技術上準備得再充分也一定會失敗。要達到這個目標，養老金改革必須主要依靠各國自己，通過本國政治家和專家的通力合作，并與社會公眾進行充分的交流，為他們所接受。外界機構如世界銀行，可以通過提供相關建議和技術上的支持來加以協助，但是改革的主導權和公共支持必須來自各國內部。
3.是否具備足夠的能力進行保險計劃的設計和實施?養老金改革并不是簡單的法律調整，而是涉及到退休收入調整等一系列復雜而敏感的利益分配問題。特別需要在完善治理結構、繳費的征收、檔案記錄、信息登記、資產管理、監督管理以及養老金發放等方面，實施全面的綜合改革。為改革提供立法準備僅是一小部分工作，重點是要強調自身能力建設和提高基金投資績效，并輔之以基層機構的不懈努力。當然，國際和雙邊機構在改革項目和調整貸款方面的幫助也應予以考慮。
養老保險制度設計和實施中的相關問題
通過參與當事國養老保險改革實踐和其他機構的相關工作，世界銀行已經對有關養老保險改革許多方面的最佳操作方案有了一個清晰的理解，這涉及到改革的設計和實施中的大多數領域。然而，許多其他領域存在著諸多尚未解決的問題，需要不斷總結，并提出更好的解決辦法和解決思路。
可行的改革選擇
從總體的范圍來說，相關項目包括：在原來的制度框架內進行的調整，一方面維持原有體系的給付結構、公共管理安排和現收現付的制度框架，并調整制度框架內主要變量。包括：(1)維持現收現付的財務機制，提高交費水平，并將給付養老金的替代率提高；(2)調整給付結構，推行名義賬戶制或相似的方式，但保持公共管理和現收現付的制度框架；(3)在私營管理框架下實施市場化運營管理方式，采取完全基金積累(DB或DC模式)；(4)公共管理框架下實行預提基金制的DB或DC模式；(5)多層次養老保險改革的思路，即在給付結構、管理和籌資方式等方面實施分散化管理。
上述選擇體現了養老保險的首要和次要目標的不同層面。世界銀行主張多層次養老保險的構架(特別是包括一個零層次，以及適當的強制性和自愿儲蓄安排相結合的形式)，并認為無論是否采取名義賬戶制，第一層次的改革思路都是許多國家實現養老保險政策目標所必需的，尤其對終生貧窮人員、非正規部門和正規部門的員工更為適合。
改革的相關選擇依賴于各國特殊的國情和制度條件，特別是現行養老保險計劃的特殊改革需要，以及管理能力和金融市場發展方面的條件和制度環境。這些因素與一國的發展狀況和收入水平密切相關。經驗表明，以減少貧困為導向的養老保險體系在低收入國家具有很大的政策效應。從實現和諧消費的政策目標分析，一個實行公共管理的、現收現付的收入關聯型保險計劃在高收入國家的多層次構架中舉足輕重。可行的改革選擇和實際的改革選擇往往都是由既有養老保險制度和從非基金制向基金制轉換的交易成本共同決定的。
多層次養老保險制度設計，緩解貧困和再分配
每一層次養老保險制度對于貧困救助的作用和能力、和諧消費和高收入者向面臨老年貧困風險的群體再分配，不僅依靠制度設計本身和相關激勵因素，也在相當程度上依靠管理能力的提升。需要在不同保障層次間進行協調和平衡，力求避免負面效應出現。在多數發達國家，任何一個層次的措施都有首要和次要的目標，盡管原有體系的慣性作用對改革中可供選擇的層次有較強的限制。相反，發展中國家很少受限甚至完全不受限，而缺乏成熟的金融市場和執行管理新系統的能力很低，至少在短時間內是眾多發展中國家必須正視的不利條件。對于養老保險制度而言，有三個重要的建議值得考慮：
第一，構建基本收入保障層次(零層次)以減輕老年貧困，應該是任何完備的退休制度的重要組成部分。然而在低收入國家，養老保險體系的籌資壓力將是一個挑戰，同時需要綜合考慮其他弱勢群體如兒童、青年、殘疾人等的保障需求，而整個保障體系的有效運行面臨的挑戰同樣十分嚴峻，需要給予密切關注。這些包括制定合格的管理標準，以及有效地向尚未擁有各種正式經濟保障體系的眾多農村人口支付小額養老金。
第二，強制保障系統應當控制規模使其易于管理。在很多低收入國家，可以考慮構建一個基本的或者零層次，并通過第三層次的自愿性計劃提供補充收入保障。如果強制的繳費型層次(無論是否采取基金制)能夠有效運營，需要設計適當的替代率和適中的繳費率。
第三，在覆蓋面較低的情況下，收入關聯的保障體系應該弱化再分配功能，強化自我繳費機制，而不能過度依靠財政轉移支付。應力求避免強制性養老保險制度與職業養老保險計劃分別管理的格局，因為這可能阻礙勞動力的正常流動，而且對于部分人口群體而言，可導致成本的高昂的和制度運行的不可持續。各國的公務員養老保險通常是一國最早建立的保障計劃，應該與常規養老保險體系進行整合，實現一國養老保險體系的整體和諧。補充養老保險計劃應嚴格按照基金制方式構建。
養老保險制度的財務可持續能力
養老保險改革的一個重要目標是增強制度的財務可持續能力。即根據設立的繳費水平籌集的資金足以支付當期和未來的養老金給付，而不是隨意提高繳費水平、降低待遇或由政府財政預算彌補赤字。總之，養老保險制度財務穩定計劃必須充分考慮近期和長期的資金流量和積累資產存量，以及投資營運績效與評估。對于基金制而言，合理估計預期的收益率、國外投資分散風險及收益管理等三個方面的重要建議值得充分關注：
第一，養老保險改革建議如果沒有根據現有的體系進行可靠的費用估計就不宜推行，也難以得到世界銀行的支持。遵循這一原則，各國可以且應當采取多種模型進行評估(包括世界銀行改革選擇模擬模型——Toolkit—PROST模型)。評估項目在各國實施的差異性也應該得到理解并給予充分考慮。對一系列評估模型的使用，有助于我們更好地認識不同模型假設前提的敏感性，進而更好地理解與改革結果關聯的不確定性和風險問題。
第二，評估財務的可持續能力(對非基金制至關重要)需要一種長期眼光并綜合考慮流量與存量。對于傳統的現收現付制的計劃，存量反映了養老金隱性債務。考慮到概念和數據方面的原因，一般情況下應該精確到每日的債務水平進行測度。對于確定繳費體制，需要在科學設定賬戶繳費積累額和相應投資收益轉化為年金產品換算機制的前提下，充分考慮不同個體的目標養老金給付水平的多樣性。而且需要在充分考慮各種風險因素的基礎上，設定能夠滿足養老金給付目標的繳費率指標，同時根據養老金總體給付水平預測結果的變化幅度進行及時調整。同樣，基于人口因素和經濟發展需要調整指標水平，對于保證養老保險制度的長期可持續發展也非常必要。
第三，對于部分和全基金制計劃，正確地估計資產和可持續的具有風險調控性的收益率非常必要。公共管理的養老基金在保持合理的投資收益率方面業績欠佳，這導致了三種選擇：(1)如果財政性的工具運行較差或者不具備應付政府隨意干預的能力，那么將調整成非基金制計劃；(2)保持基金制模式，容易調整為私營化管理和分散化管理方式；(3)改進集中管理模式的治理結構。越來越多的實證研究顯示，對于決定投資業績主要方面的投資策略而言，治理結構尤為重要。
管理和實施方面的限制
對養老保險改革方案的實施問題需要給予更為廣泛的關注，然而即便是進行簡要的歸結也相當困難。
新型養老保險體系管理面臨的關鍵問題是引入個人身份識別系統和賬戶系統(尤其是DC模式)，以及統一的繳費系統。最大的困難在于養老保險基金流在全國范圍內的整合。從社會保障制度的視角分析，現金流應該注重分散化，然而數據方面應該強調集中處理。不論選擇什么樣的方法，在實施之前，制度構建需要技術上的支持，否則由于不當的原因，改革的路徑可能受阻。有關數據流的集中處理需要設置一個信息清算中心，使第二層次的養老保險制度與第一層次管理機構或任務部門實現更好的協調和信息共享。信息清算中心的作用非常寬泛，這個寬廣的領域包括運用國家機構或者半公共的管理機構來征收第二層次的繳費，并在第二層次計劃內部分配基金。
養老保險的賬戶管理費用問題是一個明顯充滿爭論并需要深入研究的領域。有三種策略應予以關注：首先，通過一個中央清算中心的設置，力求降低管理費用以限制總費用的增長，如降低費用征收和賬戶管理的成本；其次，通過限制在投資基金中的任意轉換來降低市場交易費用；最后，通過限制個體的選擇來限制資金管理費用，包括使用被動的投資產品管理，由雇主替員工統一選擇投資管理者，并在有限的賬戶管理者中展開競爭性的投標。
金融市場的制度環境和監管問題
目前，存在激烈爭論的領域是引人強制的基金制模式的制度環境，而且各界在這個方面要達成共識尚需時日，值得重視的相關問題有：(1)在金融市場不發達的情況下，能否引進基金制的養老保險計劃?(2)需要哪些規則標準和操作方案來保證基金制計劃的有效推行和安全營運?(3)監管制度建設方面如何改善?(4)推行基金制計劃的可接受成本如何確定?如何利用基金模式的潛在優勢分散營運成本?(5)對于僅擁有少量開放基金的國家，應當如何選擇?
并非所有的國家都計劃建立基金制養老保險層次，而且二些國家也不具備相應的條件。不過，基金制層次的引入不需要太苛刻的條件，既有的金融機構和產品都可以發揮作用。建立基金制層次的理想安排是分步驟引入，以便能夠促進金融市場的發展。然而，基金制模式的成功需要具備一些最基本的條件，這些條件包括：(1)穩定的銀行體系架構和其他金融機構，以提供可靠的常規管理和資產管理服務；(2)政府追求優化宏觀經濟政策的努力，以及實施金融領域的改革；(3)強調圍繞基金制計劃的運行而構建的監管系統，并立足于長期戰略促使監管體系的可持續發展。
拉美和中東歐眾多國家最新的養老保險改革案例，以及經濟合作組織成員國的長期發展經驗表明，金融市場的制度建設對于改革的成功有著重要的決定作用。金融市場的各項監管規則應該盡早實施。(1)養老金計劃營運機構必須具備充分的獨立性和前瞻性，以及良好的財務狀況和專業人士組成的團隊；(2)對執照申請的嚴格審查；(3)專門的監管機構與其他監管機構的協調合作。而存在爭議較多的監管問題是：建立單一型監管機構還是復合型監管機構(如在智利率先采用的)，或是對多個領域的監管機構如保險、證券、銀行和共同基金進行整合；如何劃定提供養老金產品的運營機構范圍；如何在監管機構之間建立有效的合作機制；如何建立監管者的高效服務和責任機制等。
具有一定開放的經濟體如中美洲、中歐和非洲的許多國家正在實施基金制養老保險改革。在金融市場欠發達條件下實施這一改革，機遇和挑戰并存。挑戰包括：本國特殊的資源密集型發展和監管能力的提高；國家總體經濟規模不大，而養老基金機構數量很少而管理的資產額相對龐大，形成很高的營運風險；有限的金融工具使投資風險難以分散。機遇在于：各國融人全球經濟的一體化程度加深，為分散退休者的養老風險創造條件，并為國民經濟發展提供了很好的機會。然而，前進的道路并不平坦，面臨的選擇包括：構建區域性基金制養老保險計劃(該思路在理論上有很好的預期效果，但在實踐中則很少被采納)，也可以參照眾多國家的現行方式，采取中央統一集中管理(操作上很可行但并不令人信服)；向外國機構開放金融市場，并使政府影響遠離投資決策，但必須承擔相應的機構設置、規則制定和實施監管所帶來的較高成本。
養老保險政治經濟問題的重要性
任何國家若要成功推行養老保險改革并實現制度體系的可持續發展，就需要對政治經濟問題有更深刻的認識。目前，世界銀行從各國的養老保險改革中總結出來的具有普遍意義的經驗是，高效的改革進程對于成功至關重要。我們可以借用政治學的概念來界定養老保險改革的三個重要階段——改革辯論階段、改革理念形成階段和立法與實施階段，這些界定適用于眾多已經推行養老保險改革的國家。
第一階段，改革辯論階段。通常是耗時最長的階段。在這一階段中，需要各界人士參與對關鍵問題進行討論，充分吸收各方觀點，即便有嚴重分歧，也會在爭論過程形成重要成果。需要對其他國家已有的改革經驗進行介紹，普通公眾和對政策制定有關鍵影響的群體都應獲得有關這方面的充分信息，如議會、工會和新聞媒體。然而，將這一階段的分歧公之于眾，有助于在下一階段達成共識。
