土地確權政策具體規定
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土地確權政策具體規定范文第1篇
論文關鍵詞 出嫁女 土地 權益保護
婦女土地權益保護問題由來已久，主要表現為農村婦女未能獲得法律規定的完整的土地權利。盡管法律上男女早已獲得了平等地位，但事實上這種平等并未完全實現，由于種種原因，婦女權益受到侵犯的情況時有發生。本文以廣東“出嫁女”為視角，通過分析農村出嫁女土地權益受到侵害的現象，剖析出嫁女權益的法律保護與傳統思想觀念沖突的深層原因，以便探討如何在地方立法層面做到保護出嫁女權益，為解決出嫁女權益糾紛開拓新思路，實現男女平等。
一、出嫁女的概念
“出嫁女”是一個帶有廣東地方特色的典型詞匯，其外延非常廣泛。狹義的出嫁女專指與本村以外的男子結婚、戶口仍留在本村的婦女。廣義的出嫁女還包括嫁入本村、戶口也遷入的“嫁入女”，離婚或喪偶的出嫁女，招郎入戶的出嫁女，以及上述人員的子女等。
二、出嫁女土地權益受侵害的表現
（一）出嫁女的土地承包經營權失去保障
根據我國《土地管理法》、《農村土地承包法》、《婦女權益保護法》等法律和行政法規，出嫁女與其他村民一樣享有土地承包經營權、宅基地使用權、村集體經濟收益分紅權和土地征用補償款分配權等土地權益。然而在現實生活中，“增人不增地，減人不減地”的土地政策導致了農村婦女在出嫁后土地承包權等權利被剝奪。
（二）出嫁女的繼承權受損
根據《中華人民共和國繼承法》第十條規定，子女為第一順序的繼承人。但在實際生活中，由于受傳統觀念的影響，女子結婚后，就理所當然地喪失了對其父母遺產的繼承權。在農村，村民大多奉行“養兒防老”的思想意識，贍養老人的義務主要由兒子承擔，因此，父母去世后留下的遺產只由兒子繼承。對此，女兒也沒有行使自己繼承權的意識。
（三）出嫁女的戶口遷移權受限制
由于目前農村戶口利益優厚，經濟發達村的出嫁女不愿意把戶口遷到其它地區。因此，本村出嫁女的戶口沒有遷出，嫁入本村的出嫁女又不斷增加，在利益分配時就“僧多粥少”，村民們認為自身的利益減少了，所以排斥出嫁女。有的地方甚至要求與外村男子結婚的本村婦女，結婚登記時需交納一定的限期遷出戶口的押金，到期不遷出戶口的，扣除繳納的押金，本人及子女不再享受村民的一切待遇。
（四）出嫁女的股份分紅權及集體福利被剝奪
發達地區出嫁女大多數權益受限制都是通過股份分紅的形式表現出來的，村委會以通過表決股份分紅方案的形式，限制或者剝奪出嫁女的股份分紅權，并且很多村在農村合作醫療、外出旅游等集體福利上，限制或剝奪出嫁女享受該福利。
三、廣東省出嫁女權益保護的地方立法成果及存在的不足
（一）廣東省有關出嫁女權益保護的地方立法成果
1.遵循上位法，地方立法保駕護航
根據上位法的精神及結合廣東省自身社會經濟發展現狀，2007年廣東省人大常委會審議并通過了《廣東省實施〈中華人民共和國婦女權益保障法〉辦法》，廣東省各市縣也根據該《辦法》制定了相關地方婦女權益保障條例和政策性規范文件，并有部分條例和文件已涉及到了出嫁女權益的保護，如南海的《關于推進農村兩確權，落實農村“出嫁女”及其子女合法權益的意見》（簡稱11號文）等等。
2.政府牽頭，成立專門維權機構
為保障地方立法條例落實到位，廣東省部分地區還設立專門機構負責保護婦女權益條例的具體實施，如《珠海市婦女權益保障條例》規定成立婦女事務咨詢委員會，成員為政府相關部門負責人、婦女事務領域專業人士、社會組織和市民代表，職責是向政府提供涉及婦女權益的法規、規章和政策制定和實施的意見和建議，并做好政府相關政策的解釋工作。惠州市也根據本市情況也設立惠州市農村出嫁女權益保障工作領導小組負責出嫁女權益保護的各項事務。
3.戶口遷移權利保護
《廣東省實施〈中華人民共和國婦女權益保障法〉辦法》第二十四條規定，農村集體經濟組織中的婦女，結婚后只要戶口仍在原所在地，或者離婚、喪偶后戶口仍在男方家所在地，并履行相關義務，本人及符合政策生育的子女，仍然享有和其他人平等的權益。
4.開展農村股份合作制改革
深化農村經濟體制改革，完善農村基本經濟制度必須適應經濟市場化不斷發展的趨勢，使股份制成為公有制的主要實現形式，建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度。
5.“兩確權”與“五同”并舉
南海區委、區政府出臺的《關于推進農村兩確權，落實農村“出嫁女”及其子女合法權益的意見》，首次提出要貫徹男女平等原則，按照“五同”原則進行股權配置。按照文件要求，在“兩確權”的過程中，要全面檢查和清理農村股份章程，剔除違法違規條款。
（二）廣東省有關出嫁女權益保護方面存在的不足
出嫁女權益問題情況十分復雜，牽涉眾多村民利益，解決起來難度較大，盡管各級政府和相關部門利用調解、行政等手段為解決出嫁女權益問題做出了一定的努力，但是處理效果不盡人意，仍存在許多不足之處，如：
1.違法的村規民約過多，難以徹底清理
部分村民片面理解《村民委員會組織法》，過分強調村民自治，認為“村民自己的事情自己管理”，忽略了“依法”的原則，盡管他們知道這些規定與有關法律相悖，但由于它符合農村的傳統觀念和風俗習慣，保護了其他村民的經濟利益，受到當地大多數村民的擁護。如果突然大面積清理這樣的違法村規民約，會觸及眾多村民的既得利益，可能會引發更多社會不安定因素，因此要徹底清理違法村規民約難度較大。
2.出嫁女權益保護的對象不明確
出嫁女的自身情況非常復雜，有的婚后戶口掛在娘家，但本人不在本村居住；有的戶口和居住地均在本村，但沒有承包地；有的婚后戶口、居住地和承包地都在本村。究竟哪些出嫁女才有權利享受村集體經濟收益？目前都沒有明確的法律依據。
3.出嫁女權益保護的法律體系缺失
目前，涉及出嫁女的法律法規和規范性文件主要包括《憲法》、《婦女權益保障法》、《土地承包法》、《廣東省實施〈中華人民共和國婦女權益保障法〉辦法》、南海的《關于推進農村兩確權，落實農村“出嫁女”及其子女合法權益的意見》、《珠海市婦女權益保障條例》、《東莞市農村股份合作經濟組織股東資格界定辦法》、《惠州市農村出嫁女權益問題專項治理方案》等等，對出嫁女問題作出具體規定的大多數是條例和規范法文件，甚少法律對出嫁女權益保護問題作出具體規定，因此各地方規定會參差不齊，沒有很好地把各地方先進經驗結合起來作出統一規定。
4.司法救濟系統不完善
目前由于法律規定的不完善，出嫁女維權事件在立案層面就出現了很大問題，作為民事案件，法院認為村委會與村民之間不是平等主體關系，不予受理；而作為行政案件，村委會是自治組織，沒有行政主體的資格，法院也不予受理。因此導致許多出嫁女投訴無門，出嫁女重復上訪、集體上訪不斷發生。
四、出嫁女權益保護的對策
（一）加強法制建設，完善法律法規
廣東省各市區應根據上位法及自身的實際情況，制定相應的法律法規和政策性規范文件，針對出嫁女權益保護問題作出更為詳細、具體的說明和闡述。另外還可在相關法律中制定對侵犯出嫁女合法權益的行為人或組織的處罰規定，并使之具體化，提高可操作性。
（二）制定村規民約備案和審查監督條例
制定村規民約備案和審查監督條例，未經備案不具備法律效力。同時，防止地方立法與現行國家法律法規沖突，規定將清理和糾正村規民約及集體組織章程中歧視、侵害出嫁女權益的條款，確保村規民約及集體組織章程不與國家法律、政策相抵觸。
（三）通過立法推行農村股份合作制
依據“生不增、死不減，進不增、出不減，可繼承、可轉讓”的原則，在清產核資的基礎上，將集體資產量化為一定量的股份，然后按照一定的條件將股份分配給具有股東資格的村民。同時在配股的過程中，取消了男女差別，主要根據戶籍、年齡、貢獻等條件進行配股，股份固化后，股東永遠享有股權，不因生產、生活的變化而變化，是徹底解決出嫁女問題的辦法之一。
（四）地方立法應注重保護出嫁女政策參與權
出嫁女維護自身權益的力量也是至關重要的，因此可以通過立法保護出嫁女參與村民自治的權利，保障出嫁女在農村重大事項決策中的參與權，改變現有立法層面中缺乏出嫁女權益代表的情況，通過法律保護女性的政策參與權，出嫁女群體才能真正參與自身權益政策法規的制定中，才能激發出嫁女群體積極參與地方立法決策的各項工作的熱情。
（五）通過立法明確規定出嫁女權益專門機構的權限
由于女性其特殊的社會地位，往往很難有廣泛影響力的權益代表，《廣東省實施規定》等廣東一系列立法中，對于維護出嫁女權益的責任方有了更加明確的規定，即由婦聯主導的兼有政府各個涉事部門組合的維權小組，故此筆者認為，地方立法保護出嫁女權益，不僅要設立專門的工作小組，還應該讓小組工作有法可依，通過立法明確規定其日常事務及行政權限，該工作小組才能成為出嫁女權益保障的代言人，從而建立起一套完善的出嫁女女權益保障制度。
（六）完善司法救濟系統，暢通救濟渠道
借鑒南海建立“行政引導為主，司法強制為輔”的解決出嫁女問題的處理原則。首先由符合資格的出嫁女及其子女向鎮政府申請裁定，鎮政府核實后作出行政處理決定書，村民小組如果在規定期限內既不執行也不提起復議或訴訟，鎮政府就可申請法院強制執行，一旦進入司法程序，法院在認定政府的行政處理決定合法后，將按強制執行有關程序使生效的行政處理決定得到及時有效執行。
土地確權政策具體規定范文第2篇
山東省生態補償條例草案第一條 為進一步加強全省重要生態功能區的保護，統籌區域協調發展，推進生態文明建設，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱的生態補償，是指按照誰保護誰得益，誰受益誰補償，誰損害誰賠償的原則，因生態環境保護而喪失發展機會的單位與個人應獲得補償，生態環境受益單位與個人應對生態保護進行補償，利用生態環境和自然資源的單位與個人必須對其所造成的生態損害進行補償。
第三條 各級人民政府應當發揮主導作用，完善生態補償政策，引導社會各方參與生態補償機制建設，逐步建立多元化的籌資渠道和市場化的運作方式。
現階段應當充分發揮各級財政資金在生態補償機制建立中的主導地位，逐步增加公共財政投入力度。
縣級以上人民政府應當整合現有專項資金的使用，將水、土地、礦產、森林、環境等各種環境資源收費中一定比例用于生態補償。
第四條 生態補償資金的受償者包括被劃為自然保護區、生態公益林、飲用水水源保護區等保護地的集體土地的所有者或依法承包者、國有土地的依法經營者或承包者，以及其他由于生態保護需要而使發展受到限制的區域內的單位和個人。
生態補償費的支付者包括受益于生態環境的單位和個人，以及損害生態環境的單位和個人。
第五條 生態補償采用財政轉移支付補償、居民民生補償和直接權益損失補償、生態公益林管護補償等方式。
財政轉移支付補償是對因保護生態環境而導致財政損失的各市縣政府進行補償，重點用于生態環境建設與保護、農村社會事業發展。
居民民生補償是對因生態保護需要而使發展受到限制的區域內的居民進行補償，重點用于醫療、社保等涉及民生方面。
直接權益損失補償是對被劃為自然保護區、生態公益林、飲用水水源保護區等保護地的集體土地的所有者或依法承包者、國有土地的依法承包者進行的補償。
生態公益林管護補償是指在目前國家森林生態效益補償基金的基礎上，為加強生態公益林的管護，對生態公益林的管護與經營新增的補償。
第六條 財政轉移支付補償資金依據各市用于建設自然保護區、荒山治理、流域治理、保護水源地等財政投入及其轄區內重點生態公益林面積以及空氣、水污染指標等進行分配。適當加大對偏遠地區、財政困難地區的生態建設補償力度。
第七條 居民民生補償資金由省財政行政主管部門按照劃入生態功能保護區內的人口數，以人均每年 元的標準，按年度撥付給各市財政。由各市財政行政主管部門支付給當地社會保障部門，用于支付居民的醫療、養老等社會保險的個人應繳部分。
第八條 直接權益損失補償資金由省財政行政主管部門按照天然林每畝每年 元，人工林和飲用水水源保護區每畝每年 元的標準，按年度撥付給各市財政。各市財政行政主管部門在補償資金到位后60個工作日內分配到各市縣財政后，直接撥入村集體經濟組織或承包者的銀行存款賬戶。集體經濟組織補償資金的使用與分配由村民大會討論決定。
第九條 生態公益林管護補償資金標準在現有每畝每年 元的基礎上，增加每畝每年 元。
第十條 生態補償標準應當根據生態補償專項資金收繳情況和財力狀況逐步提高。
第十一條 各市人民政府應當按照有關規定，全面開展生態公益林和飲用水水源保護區的區劃定界工作，對轄區內自然保護區、生態公益林、水源保護區立樁定界，明確權屬關系。
各市林業行政主管部門、自然保護區行政主管部門、環境保護行政主管部門應當與村集體經濟組織或承包者簽訂生態保護與補償協議，確定保護范圍與面積，明確權責。
第十二條 建立生態補償專項資金，實行統一管理。專項資金主要來源于各級財政資金和社會資金。
財政資金由省和各市財政共同承擔。各市財政承擔的補償資金額度根據各市的生態區位及其對生態保護貢獻大小以及財力水平確定。各市財政承擔的補償資金通過年終結算上解省級財政統籌安排。
生態環境受益的單位與個人繳交的生態補償費，以及損害生態環境的單位與個人繳交的生態補償費，納入生態補償專項資金統一管理。
專項資金可以接受社會捐贈和國際援助等社會資金。
第十三條 房地產開發、旅游開發、礦產資源開發、工業建設等損害生態環境的單位與個人，應當繳納生態補償費。補償費標準應當依據生態環境損害程度確定，由相關管理部門收取后統一解繳到生態補償專項資金賬戶。
水電企業、用水企業、城鎮居民、旅游者作為生態環境受益的單位與個人應當繳納生態補償費。可以在原有的收費體系和計量單位基礎上附加一定比例的費用，由收費單位收取后統一解繳到生態補償專項資金賬戶。
第十四條 受償的各市、縣人民政府應當采取有效措施，保證轄區內的自然保護區、生態公益林和水源保護區的生態環境質量逐步提高。
第十五條 實行動態生態補償，將補償資金與保護效果掛鉤。各市縣交接斷面水質、飲用水源水質、生態公益林管護成效等指標作為各省政府生態保護績效評價指標。
各市、縣生態保護績效評價工作由省環境保護行政主管部門會同林業行政主管部門負責，評價結果報省財政行政主管部門作為資金撥付依據。
具體評價辦法由省環境保護行政主管部門會同林業行政主管部門具體規定。
第十六條 省財政行政主管部門應當按照評價結果核定補償資金額度。對水質達標和生態公益林績效評價合格的市縣，全額撥付生態補償資金;對水質未達標或生態公益林管護不合格的，應當按水質未達標比例和生態公益林質量數量下降的量化指標扣減當年補償資金。
第十七條 各市行政主管部門應當對受償的單位與個人履行協議情況進行監督檢查。發現未按協議履行生態保護責任的，應當扣減其當年生態補償金。具體扣減比例應當在所簽訂的生態保護與補償協議中明確。
第十八條 各級財政行政主管部門應當加強生態補償專項資金的使用管理，保證生態補償專項資金及時足額撥付，專款專用。
第十九條 本條例自 年 月 日起執行。
生態補償主要領域根據各國具體政策實踐，生態環境功能服務付費主要涉及到四個方面：
(1)以 森林生態系統服務為核心的生態服務付費;
(2)農業相關生態服務付費;
土地確權政策具體規定范文第3篇
農村集體建設用地是指鄉（鎮）村集體經濟組織和農民個人進行各項非農業建設所使用的土地。根據憲法、土地管理法和物權法的規定，集體建設用地所有權歸村民集體所有，農民享有使用權，沒有使用期限的限制。集體建設用地一般分為三類：鄉鎮企業用地、農村宅基地、公共設施和公益事業用地。因公共設施和公益事業建設用地所占比例較小，集體建設用地主要指宅基地和鄉鎮企業建設用地。《土地管理法》第43條規定，除興辦鄉鎮企業和村民建設住宅以及鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用集體所有的土地的以外，所有建設都要使用國有土地，集體土地用于非農業建設必須經過國家征收轉化為國有土地方能使用。該法第63條規定，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，除因破產、兼并等原因使土地使用權發生轉移外，集體建設用地的使用權不允許出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，法律將集體建設用地用于建設保留在極其狹小的范圍內。隨著新型城鎮化的推行，大量的集體建設用地成為解決城鎮建設用地緊缺的必然選擇。政府在遵循兩公告一登記制度后，給以農民一定的補償，即可將集體土地征收為國有土地，永久地脫離農民集體。雖然2008年十七屆三中全會中央就提出要嚴格界定公益性和經營性建設用地，縮小征地范圍，改革征地補償機制，按照同地同價的原則給集體經濟組織和農民以合理的補償，但實踐中并沒有嚴格執行。國土部為解決城鄉建設用地雙擴張的局面，也推出城鄉建設用地增減掛鉤政策，意圖通過土地的綜合整治，將整理的土地復墾后等量置換新增建設用地指標，確保城鄉建設用地總量不增加，實現保護耕地和保障城鎮建設用地供給的目標，但在執行中背離了初衷，侵犯了農民利益而處于清理階段。目前低價征收仍是集體建設用地利用的主要方式。
二、農村集體建設用地利用中存在的問題
（一）集體建設用地流轉受到嚴格限制，集體建設用地產權不完整
集體建設用地使用權的流轉被政府所掌控，忽略農民集體作為農村土地所有權主體對其產權的收益與處置權利。
1.以征收為主的利用方式，忽視農民的土地財產權。
首先，法律未對公共利益作出明確界定《土地管理法》第43條又模糊了土地征收的公益性，為政府擴大征收權提供了法律上的支持，政府可以合法的濫用土地征收權，任意擴大征地范圍，為城鎮化發展提供建設用地，以致強征強拆等違法、違規現象層出不窮，侵害失地農民的合法權益。其次，集體土地所有權主體虛位，集體建設用地產權不完整，弱化了農民集體處分和流轉土地的權利，集體土地的經營管理權基本集中在村委會，村長和村委會成員成為實際的所有者，致使土地征收中職務犯罪頻發，侵占、挪用、截留征地補償款的現象時有發生，農民無法抵制這些侵害。最后，土地征收補償機制不完善，征地程序缺乏透明度和協商機制，政府按照被征收土地的原用途對失地農民采取一次性的貨幣形式補償，農民沒有話語權。政府通過低征高賣所得的增值收益基本與農民無關，農民群體所得的征地補償費僅相當于土地征收之后增值收益的1/50，集體土地所有者的權利被否定，土地的社會保障功能喪失。政府成為土地征收的最大受益者，不僅催生了土地財政，透支了未來的土地收益，更為嚴重的是農民集體基本被排除在土地增值的受益群體之外，忽視了農民的土地權利，導致政府、開發商和農民群體三方利益分享嚴重失衡，與農民的預期收益發生沖突，在利益訴求缺少救濟途徑的情形下，征地過程中的矛盾不斷激化。今年10月13日和14日發生于河南駐馬和昆明富有村的暴力沖突事件都源于征地拆遷事件，特別是富有村沖突出現致8人死亡的嚴重后果，社會影響極壞。
2.城鄉建設用地增減掛鉤，違背了農民的意愿。
為克服集體土地征收的固有頑疾，創新集體建設用地的利用方式，推行城鄉建設用地增減掛鉤政策，提高了集體建設用地的使用效率，改善了農村面貌，一定程度上緩解了城鎮建設用地供需矛盾。但在增減掛鉤過程中為了獲得更多的城鎮建設用地指標，擅自擴大試點范圍和掛鉤周轉指標規模，大規模開展拆村并居，強制村民搬遷，增減掛鉤變成了讓農民“上樓”的行動。實踐中對安置樓房的標準、樓層、樓間距等問題都沒規定，安置房的建設并沒有考慮農民生活的實際狀況，引起部分農民的不滿。農民宅基地轉化為城鎮建設用地的增值收益的絕大部分都歸屬于政府，跟農民無關。增減掛鉤并沒有突破城鄉二元化的土地格局，未從根本上解決我國土地二元制所帶來的矛盾，農民的話語權有限，缺乏表達自己意見的意愿和機會，仍處于弱勢地位。2010年底國務院發文要求對增減掛鉤進行清理。農民集體在土地使用權流轉中享有的權益難以得到保障，現行集體建設用地制度犧牲了農村和農民的利益。
（二）缺乏科學的建設用地規劃，土地利用效率低
在城鎮化過程中，由于法律對集體土地流轉的限制，加之相關制度的缺失，出現城鎮和農村建設用地同時擴張，耕地面枳不斷減少，導致建設用地緊張與浪費并存的局面。
1.規劃的缺失，使集體建設用地利用粗放。
農村集體建設用地沒有規劃或者對規劃執行不力，導致農房建設無序，布局分散零亂，農村居民點呈條狀分布且以庭院式結構為主。缺乏必要的監督和指導，亂圈亂占宅基地的現象時有發生，一戶多宅現象普遍存在，難以治理。農村建設用地基本處于自發狀態、缺乏有效的約束與管理機制，布局散、用地亂、環境差是當前農村建設用地的顯著特點。規劃、土地、城管等部門在對農村集體建設用地進行管理中工作有交叉，政出多門，形成管理漏洞，存在一定的“扯皮”現象。大部分農村地區的集體建設用地規劃建設實際上處于放任自流的狀態，造成無序管理的局面。
2.集體建設用地利用率低，閑置或低效利用問題突出。
隨著城鎮化的推進，大量農村人口轉移到城市，原宅基地被閑置或廢棄。另有大量兩棲居民的存在，因宅基地無償取得且缺失監督和制約，回村又重選址建房，原有的宅基地閑置，出現一戶多宅的現象，同時在城鎮也擠占建設用地，出現了城市和農村兩頭擠占耕地的現象，導致農村建設用地的增加和耕地的減少，農村空閑住宅達到10%至15%。法律禁止宅基地使用權的自由轉讓、抵押和出租，宅基地的交換價值不能實現，大量閑置宅基地不能盤活利用，降低了農村土地的利用效率。雖有一戶一宅的規定，但沒有相應的配套措施。重新選址和進城的村民都保留宅基地，由于缺乏積極的土地回收、復墾機制，宅基地退出機制不健全，各地農村均存在人均建設用地超標、空心村、用地粗放的問題。農村人口在減少，但農村居民點面積卻有增無減，出現大量的閑置用地，閑置規模相當于現有城鎮用地的1/4到1/3，進城人口占用的宅基地并沒有退出。既增加了城市建設用地的緊張狀態，又在農村形成事實上的耕地緊缺與宅基地浪費并存的局面。
（三）集體建設用地自發流轉無序，沖擊了國家土地制度和土地交易市場
法律限制集體土地使用權的流轉，集體土地的價值難以體現，隨著城鎮建設用地的需求越來越大，集體建設用地的價值逐漸凸顯，為集體建設用地交易提供了機會。由于集體建設用地的管理空白和流轉成本低，潛在收益導致集體建設用地隱形交易市場大量存在。集體建設用地突破了原有的使用范圍，通過私下交易進行自發流轉，從自建自用轉變為出租、抵押、轉讓、入股等方式進行流轉。農民個人非法占用集體土地建小產權房和私下轉讓宅基地，導致不受法律保護的小產權房大量地存在，并且蓬勃發展，屢禁不止，如北京的“畫家村”、深圳的“城中村”等；農村集體將集體土地使用權進入地下交易市場，通過聯營、股份制、出售、出租等各種形式變相轉讓土地使用權；而政府也鼓勵利用集體建設用地興辦工業園區，大力招商引資以加快經濟的發展，這與現行的法律法規相背離。但在利益的驅使下人們大肆進行“灰色”交易，集體建設用地使用權頻繁地進入“黑市”流轉，給土地法律制度帶來重大挑戰，導致集體建設用地隱形市場活躍，沖擊了土地利用總體規劃的有效實施和國有土地交易市場，造成土地利用混亂和交易秩序混亂。缺少法律的保護和制約，易引發糾紛，給流轉雙方交易安全帶來隱患，也不利于保證交易安全。但法律限制了集體土地的流轉，禁止集體土地入市，集體建設用地的使用權能和處置權能得不到有效保障，阻塞了農村集體建設用地流轉渠道。
三、完善農村集體建設用地利用的對策
弱化農村集體土地所有權制度，實現集體建設用地所有權與使用權相分離的制度，允許集體建設用地入市，通過統一的土地市場實現對集體建設用地資源配置的優化。
（一）科學制定并嚴格執行土地利用規劃，促進農村建設用地合理布局
1.完善土地利用規劃，堅持以規劃控制為前提。
加強土地規劃用途管制，編制鄉鎮土地利用總體規劃、村鎮建設規劃、村級土地利用規劃和村莊整治規劃，發揮土地利用規劃的調控功能。按照控制總量、合理布局、節約用地的要求，加大對農村宅基地的管理，嚴格劃定農村居民點，合理確定宅基地數量、布局和用地規模，引導農村居民點由零亂分散變為集中有序、促進自然村落適度撤并，穩步推進居住點向小城鎮、中心村集中，禁止散點建房，確保農民新建住宅按照規劃、計劃使用土地。重新開發和利用廢棄、閑置的土地，推行占一補一工程，拆除廢棄房屋，杜絕一戶多宅情況的發生，逐步清理空心村。統籌生產生活設施、公共服務設施，加強基礎設施建設，改造村莊環境的整治，整治村容村貌，突出鄉村特色，實現農村居民點建設用地的有效整合與規范，保證土地利用總體規劃和村鎮建設規劃的實施。目前農村建設用地有2.84億畝，承載著7.4億人，而城鎮建成區面積只有5700萬畝，卻承載著5.7億人，農村人均占用建設用地是城市人口的3.8倍。充分挖掘集體建設用地的潛力，對集體建設用地進行規劃和整合，可以避免農村集體建設用地無序和混亂流轉，實行土地利用規劃法制化，節約大量的集體建設用地。
2.嚴格執行宅基地使用權面積標準，建立宅基地有償使用制度。
可效仿海口市《農村宅基地管理辦法》，建立宅基地使用權收回、退回和置換機制，采取經濟措施對退出宅基地的農戶給予補償和獎勵，引導和規范農村閑置宅基地的合理流轉，對地上農房依法給予合理的經濟補償，對積極復墾宅基地的農戶給以土地復墾、整理補助費，以解決一戶多宅、超標準占地等問題。推進村鎮規劃的實施和空閑宅基地的盤活和復墾，提高農村宅基地的利用效率。嚴格執行宅基地使用權面積標準，引導農民依法按程序申請和使用宅基地，在面積標準范圍內，農民無償使用，對超出標準的部分實行有償使用，其有償使用價格由市場的供求關系決定。堅持一戶一宅和面積限制的原則，賦予農民對宅基地享有占有、使用、收益等完整的權能，允許出租、抵押、轉讓、置換、繼承等方式流轉宅基地，促進宅基地的商品化。農民一旦將宅基地流轉，不能再無償從集體取得宅基地，只能依轉讓、出租的方式取得宅基地，對于一戶多宅和面積超標的農民住宅，征收宅基地使用費，每年向集體經濟組織繳納多宅或超標部分的宅基地使用費。弱化宅基地的社會保障功能，將農民的社會保障與宅基地分離，實現城鄉一體化的社會保障體系，減少農民對土地的依賴。賦予宅基地使用權人繼承人合法的繼承權，給予不符合條件的繼承人適當的經濟補償，將宅基地使用權收回。
（二）允許集體建設用地入市，建立城鄉統一的建設用地市場
1.對集體建設用地確權登記。
賦予集體建設用地與國有建設用地平等的地位和相同的權能，修改土地管理法、擔保法、物權法等法律法規，推進相關法律法規的修改和完善。建立農村集體建設用地、宅基地和農村房屋的確權登記發證制度。成立專門的登記機構，開展集體所有權和使用權確權登記，在確權的基礎上，頒發具有法律效力的集體土地使用權證、宅基地使用權證及房屋所有權證，享有與國有土地同等的權利。通過產權制度保障集體土地同權參與城市開發。集體建設用地確權、登記、發證工作是集體土地流轉管理的基礎，為集體建設用地流轉提供條件，切實保障農民長期分享土地增值收益。
2.允許集體建設用地入市，打破政府對建設用地市場的壟斷。
土地確權政策具體規定范文第4篇
經濟林木（果）權證含義
經過人行、州縣政府法制部門對經濟林木（果）資產權屬的法律分析，經濟林木（果）資產可以設置所有權憑證。在此基礎上，南澗縣政府制定了《南澗縣經濟林（果）權證發放暫行辦法》，在政府層面對經濟林木（果）權證的概念進行了界定。經濟林木（果）權證是縣政府確認頒發的一種經濟林木（果）的所有權憑證，包括經濟林木（果）所有權、收益權，但不作為土地、林地權屬憑證。經濟林木（果）權利人為經濟林木（果）的所有權或收益權擁有者。權證所有權期限以現行政策法規確定的土地使用期限為準。經濟林木（果）權證發放機關為縣人民政府，登記填證機關為縣林業局和農業局，干果類由林業局負責，茶葉和水果類由農業局負責。發證對象為經核準后的申請登記經濟林木（果）權屬的企業、集體和林農。發證流程包括成立領導機構、調查摸底、制訂方案、勘界確權、結果公示、核發證書六步驟。經濟林木（果）權證對經濟林木（果）所處的地塊、面積、樹種、株樹、栽植年限等進行了權威登記確認，為創設經濟林木（果）權抵押貸款奠定了基礎。
經濟林木（果）權抵押貸款簡介
為依法合規辦理經濟林木（果）權抵押貸款業務，南澗縣農村信用社制定了《經濟林木（果）權抵押貸款管理暫行辦法》，對貸款各個環節進行了具體規定。
1.產品概念。經濟林木（果）權抵押貸款是指基于借款人的信譽、資產和還款能力，權利價值經過相關部門或人員評估并登記，在核定的額度和期限內向借款人發放的貸款。凡取得縣政府頒發的《經濟林木（果）權證》，樹種為泡核桃、茶葉等具有一定經濟價值的林木所有權及使用權可作為抵押物。
2.貸款管理。貸款采取“專門評估、全權抵押、一次核定、隨用隨還、余額控制、周轉使用”的辦法管理。貸款流程為：貸款申請申請受理抵押物評估貸前調查貸時審查貸款審批（查詢）確定貸款額度合同簽訂辦理抵押登記手續發放貸款貸后管理及檢查貸款回收。經濟林木（果）權抵押率為：果木樹類（如核桃）的盛果期和灌木類（如茶葉）的成年期階段的經濟林作抵押的抵押率不超過評估價值的50%（含）；果木樹類（如核桃）的初果期和灌木類（如茶葉）的幼年期階段的經濟林作抵押的抵押率不超過評估價值的40%（含）；果木樹類（如核桃）的幼齡期和灌木類（如茶葉）的幼苗時期、衰老期階段的經濟林作抵押的抵押率不超過評估價值的20%（含）。
3.授信、利率及期限。經濟林木（果）抵押權貸款實行授信額度控制和貸款證（卡）制度，以戶為單位，一戶一證，不得出租、出借、轉讓或再抵押。自然人授信金額原則上不超過30萬元人民幣（含），中小企業授信金額控制在200萬元人民幣（含）以內。原則上借款合同期限不超過5年，合同期內客戶可循環用信；利率按借款日掛牌公告農戶小額信用貸款利率執行（社員可實行貸款利率優惠）。
4.貸款用途。取得貸款證（卡）的借款人如需辦理貸款，只需持貸款證（卡）、本人身份證、個人結算賬戶、印章等到貸款所轄營業機構辦理。自然人和農村中小企業獲得的經濟林木（果）抵押權貸款可以用于：種植業、養殖業等方面的農業生產費用；農機具、農田建設、農業實用技術推廣和生態農業；圍繞農業生產的產前、產中、產后服務；加工、手工、運輸、經商等經營用途；購生活用品、購建房、購車、治病、助學等消費及其他合法用途。
經濟林木（果）權抵押貸款對激活農村經濟具里程碑意義
“一證跨兩權”樹創新里程碑，對癥下藥有效破解農村貸款“兩難”。目前，農村“金融機構貸款難，農民難貸款”一直是亟待破解的難題，歸根結底這一難題的癥結在于農村缺乏有效的抵押物，更本質上是資源變資產，資產變資本受阻，農民手握資源財富，但缺乏有公信力的確權和評估，無法成為銀行認可的有效資產，難以成為有效抵押物獲取發展資本。在人行的推動下，南澗縣政府全國首發“經濟林木（果）權證”，并在此基礎上創設出的經濟林木（果）權證抵押權貸款，抓住了農村貸款“兩難”的要害，實現了林權和農村土地承包經營權的結合，南澗縣73萬畝泡核桃，10.4萬畝茶園將順利實現資源向資本的轉化，有效破解農村缺乏有效抵押物的瓶頸，農戶和農村中小企業都將依托經濟林木（果）資產獲得信貸支持。截至2011年9月22日，南澗縣試點鄉鎮經濟林木（果）權證發放數已達到500戶；農村信用社接到111戶貸款申請，信用社建檔71戶，發放“貸款證”27戶，授信245萬元人民幣，實際發放貸款27戶，貸款金額180萬元人民幣。在首批以泡核桃、茶園為主開展經濟林木（果）抵押權貸款的基礎上，后續將推廣至果園（主要是葡萄、梅子、枇杷、黑腰棗等規模種植的品種）、桑園等其他經濟作物，不僅對大理州全面鋪開經濟林果所有權抵押貸款有指導意義，還可以為全省乃至全國類似的經濟林木（果）所有權抵押提供參考。
激活“綠色銀行”增加有效貸款供給，加快農民致富奔小康。經濟林木（果）是大理州山區、半山區農戶最大的資產，甚至壩區農村也在大面積種植經濟林木（果），在各級政府“生態建設產業化，產業發展生態化”等發展思路的指導和各種金融、財政、產業政策的扶持下，經濟林木（果）已經成為大理州各縣市的支柱產業和農民脫貧致富的“綠色銀行”。經過政府確權發證后，經濟林木（果）作為有效抵押物都可以獲得信貸支持，農村將獲得產業發展和升級急需的資本。南澗縣經濟林木（果）權抵押貸款的推出，僅兩個試點鄉鎮林農、林果企業2011年末即可獲得2000萬元人民幣的信貸資金支持，初步向“青山變金山、活樹變活錢、資源變資本”的目標邁進。
貸款產品設計更符合行業生產規律，信貸優惠惠及面進一步擴大。傳統的農村小額信用貸款授信額度小、期限短，雖然一次授信三年內可以循環使用，但3萬元人民幣的資金還需一年一還，僅能滿足短期資金周轉需要，然而農業和林業生產周期一般較長，而且政策優惠較低，因此小額信用貸款的支持力度較弱。經濟林木（果）抵押權貸款的推出，自然人的授信額度提高到30萬元人民幣，中小企業的授信額度提升至200萬元人民幣，貸款期限最高可延長至5年，除了可以享受社員優惠利率外，借助交叉性可以將經濟林木（果）權抵押貸款全部納入享受林權貼息貸款及部分專項資金支持，讓農戶及農村中小企業在獲得信貸資金的同時享受國家政策優惠。
增加新的支農信貸產品有效拓展“三農”信貸空間，助推信用社,進一步提升支農能力和改善經營水平。原先由于缺乏具有法律效力的抵押物，在政策的約束下，農村信用社面臨難以拓展信貸空間的窘境，依托經濟林木（果）權證創設抵押貸款，2012年在縣內全面鋪開后，南澗縣信用社將近會增加5000萬元至1億元人民幣的貸款，將有效改善信用社的資產結構和質量。同時，為加大政策支持力度，2011年人行在南澗縣注入5300萬元人民幣支農再貸款，作為林改金融服務專項資金，州林業局下達南澗縣2000萬元人民幣林業貸款貼息指標，支農能力將不斷得到加強。
政府主推配套機制完善、公信力強，信貸風險有效降低。
土地確權政策具體規定范文第5篇
關鍵詞：小產權房；交易；利益分配。
一、法律視域下小產權房產生的原因。
（一）政府行政管控力度不夠。小產權房之所以出現規模不斷擴大的現象，與房屋管理部門以及其他相關部門的行政不作為不無關系。然而，房屋管理部門認為農村集體經濟組織對集體所有的土地享有天然的處分權。制止農村集體經濟組織的建造出售小產權房行為，就是干涉農村集體經濟組織的主體合法性，會影響到村民自治權力的行使，因此房屋管理部門在一定程度上放棄了對小產權房市場的監管。最終導致小產權房規模不斷擴大，并在房地產市場中占有一定份額。
由于我國經濟社會發展并不平衡，大多數城市的房價持續上漲，遠遠超出了當地中低收入群體的承受能力。針對高房價，政府也想通過建造經濟適用房、廉租房來解決這些中低收入群體的住房需求，但卻始終無法滿足這些住房需求，這在一定程度上催生了小產權房的快速發展。
小產權房是農村集體經濟組織直接自發在其集體所有的集體建設用地和宅基地上建設的房產，不需要繳納土地使用權出讓金和相關稅費。
此外，由農村集體經濟組織組織開發建造小產權房，也省去了房價當中的開發商的利潤。因而其開發成本相比真正的商品房成本能低過1/3，這時候小產權房的價格優勢就更加明顯，只要商品房高房價的現狀不改變，小產權房就一直會有市場。
（二）土地產權的雙軌制。目前我國實行的是城鄉二元的土地公有制制度，城市土地與農村土地的所有權主體不同，可以說這種土地管理體制是小產權房快速蔓延的根本原因。兩個土地所有權的實際法律地位不平等，國家擁有高度集中的分配土地資源的處分權力，并通過相關法律法規對城鄉土地的處分加以規定，只有國有土地才可以用于城市建設，農村集體經濟組織所擁有的農村土地所有權是不完整的，集體土地使用權不能直接進入市場。
農村集體所有土地只有經過國家征收后，才能進入市場，用于城市建設。城市國有建設用地有正式的土地使用權拍賣市場，實行市場定價，而農村集體經濟組織建設用地流轉的使用權市場體系和價格制度一直沒有建立起來。即在實際土地交易中，農村集體經濟組織只有土地占有權、使用權、收益權，而沒有所有權中的核心權利———處分權。正是農村集體土地所有權的這種虛置，導致了農民在土地快速增值的過程中沒有得到合理的利益補償，這就迫使農民利用現有自身資源追求土地增值收益，而且這種方式獲得的收益遠遠高于政府征收土地的補償金額。
（三）有關小產權房的法律規范不健全。與小產權房相關的法律規定主要間接體現在《憲法》、《物權法》、《土地管理法》
等法律規范中，但這些規定既未禁止農民轉讓宅基地上的住房，也未對受讓人做出限制，這就使小產權房逃離了法律的約束，有了自己的發展空間。有關小產權房的法律規范主要體現在：
《憲法》
第10條規定的解讀可以看出，《憲法》
賦予了國有土地和集體土地在所有權上是平等的，但對農村集體土地使用權的流轉并沒有進行限制；《民法通則》第 74 條第 3 款提到集體所有的財產受法律保護，但沒有對具體的農村集體土地所有權內容進行提及；《物權法》沒有具體規定農村集體土地使用問題，僅提到了相關問題都適用《土地管理法》等法律以及國家有關規定。《土地管理法》第 63 條規定：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。正是因為法律規范中存在很多模糊不清的地方，才導致了小產權房建設的泛濫。
（四）各利益主體追逐利益。
1、從政府層面看，小產權房在客觀上擴大了城市商品房的市場供應量，讓一部分城市居民買到了廉價的住房，從而解決了一部分中低收入群體的住房問題。
2、從鄉村集體層面看，由于農村集體經濟組織直接掌控小產權房的開發建設，農村集體經濟組織很容易的就得到了幾倍甚至幾十倍于征地拆遷補償費的開發收益。這部分收益可以壯大農村集體經濟，發展鄉鎮企業。
3、從開發商層面看，小產權房建設成本低，不必像利用國有土地開發商品房一樣支付土地出讓金，降低了開發商進入小產權房建設市場的門檻，且可以在小產權開發所獲利益中按比例分成，所以開發商建造小產權房的積極性非常高。
4、從農民層面看，通過開發小產權房，農民可直接分享土地的增值收益，甚至還可以直接從小產權房開發收益中享受部分分紅。另外，建造小產權房還改善了農民居住環境，解決了建房資金難題。
5、從購房者層面看，高昂的房價將中1們以較低的價格得到安身之所。
總之，小產權房開發對相關利益主體而言，造成了一種“多贏”的利益格局，這是小產權房屢禁不止的最深層次原因。
二、法律視域下解決小產權房相關對策。
解決小產權房問題，要遵循公平正義的原則、同地同權同價的原則、區分有別的原則、節約用地的原則，要妥善采取不同的措施，維護各方的合法利益的原則，只有這樣才能切實解決小產權房問題。
（一）賦予農村集體經濟組織對農村土地的完整所有權。城鄉土地的差別性對待早已不適合市場經濟的要求，取消法律上對于城鄉土地利用的差別性規定，探索建立統一的土地所有權制度。因此，必須建立統一的城鄉建設用地市場，為城鄉一體化掃除障礙，這是解決小產權房問題的關鍵。建立農村集體經濟組織對土地的絕對的、完全的所有權，使農村集體經濟組織在法律允許的范圍內根據自己的意愿處分自己的土地，達到與城市土地“同權、同價”。另外，進一步探索在法律允許的條件下，允許農村集體經濟組織自主地規劃農村建設，允許宅基地使用權和土地承包經營權進入土地市場，允許房屋和土地使用權進入金融市場，這不僅有利于促進農村經濟發展，而且有利于調動農民生產生活的積極性。
（二）區分情況對小產權房作不同處理。在建立農村集體經濟組織完整的土地所有權的前提下，對小產權房問題應根據實際情況區別處理。
1、對符合城市規劃、土地規劃，在宅基地、空閑地和其他建設用地上建設的小產權房，且已由村委會或鄉鎮政府辦理了確權發證手續的“小產權房”，承認其市場主體地位。一種情況，根據法律法規和城鄉規劃要求，可以補辦小產權房合法化購買手續的，根據實際主體的不同，補辦手續要分開來辦理，應先由開發商根據商品房開發的程序規定，將集體土地變為國有土地。
一種情況，由政府房屋管理部門牽頭組織相關部門對小產權房轉變為大產權房后的房價進行評估，合理確定房屋的購買價格，在購房者補交房價差額后，再發給合法的產權證書。一種情況，可參照經濟適用房、限價房的相關政策，將這類小產權房轉變為保障性住房，并對購房人身份、住房檔案資料，補繳土地出讓金、稅費后，再辦理相關手續，獲得頒發的房屋產權證，并限期內不得上市交易。
一種情況，在符合城市規劃和土地規劃的前提下，在農村集體建設用地和宅基地上建設的別墅或高檔公寓等建筑項目，除由購房者補繳土地出讓金、稅費外，還要對購房者進行處罰。
2、對不符合城鎮規劃或占用耕地建造的小產權房，各級政府應按照成本價收回，并作為保障性住房使用。對由于興辦鄉鎮企業而將農業用地轉為建設用地上的房屋，要充分考慮企業經營狀況，對于那些破產或無力經營的鄉鎮企業，政府則對被占用的土地進行征收，作為政府儲備用地，嚴防該類土地被開發成小產權房。
（三）加強對房地產市場的行政監管。
嚴格禁止新開工建設小產權房。當前主要任務是嚴格控制新增小產權房，可以有效降低這一問題的處理難度，各級房屋管理部門要加強對小產權務的事前預警、事中監督和事后補救，將小產權房消滅在萌芽狀態。對于農村居民在宅基地上新建或翻新房屋的，必須經嚴格審批之后才能夠興建，不得超過規定的面積。在新房建成之后，村委會應當收回村民的舊住宅所占的土地，禁止村民變相多占宅基地。同時，嚴格禁止村民將住宅賣給非本集體成員及本集體不符合申請宅基地條件的村民。只有政府態度鮮明地執行現有法律，才會有效遏制小產權房的繼續泛濫。
（四）大規模推進保障性安居工程建設。房屋不是純粹的商品，其是人生存和發展的基本需要，所以要將住房問題從單純的消費品供應層面，提升到基本保障層面的高度，為眾多的中低收入家庭解決住房問題。因此，政府要通過大規模推進保障性安居工程來解決城市中低收入群體的住房困難。據相關資料，新加坡的房屋就不是完全商品化，保障性住房比例達到80%多，所以我們要學習借鑒新加坡的成功經驗，加快保障性住房的建設，滿足中低收入群體的住房需求；同時，要根據現階段保障性住房的實施情況，進一步完善保障性住房的規章制度，提高保障性住房的實際效果。在“十二五”期間，將加大保障性住房建設，計劃向中低收入群體提供10萬套保障性住房。
如果能夠按照計劃完成，住宅市場的供給平衡問題將得到很大改善，高房價將會得到一定控制。“十二五”期間，全國規劃建設保障性住房和棚戶區改造3，600萬套，2011年已開工1，000 多萬套，2012 年全國保障性住房開工 700 萬套以上。
（五）完善小產權房相關法律制度。農村集體經濟組織土地所有權作為一種財產性權利必然要求法律制度給予其相應的財產性安排，以發揮出它的財產作用，這就需要法律制度對這種確立給予確定。《憲法》有關農村集體土地使用權可以轉讓的規定是我國集體土地法律制度改革的基礎，真正落實《憲法》精神，逐步建立以《憲法》為核心的土地法律制度，及時修改與保護農民土地權益相沖突的法律條款，讓農民在土地非農化的過程中充分享有收益。《物權法》要具體體現出農村集體土地所有權的財產性特點，對農村集體土地的所有權進行保護，使農村集體經濟組織充分享有所有權的權能，同時應當允許農村集體土地使用權進入土地一級市場交易。《土地管理法》應進一步完善農村房屋和土地登記制度，為小產權房流轉提供法律基礎。
（六）穩定城市商品房價格。繼續綜合運用經濟、法律、行政等手段加強對房價的調控，保持房地產業政策穩定性和連續性的同時，將房地產漲價的勢頭遏制在萌芽狀態。第一，有效增加普通商品住房的供給，特別是適當增加中低價位、中小戶型的普通商品住房的供給；第二，繼續抑制投資投機性購房行為，鼓勵居民自住型或改善型購房行為。
主要參考文獻：
[1]張有恒。 我國小產權房迅速擴展的成因淺述 [J]. 四川省社會主義學院學報，2010. 2.
[2]李獻忠，潘慧琳。 小產權房的法律分析[J]. 決策探索，2008. 14.
