農用地保護法律法規
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農用地保護法律法規范文第1篇
1.1.隨著經濟快速發展，各鄉鎮政府把大力發展鄉鎮企業，實行產業結構調整發展第三產業，招商引資等作為增加當地財政收入的良策。而在發展鄉鎮企業的同時，往往是靠山吃山，有煤挖煤、有石采石，興辦小高爐等，這些企業往往技術含量低，能耗高、污染重，不惜以犧牲環境代價獲取經濟利益。更有甚者個別鄉鎮領導不經考察，盲目引進一些淘汰落伍、能耗高、污染重的項目，甚至對一些企業實行重點保護。這些措施雖然在短期內見到了經濟效益，但由此帶來的污染也不容忽視，甚至釀成重大事故。
1.2.農民盲目濫用農藥、化肥等生產物資造成環境二次污染。農民為提高農作物產量而過度使用化肥、農藥等，不僅造成資源浪費，給農民帶來經濟損失，而且導致環境污染。據最新統計，我國已成為世界上使用化肥、農藥數量最大的國家。化肥年使用量達40t km2，遠遠超過發達國家為防止化肥對土壤和水體造成危害而設置的22.5t km2的安全上限。而且，化肥利用率低、流失率高。農藥年使用量約130萬噸，只有約1 3能被作物吸收利用，大部分進入了水體、土壤及農產品中，使全國9.3萬km2耕地遭受了不同程度的污染，并直接威脅到人群健康。
二、農村環境污染成因分析
2.1.環保意識淡薄 農民環保意識淡薄是環境污染不斷加劇的思想根源。長期的傳統農業耕作方式，環保知識的缺乏，造成廣大農民環境保護意識比較差，認為環境污染與己無關。只顧眼前效益，不顧長遠利益，更不考慮生態環本文由收集整理境，無節制地使用農藥、化肥等，重而加劇了農村環境污染惡化。
2.2.農村環境缺乏科學規劃和管理在農村加快經濟發展和城市工業化向農村轉移的過程中，一些鄉鎮政府一味講發展，缺乏長遠的科學規劃。企業布局分散、生產和排污混亂無序，即使采取了治理措施，也沒有得到應有的效果。甚至有相當一部分化工、電鍍等污染企業分散在鄉鎮、村莊、居民集中區，盡管近年來監管力度不斷加大，“三廢”污染有所減緩，但由于沒有合理的規劃和有效的治理，污染問題仍很嚴重。加之農村生活廢水無序排放，各種垃圾隨意丟棄等都形成較大的環境安全隱患。
2.3.農村環保法律缺失
目前，國家有關農村環境保護的法律法規仍不健全，河南省尚沒有一部關于農村環境保護的地方法規或規章，關于農村環境保護的法律規定分散在其他多部法律文件之中。其中，相當一部分內容屬于原則性規定，概括性強，實踐中難以操作。如針對有關畜禽養殖污染和面源污染等農村環境污染問題，由于現行法律中的一些規定針對性和可操作性不強，給農村環保執法和環境問題的解決造成了一定的困難。三、防治農村環境污染的對策建議
3.1加快環境保護法規的建設步伐
雖然我國《環境保護法》、《農業法》等法律、法規對農業環境保護做了某些原則性的規定，但由于對農業環境保護工作規定不系統、不具體、針對性不強，在實行工作中難以有效實施。因此，盡快制定較為完整、具體、針對性強的環境保護法規，對人們的行為進行規范，建立起切實可行的保護制度并以國家強制力作保證，才能逐漸消除污染，有效地保護和改善農業環境。
3. 2加強農村環境管理執法
加強執法機構和執法隊伍的能力建設，配備必要的裝備，提高執法人員的素質;進一步加強執法力度，糾正有法不依、執法不嚴、違法不究的現象;做好法制宣傳和執法檢查，不斷增強群眾保護生態環境意識，形成農業生態環境保護的社會氛圍和監督管理機制。
3. 3開展宣傳教育，提高環境意識
環境保護是一項利在當代、功在千秋的事業，是保障可持續發展的基礎。要樹立科學的發展觀，堅持以人為本的思想，站在可持續發展的戰略高度，著眼于提高農產品質量安全水平，為全面建設小康社會創造良好的條件，充分認識加強農村環境保護工作的重要性和緊迫性，徹底改變以犧牲農村環境、破壞農村資源為代價的粗放型增長方式，努力實現經濟發展和環境保護相協調的目標。
3. 4建立健全農村環境保護機構
依法管理好農業環境，就必須建立一支懂政策、熟悉業務的管理隊伍。各級政府和有關部門要進一步理順機構，完善農業執法體系和管理隊伍建設，加強保證農村環境監督管理。加強投人，努力增加資金投人。環境保護既是一項公益性事業，又是一項社會性工作。要積極開辟資金渠道，鼓勵和吸引企業和農民參與投人。依靠科技進步，加強國際合作，結合農村發展現狀和特點，按照農村環境質量標準要求，有針對性地發展農村環保高新技術，提高農產品質量，保障食品安全，促進鄉鎮企業參與國際競爭;引進和吸收國際農業環保方面的先進技術、新工藝、新思路和新成果，大力發展無公害農業，突破國際綠色貿易壁壘，提高中國農產品的國際競爭力。
3. 5發展生態農業
生態農業是農產品安全生產的基礎，是實現可持續發展的必然選擇，要大力保護和建設好生態環境，必須走生態發展之路。加大生態農業模式技術的探索和推廣力度，提高生物能源的利用率和農村廢棄物的再循環率。開發農村能源，保護自然資源，多施有機肥和生物農藥，減少化肥和化學農藥的使用，防止污染，逐步擴大生態農業建設規模，努力加快生態農業建設步伐。
農用地保護法律法規范文第2篇
［摘 要］ 通過對美國農地管理制度演進階段和管理主體以及主要機構的分析，指出美國的農地管理制度是在變遷的過程中不斷完善的。其基于產權明晰基礎上的農地管理制度、有針對性的農地管理政策和重視市場手段在土地資源管理中的應用等對我國的農地管理具有重要的借鑒作用。
［關鍵詞］ 美國農地管理主體與管理制度 歷史變遷 借鑒
工業化和城市化是人類社會發展的潮流，也是我國走向現代化的必經之路。當前，我國正處在工業化、城市化加快發展的階段，對土地的需求將迅速增長， 而我國的基本國情是人多地少，人均土地資源相當稀缺。因此，有效總結和借鑒已經完成工業化并進入城市化穩定發展階段的美國的歷程以及經驗，對我國處理好工業化、城市化進程中的土地管理問題，處理好當前發展和可持續發展的關系，十分珍惜和合理利用每一寸土地，避免在土地問題上犯不可挽回的歷史性錯誤，順利進行現代化建設和實現既定目標具有十分重要的現實意義。
一、美國農地管理制度與管理主體的歷史變遷
美國農業用地（耕地和牧地）約為4.3億公頃，占全球農業用地的10%左右。美國土地權屬分為地下權、地上權和空間權，三種權益均可分別有償轉讓。美國土地資產占政府總財富的11.5%，占個人財富的12%，占工商業全部財富的18%，美國國民財富有50%以上是房地產，而房地產價值中75%是土地。美國公民的利益來源主要是公用土地上的各種資源，包括飼養家畜、能源和礦物開采等。土地局公布的公用收益報告指出，1998財政年度內，聯邦政府從土地局管理的土地、礦產資源上收入為13.1億美元，而土地局用于轉移支付給擁有公用土地的各個州7.4億美元，用于各州管理公共土地資源的投資6.8億美元。
1．美國農地管理制度的演進階段分析
美國土地資源管理政策自建國至今，經歷了一個不斷演變的過程。由于農地占美國土地的絕大部分，且農地政策的演變與非農用地政策的變化密切相關。因此，以農地管理政策的演變為主線，可將美國土地資源管理政策的變化劃分為開發期、覺醒期、保護期和應變期幾個階段。
（1）開發期：建國至20世紀初的開發期(1776年至20世紀30年代)
美國獨立時，國土僅從東部海岸線延伸至密西西比河，隨后經過一系列殖民戰爭和購買，聯邦政府所擁有的土地面積不斷擴大。為了鼓勵西部開發，1862年的宅地法免費為西部每個成年移民贈送160 英畝土地，用于定居經營。19 世紀末、20世紀初又出臺了一系列對宅地法進行修改的法令，將贈送面積擴大到320 英畝、640 英畝。美國憲法將土地使用的管理權賦予各州。19 世紀20 年代，大多數州都將管理土地的權力下放給地方政府，這種廣泛的權力下放幾乎將決定權都交給了地方政府。這一階段以迅速且不加選擇地處理公有土地而著稱，期間大量的土地被轉讓，這些政策被標榜為維護自由民和中產階級城市居民的利益，但實際上各方案的真正受益者多為投機分子、開發商和地方政府。
在這個歷史時期，美國土地大量的開發與美國的工業化、城市化進程是分不開的。工業革命是美國工業化最重要表現形式。第一次工業革命始于1801年，基本完成于1870年。第一次工業革命，特別是19世紀中期，美國廣泛引進歐洲的先進技術和設備，大大加快了工業革命的步伐，尤其是蒸汽機的革命，使交通運輸技術發生了新飛躍，對美國西部開發和中小制造業、采礦業的發展具有決定性意義。1860年，美國就成為僅次于英國的世界第二大制造業國家。到1880年，美國工業產值超過英、德兩國，成為世界第一工業強國。工業革命極大推動了美國經濟社會的發展。首先，工業革命期間及其生產和公產制度的興起，推動了原有城市的擴張和新工業城市的興起。其次，隨著工廠制盛行，農村人口涌向城市，轉為工業勞動力，使城市人口與城市數量迅猛增長。城市化與城市人口的迅速增加，美國的城市化出現了第一次。城鎮人口由1830年的8.8%上升到1870年的25.7%，促成了美國歷史上城市化的第一次大發展，開始進入城市化快速發展階段。第三，工農業生產方式的變革，尤其是社會生產過程中的一個條件即交通運輸的革命成為必要。第四，工業革命時期，大批移民的源源流入，擴大了人力資源，對城市化也起到積極作用。
這一時期城市化的特點表現在兩個方面，其一、在工業革命的推動下，工廠制的盛行，城市數目與城市人口迅猛增加，美國四分之一的人口生活在城市里，城市化的進程與工業化水平出現了同步發展，這一時期是美國城市化歷史上增長速度最快的年代。其二、多數城市已成為近代工業基地，從而大大加強了城市的作用和意義，并以最大的城市紐約為首，初步形成了一個城市體系，對周圍的地區形成巨大的吸引力和輻射力，從而帶動整個地區的發展和繁榮。
工業化、城市化的發展也推動了農業現代化進程和農地管理體制的改革與變遷。首先，從人均年均糧食來看，1860年人均糧食為800公斤，1870年接近1000公斤。美國工業化和城鎮化所需糧食完全建立在本國農業的基礎上。其次，農業生產率迅速提高，為大批農業勞動力向城鎮轉移創造了條件。1820年，一個農民所生產的產品僅供4人消費，到1920年供養人數翻了一番。第三，農業為城鎮提供了大量資金積累，美國城鎮化初期資本積累主要有兩個來源：一是農業，二是利用外國資本。美國奉行土地私有制和農場制度。在這一歷史階段，土地管理制度還是更多表現為分配性質，同時農場數量也急劇增加，受到分配數量不等影響，農場大小也呈現不一的趨勢。
但是，應該看到的是，美國的土地分配制度進一步完善，并開始出現向土地保護等方面政策轉移的傾向。受到城市化、工業化的影響，農業技術水平上升，農藥、農用機械運用廣泛，農場數量繼續上升，但開始出現集中化趨勢。
（2）覺醒期(20 世紀30年代至70年代)
20世紀初，美國城市人口十分密集，擁擠的城市使得人們廣泛要求對土地使用加以嚴格管理，并將用途不能相容的土地隔開。分區制是美國控制土地使用最重要的一環，所有開發與發展管理計劃幾乎都使用分區制作為其管理手段。分區制也同時指明哪些地區是為了農地或農業使用而保留的。盡管如此，1940 年到1970 年的30 年間，美國的總居住面積還是增長了1倍，其中2/3 位于郊區或非都市區，主要是占用農地和其他農村用地。
進入這一歷史階段，制造業占GDP 的比重開始下降，這時工業化對經濟增長的貢獻開始減弱，但服務業比重持續上升，使城市化仍然保持了上升態勢。工商業仍然向城市中心集中，中心城市規模進一步擴大，單個城市的向心集聚達到頂點，隨著小汽車的普及，中心城市人口開始出現向郊區擴散的現象，郊區住宅不斷出現，進入了城市人口的郊區化時代。1950年社會經濟發展進入工業化后期，三次產業結構中二、三產業的產值占95%左右，非農勞動力占87%左右，第三產業就業人數不斷上升，超過50%，城市化水平達到64%。美國可以耕種的公有土地基本上已經分配完畢，農場集中化經營趨勢日益明顯。另外，由于大量的開發、砍伐森林等的破壞，水土流失現象加劇。同時大量使用化學制品加速了土壤破壞程度。基于此，土地制度的變遷也由分配性質向土地保護轉變，這種趨勢一直保持到20世紀90年代才發生相應的變化，特別是20世紀30年代初是美國土地政策的轉折點。
（3）保護期(20世紀70年代至90年代中期)
某些類型的土地利用變更的不可逆性使得生物多樣性、生態功能、獨特的土地資源、表土自然生產潛力喪失。此外，不恰當的土地利用方式帶來環境污染和其他危害，促使美國政府采取積極的行動來管理土地資源。在保護自然資源環境方面，美國政府出臺了一系列法規，以控制農用地向非農用地轉換。開發權轉讓是新創的一種土地管理方式，可永久保護農地及重要生態區，能夠促使開發活動集中到預定地點，并通過經濟手段使土地擁有者得到補償。為了保護農地，政府通常會采用購買開發權，在交易中付給地主非農開發價值與農業用途之間的差額，一旦購買開發權后，該土地只限于農用。
美國20世紀30年代以來的土地立法，農業價格和收入支持政策把農業政策結合在一起，通過進一步強化第三階段的政策手段在土地保護方面發揮一定作用，特別是對調整和控制農業產業結構方面最為明顯，農場集中化趨勢加劇，農場數量從1950年的518.8萬個銳減為1990年214萬個，平均農場大小從216英畝上升為461英畝，但效力有限。支持政策存在的重大問題是增加巨額財政負擔，使聯邦政府背負沉重的經濟包袱。受到“去工業化”、“逆城市化”和“再城市化”的影響，使得美國土地保護政策，特別是20世紀90年代前后，在調控手段上發生了重大變化，開創了以市場為導向的政策方向。這一時期的政策主要包括1985年食物保障法，即實行靈活的農產品價格支持，使它逐漸向市場價格靠攏；1990年食物、農業、資源保護和貿易法，最主要目的仍然是進一步消減聯邦政府用于農業的開支，通過擴大農業出口幫助農場主維持收入的增加；1996年農業完善和改革法，聯邦政府減少干預和平衡預算，修改了長期無法運轉的計劃，同時農民也開始意識到擴大國外市場和使用新的經營方式的重要性。
（4）應變期(20 世紀90 年代中期至今)
農村土地利用與城市及建成區土地利用兩者之間存在明顯的分歧。農地的數量是否能夠滿足國內預期的需求？根據動蕩的貨幣匯率和全球貿易格局很難作出評價。針對農村土地的公共政策，其關鍵目標應是保護資源的生產潛力以滿足未來國內需求。不可逆轉的農村土地用途變更是對目前多變經濟環境的一種正常響應。城市土地的空間擴展不可避免地會造成農地的喪失。現階段，來自農業和農民的壓力以及日趨高漲的保護生態環境的呼聲，使政府不得不重新考慮保護農地及其他自然資源、公眾健康安全和福利的重要性和必要性。
2.美國農地管理主體及其主要機構
美國憲法規定，國土資源包括土地、礦產、水、森林、海洋等，其所有權分別屬于聯邦政府、州政府、地方政府和私人。聯邦政府主要管理聯邦政府擁有的土地及其地上的礦產、森林、水，以及海岸線3英里以外的海洋及其海底礦產等；州政府則主要負責管理州政府所有的土地及地上的礦產、水、森林等，沿海各州還分別管理自己所屬的3英里以內的海洋資源；地方政府則負責管理地方政府所有的土地等，私人土地則由所有者自主經營管理。因此，本質上說，美國的國土資源管理是按其所有權進行分權獨立管理的。
美國的國土資源管理主要涉及聯邦和州這兩個層次上，地方政府和私人一般只起從屬作用。在聯邦層次上，美國國土資源管理主要涉及內政部、農業部和商業部，是一種既集中又分散的管理體制。內政部主要負責聯邦土地及地上礦產、水、森林和外大陸架上礦產資源（包括石油、天然氣）等的管理。農業部主要負責農用土地的管理，以及負責國有林地和林業管理。商業部主要負責海洋資源管理。在州層次上，在50個州中，以設立自然資源部或環境保護部集中管理土地、礦產、能源、水、森林占絕大多數，可以認為是以較集中管理占主導。1978年美國成立財政部，負責依法管理國家公共土地出售、財產收入的登記、組織和分配。1946年美國組建國家土地管理局，隸屬內政部。1976年美國國會通過了《聯邦土地政策和管理法》。土地局總部設在華盛頓，全國各地都設有派出機構。土地局主要職能是：代表國家對城（鎮）土地的利用與保護實行統一管理；除直接管理聯邦政府擁有的2.7億英畝土地外，還負責綜合管理全國的森林、河流、沼澤、珍稀動物、自然保護區和地表以下所有的礦產資源、水資源；對各州和私人的土地利用行為進行指導、協調和規范；規范全國土地交易行為。
在美國國土資源管理中，資源管理與產業管理是相輔相成、密不可分的。通常在資源管理中伴隨著產業管理，在產業管理中也伴隨著資源管理。通常，國土資源管理部門的工作主要著重于對資源的保護和管理，如政策制定、資源調查、產權登記、利用規劃、資源調查、產權登記、利用規劃、可持續發展、環境保護等，而在產業管理上，主要僅限于許可證發放、收取權利金、租金、轉讓費、監督生產經營活動有序進行、不違反國家法律等，在具體產業的生產、銷售、發展和關聯產業的開拓上管理較少。
目前，美國沒有統一制定全國國土利用總體規劃，各州一般也沒有具體詳細的國土利用規劃。聯邦政府主要通過制定相關的法律法規、政策來約束、引導、影響地方的土地使用及資源規劃管理。
美國土地管理的相關法律法規、政策的核心與實質在于：宏觀控制、科學開發、集約利用土地資源，確保全美社會、經濟的可持續發展與國家安全。各州、縣、市、鄉有關土地利用規劃方面的內容常包含、融匯在各地制定的交通、海洋污染資源保護等規劃及土地利用方針或規劃政策之中。美國資源法規的制定都是自下而上、在公眾參與下完成的。一般是從基層的社區、市做起，逐級向上歸并，一般只到縣一級。公民有權決定是否編制資源利用規劃，主要通過公告、召開聽證會等形式，讓專家學者、社區民眾提意見，一般要經過半數以上民眾討論同意，方可進行。
相對于宏觀的調控和管理，美國的州政府作為具體管理的操作主體，各州政府的農地管理行為更加具體。如在俄勒岡州，1973年立法機構首次成立了“土地保護與發展委員會”。作為州的規劃權威，這個委員會貫徹全州性目標并將目標付諸于規劃中。每項計劃又通過起草、討論、再起草、通過并在地方強制實施。在具體操作過程中，將“城市增長邊界”作為一個與傳統土地利用條例有質的區別的規劃工具來調節土地利用，即只有在增長邊界內的土地才能在某一特定的時間轉變為城市用途，而在邊界之外的土地一直要保護其作為非城市用地。
美國聯邦政府、州及地方政府在其城市化發展的不同階段制定或調整了一系列農地保護政策，使之盡量既能兼顧公平與效率，又具有可操作性，如可轉移土地發展權政策。此政策允許土地使用受限制的土地所有者將其土地發展權出賣給土地使用不受限制的土地所有者進行額外土地開發。上世紀70年代中期，這一政策率先在芝加哥、紐約等地實施。由于這一政策不剝奪土地所有者的所有權，實際操作簡單，成本低，因此在美國推廣較快，20世紀90年代，這一政策不僅僅應用到城市土地擴張控制、農地保護當中，而且還推廣到環境保護、生物多樣性的維護之中。
二、美國農地管理對我們的借鑒
系統回顧美國農地管理政策及管理主體后，可以看出，美國農地管理的政策有效性較高。主要有以下幾個方面值得借鑒。
一是基于產權明晰基礎上的農地管理制度，在很大程度上可以排除潛在制度租金的可能，管理主體明確，使得管理主體制定的政策具有社會福利性。美國的土地產權有私有制也有公有制，且國家所有的面積高于私有制的數量。但其委托較為簡單，聯邦和州政府具有絕對的權威性，而地方政府和個人則處于從屬地位，這也是其制定的農地管理政策能有效貫徹的基礎。
二是有針對性的農地管理政策。美國自建國以來的農地管理發展變化是根據其社會經濟發展變化的要求而發生相應的調整。主要表現在以下三個方面。
由重開發轉為重保護。從建國至20世紀初的開發期，美國掠奪式的資源利用方式給西部脆弱的生態環境施加了很大壓力，這使聯邦的土地政策開始注意自然資源的節省和保護。20世紀初，西部大片土地被劃為國家森林，使其免遭開墾，同時對干旱草場的載畜量進行控制。20 世紀30 年代以來，全國開始注意廣泛的生態環境保護并陸續出臺了一系列政策法令。
重視農地保護。自20 世紀60 年代以來，政府就一直注意城市化過程中的農地保護問題。70 年代和80 年代，對用于生產食物和纖維的國有土地資源的關注程度逐漸增強。針對生產性的農地向城市用地和其他不可逆轉的用途轉變，以及因水和風的侵蝕導致的表土損失，1981年的農地保護法特別強調了對農地的保護。與農地保護有關的法規政策的應用明顯減慢了一些州的優質農田向非農用途轉變的速度。
強調政策的靈活性。美國憲法將土地使用的管理權賦予各州，在憲法約束下，美國各州可根據各自自然和財政資源、政治、實際需求而制定處理土地利用問題的方法，這樣美國在土地資源管理政策上具有很大的靈活性。在農地保護方面，不同區域公眾的干預程度各不相同，農地用途變更存在著區域差異。例如，新紐約州可從佛羅里達或密西西比河三角洲獲得新的耕地，因而在農地保護方面要求不很嚴格。然而，依靠需大量資金技術投入的邊際土地來替代優質耕地以維持可行的地方農業經濟并非良舉?？梢娬哌^于靈活，土地資源管理權力下放過多也存在弊端。
三是重視市場手段在土地資源管理中的應用。美國聯邦土地資源的管理和利用體系是行政與市場配置土地的混合體系。從土地資源進入市場的過程來看，要經過計劃、環境影響評價、經濟評估、司法審查和公眾參與等一系列復雜的程序。其中的市場手段主要體現在建立明確的私人使用權和要求使用者支付合理的市場價值兩個方面。聯邦土地上的各種資源使用權(如森林采伐、放牧和采礦權等)，一般是在國會和聯邦法律控制下，由土地管理局和森林服務局等行政機關通過競標方式，出售或出租給私人使用者。法律上通常要求，使用公共土地及資源時要支付合理的市場價值，主要通過競標或經濟評估確定。
當然，美國的土地管理政策也存在很多不足之處。主要表現在四個方面：首先下放給地方政府的權力還是過大，在很大程度上沒有完全消除制度租金產生的可能。其次是應用的市場手段不完備。美國聯邦的土地管理，在有關行政機構計劃和管理過程中，受政治和行政干擾，私人使用權有時并不夠明確，通常是可以談判的。競標的法律規定不徹底，并沒有得到全面實施。法律要求使用聯邦土地及資源要支付合理的市場價值，但同時也規定了法律上適用的另行規定。國會在聯邦土地及資源管理上無限制權力，行政機構上很大的自由裁量權和復雜的法律與行政規定，造成游說和尋租的空間，限制了市場的有效運作。此外，主張耕地保護者往往忽視價格因素和生產效率，缺乏基于市場手段的耕地保護機制。再次，管理機構繁多并且政策持續性差。涉及到美國土地資源管理的機構很多，各機構管理政策和程序不一，阻礙了土地資源的有效管理。最后，管理過程中多短期目標而少長遠規劃?？v觀200多年來的美國土地政策，往往是在出現某一個土地利用問題之后，就出臺相應的土地政策，該政策對今后長期的影響及其與其他有關政策之間如何銜接，往往考慮得不夠。
參考文獻：
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農用地保護法律法規范文第3篇
關鍵詞 濕地資源；現狀；威脅；原因；保護對策；甘肅臨澤
中圖分類號 P941.78 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2013）05-0272-02
濕地是重要的國土資源和自然資源，濕地作為與森林和海洋并列的全球三大生態系統之一，被譽為“地球之腎”，是自然界最富生物多樣性的生態景觀之一[1]。長期以來，由于濕地生態系統的巨大生態服務功能，濕地成了人類開發強度很大、活動劇烈的地區。但由于對濕地資源的過度開發、利用，生物多樣性明顯降低，濕地生態服務功能正在減退[2]。
近年來，由于各種自然和人為因素的綜合影響，導致草地退化、濕地萎縮、水質污染 、水位下降等多種生態失調問題，因此積極研究、治理、改善流域生態環境的意義十分重大[3]。保護濕地生物多樣性，是協調環境與經濟發展的重要內容[4]。
1 臨澤縣濕地資源現狀
臨澤縣境內的濕地在自然地理區劃上屬我國蒙新干旱、半干旱濕地區域，濕地總面積11 222.56 hm2，占全縣國土總面積的4.1%。全縣有4個濕地類，11個濕地型。全縣濕地維管束植物有46科，131屬136種，以禾本科、菊科、莎草科植物為主，其中胡楊為國家二級重點保護植物。臨澤縣水鳥、兩棲、爬行類、獸類和魚類113種，濕地無脊椎動物30種。
1.1 河流濕地
該類型濕地包括永久性河流和季節性河流2個類別，面積4 427.35 hm2，主要分布在黑河及其一級支流梨園河（包括大沙河）沿岸，包括低洼草湖、沼澤、灘涂等。該類濕地受河流的影響，以檉柳、河柳、蘆葦為主的濕地植物種類繁多，是各種野生動物重要的息棲地。存在的問題是圍墾現象嚴重，其次是河流改道頻繁，不同程度的水土流失時有發生。
1.2 湖泊濕地
主要分布在平川鎮北部的巴丹吉林沙漠地區，面積20 hm2，現僅存的只有平川鎖龍潭、平川墩風燧及其周圍灘地等幾處。該類型濕地是由地下水涌出地表匯集于低洼地而成。植物為蘆葦、紅柳為主，生長茂盛，蓋度較大，零星分布有胡楊等植物，鳥類以赤麻鴨數量最多，偶爾有黑鸛、白鸛、大天鵝停留。該類濕地位于沙區，周邊為農耕區，近年隨著農業灌溉用水量的增大，地下水位下降，湖面有縮小趨勢，有的甚至消失，同時風沙危害也正威脅該類濕地動植物的生存。
1.3 沼澤濕地
沼澤濕地集中分布在臨澤縣中部泉水溢出區，包括西平灘、小屯灘、馬營灘、曹家湖、雙泉湖等，面積為5 400.05 hm2，該區域地下水位較高，年泉水溢出量達0.7億m3，水泉、沼澤、水庫星羅棋布，是臨澤縣中部地區的主要灌溉水源。該類濕地地下水升降頻繁，季節變化明顯，春秋季節隨地下水位的上升，大部分地段有薄層積水，有的地方形成季節性池沼，夏冬季節隨地下水位下降，水域面積縮小，大部分地段積水消失。土壤以草甸鹽土、沼澤地、鹽土等為主，地表積鹽明顯，土壤含鹽量高，pH值為8.7～9.2。植被以冰草、蘆葦、檉柳為主，植被蓋度在40%左右。這些池沼、水庫、塘壩是鳥類活動的天堂，主要有赤麻鴨、大天鵝、疣鼻天鵝、黑鸛等，以赤麻鴨數量最多?，F存的也表現為退化趨勢，植被由蘆葦、蒲草+冰草群落退化為冰草+雞爪蘆葦群落，地表積水減少，積鹽嚴重，地下水位下降和大面積圍墾是威脅該類濕地的主導因子。
1.4 人工濕地
人工濕地包括水庫、塘壩、稻田、魚塘、排灌渠系等，人工濕地面積為1 375.16 hm2。該類濕地全縣綠洲區各處均有分布，主要用于水稻種植、調節徑流、蓄水灌溉、休閑旅游、水產養殖等。
2 濕地面臨的主要威脅
濕地保護是目前生態環境建設中的一項全新課題。過去，人們對濕地的認識嚴重不足，把河流當作提供水資源的來源來對待，把沼澤當作水洼和灘地來對待，把水庫當作解決灌水矛盾的產物來對待。由于這些認識不到位，從來沒有把這些重要濕地當作重要的濕地資源來加以對待和保護，取之有余，管護不足。
2.1 濕地開墾和改造存在盲目性
據臨澤縣志記載，臨澤縣歷史上曾是湖泊沼澤遍布的地方，臨澤縣也由此而得名。隨著歷史的變遷，昔日“風吹草地見牛羊”、“水天一色”的壯麗景觀已不復存在。人口的急劇膨脹，盲目地進行農用地開墾、改變天然濕地用途和城市開發占用天然濕地，濕地用途改變，還使水生生物喪失了棲息空間，濕地物種失去了發展場所，對濕地資源的破壞日益嚴重[4]。
2.2 濕地污染加劇
濕地周邊的工農業開發活動加劇了濕地污染。在濕地周邊地區，大量工業廢水、生活污水未經處理直接排入到濕地中，造成了嚴重的污染。此外，農田施肥、噴藥等措施也會對濕地的生物多樣性造成重要影響。河北省沽源縣濕地調查表明，水量的減少使濕地面積逐步縮小，植被的退化使得濕地的凈化能力不斷降低，加深了濕地污染程度，濕地功能不斷下降[5]。
2.3 濕地水資源利用不合理
濕地是居民生活和工農業等的主要水源，由于居民生活及工農業用水不斷增加，造成其他行為與濕地爭水，濕地水資源量明顯不足，濕地面積萎縮[6]。同時，傳統的大水漫灌方式對水資源的浪費極大，由此而導致水資源的超量利用。挖溝排水，導致濕地水文發生變化，濕地逐漸萎縮，功能下降，甚至消失。
2.4 其他方面威脅
在濕地保護和利用方面，存在著缺乏濕地管理協調機制、法制體系不完善、濕地保護宣傳教育滯后、基礎研究薄弱等問題。以上這些因素最終也會導致濕地數量和面積的下降，生物多樣性逐漸喪失，濕地功能下降甚至遭到完全破壞[7]。
3 原因分析
3.1 管理體系不完善
管理體系不完善是目前影響臨澤縣對濕地實施有效保護主要制約因素。盡管各相關部門對濕地水資源、野生動植物資源、土地儲備資源都有相應的管理法規、政策和措施，但出現了“鐵路警察各管一方”的局面，這種多頭管理看似大家都在管理，實則對濕地資源的管理處于“真空”狀態，缺乏綜合協調管理和利用監督機制。管理體系的不完善、職能交叉和職責不清的狀況不能適應保護和利用工作的實際需要。
3.2 法制體系不完善
目前，我國還沒有一部專門的濕地保護法規，盡管已有多部法律法規涉及或應用于濕地管理領域，甘肅省也已頒布了《甘肅省濕地保護條例》，并于2004年2月2日起實施，這些法律法規的存在，對濕地資源的管理保護發揮著重要的保障作用。但是，目前已有的相關法律、法規中有關濕地的條款比較分散，未形成系統，相互交叉、重復或無法可依，難以很好的發揮作用。同時，存在缺少必要裝備、執法人員不足等問題，影響了正常的執法工作。臨澤縣近年來也相繼出臺了一些有關水資源管理，制止荒地開發，廢水、污水排放等相關的政策、文件，對濕地資源起了一定的保護作用，但與對濕地實施有效管理和的要求也還有很大的差距，對違法占用、開墾、破壞濕地的行為還沒有從根本上得到遏制。
3.3 濕地監測體制和環境影響的評價制度不完善
關于濕地資源的監測體制尚不完善。2010年開展的全縣濕地資源調查工作，基本查清了全縣濕地的面積分布、類型、野生動植物資源狀況及濕地主要威脅等要素。但是，由于技術力量薄弱，調查手段落后，調查時間短，缺乏專門的濕地調查、監測隊伍和機構，調查結果只能是粗線型的，對濕地水資源狀況及變化、野生動物資源的變化動態、植被演替規律等深層方面缺乏深入細致的觀測和研究。濕地環境影響的評價制度還不健全，嚴重地制約了對濕地保護和管理作出科學的決策。開展濕地監測工作是十分必要的，也是勢在必行的[8]。
3.4 缺乏濕地保護與恢復資金
濕地生態系統提供的許多服務功能屬于公共產品，亟待依靠政府公共政策構建濕地保護與合理利用秩序，而其保護與恢復的資金是維持此秩序的關鍵，是濕地保護和管理的經濟保障[9]。臨澤縣濕地資源保護工作剛剛起步，由于濕地保護缺乏必要的經費，用于人員培訓、隊伍建設、濕地監測、調查、管護等工作不能正常開展，一些好的保護措施不能得到很好落實，在一定程度上影響和制約了濕地保護工作的開展。
3.5 宣傳教育滯后
濕地宣傳教育可以增強濕地保護意識，使更多人參與到濕地的保護和建設中[10]。人們對濕地的認識一直停留在表象認識的層面上，而對濕地維護生物多樣性、保持水源、調節氣候等重要生態功能知之不多，由此而導致對濕地不自覺的破壞。提高公眾對濕地重要性的認識，呼喚全社會共同創建人與自然和諧發展的生態環境都具有劃時代的意義[10]。
4 對策
按照保護為主、突出重點、總體規劃、生態優先的原則，實施工程治理、封澤育草、生態補償、退耕還林（草）等綜合措施[11-13]，盡快遏制濕地生態環境繼續惡化的趨勢，建立“3S”監測評估體系，運用宣傳教育、科學規劃、統籌兼顧、增加投入等措施加強濕地保護，以實現環境、社會、經濟效益的可持續發展[14-15]。
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農用地保護法律法規范文第4篇
衣食住行是人的最基本要求。在農村基本解決溫飽問題之后,農民住房這一基本權利就突出地擺在我們面前。但是,我國法律對農村房屋所有權的取得、行使和保護沒有明確的規定,只對農村村民宅基地的取得、行使相關權利有相應的限制性規定。例如,《土地管理法》第62條規定,農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅,應當符合鄉(鎮)土地利用總體規劃,并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。農村村民住宅用地,經鄉(鎮)人民政府審核,由縣級人民政府批準;其中,涉及占用農用地的,依照本法第44條的規定辦理審批手續。農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準?！段餀喾ā返?52條規定,宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利,有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。該法第153條同時規定:宅基地使用權的取得、行使和轉讓,適用土地管理法等法律和國家有關規定。法律的嚴重缺位造成八億農民住房這一基本權利得不到充分的保障,也更突出了我國長期以來存在的二元經濟,乃至二元社會的深層次問題。
在我國城市化進程中,長期靠過度剝奪農業和農民來發展工業和城市。城市和農村兩大經濟系統被人為地割裂開,這就是所謂的二元經濟結構,其發展的嚴重后果是導致我國的二元社會結構,即在一國之內人為地劃分為城市和農村、市民和農民兩個社會和階層。其主要表現為:
1.工、農業產品價格“剪刀差”。從統購統銷到實行合同訂購,國家通過“剪刀差”從農民那里拿走6000-8000億元。據專家測算,通過“剪刀差”、征地、農民工務工等方式,全國農民每年仍向城市做出大約2萬億元的貢獻。
2.城鄉收入差距。城鄉居民之間存在較大的收入差距,并且這種收入差距不斷加大,導致社會貧富分化加劇。1978年前我國城鄉收入比是2.6!1,而到2003年,收入比卻升至3.2：1。
3.1958年通過、至今仍有效的《戶口登記條例》確定了“一國兩策、城鄉分治”的戶籍管理制度,中國公民由此被分為“農業人口”和“非農業人口”,即從法律上將全國公民劃分為兩種身份和壁壘森嚴的兩個世界。農村的孩子只有考上大學或參干才能合法地從一個世界(農業)轉換到另一個世界(非農業),這造成了城市居民和農村居民在競爭起點上的不平等。
4.城市居民和農村居民在基本權利和社會福利方面的實際不平等。這些具體表現在:(1)農村居民在求學、就業、醫療衛生、社會保障和自由遷徙等基本權利方面和城市居民不平等;(2)農民在享受政府公共產品供給方面與城市居民有天壤之別;(3)農民和城市居民的社會負擔不一樣,城市居民對國家的責任主要是納稅,并且個人所得稅有起征點,而農民的負擔卻多種多樣,既有人力也有金錢負擔,并且金錢方面的負擔主要表現為“費”,這種亂攤派、亂收費是沒有起征點的。(4)農民在土地產權、房屋所有權等問題上與城市居民享有的權利不平等。
在這種“以鄉養城、城鄉隔離”的體制下,涉及城市居民房屋所有權的法律、法規有《憲法》、《民法通則》、《物權法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城市房屋權屬登記管理辦法》、《城市規劃法》(2007年10月28日修改為《城鄉規劃法》)、《建筑法》等。城市居民不僅可以享有國有土地的使用權,還可以享有城市房屋所有權。而在農村,涉及農民房屋所有權的法律只有《憲法》、《民法通則》、《物權法》和《土地管理法》,農民在自己賴以生存的土地上,僅能享有一處宅基地的使用權,不能“合法”地享有其宅基地上房屋的所有權(即不能領有國家房屋登記機關統一頒發、全國通用的《房屋所有權證》)。
物權是個人獨立自主的前提,任何法律人格都建立在完全的物權之上,沒有獨立自主的物權也就沒有獨立的法律人格。物權法的基本功能就在于保護個人對社會財富的擁有,其結果是激發個人對財富的不斷追求,而個人對財富的增長又能促進整個社會財富的增長。個人財富的增長,也是一個人全面發展和個性解放的前提,在這個意義上,擁有財富的個人才是自由的。而只有自由的人才能更好地創造社會財富,才能享受幸福的生活。應該說,在個人的財富當中,占有較大比例的部分是以房屋不動產的形式表現出來的,在農村尤為如此,我國農民的全部積蓄幾乎都用在建房上。而我國某些法律似乎僅保護少數人的物權,多數法律還在繼續維護、確認城市和農村、非農業人口和農業人口這種不平等的現狀,這是現行法律的最大缺陷。
二、農村房屋所有權方面的法律規定及其缺陷
雖然我國《憲法》第13條規定公民的合法的私有財產不受侵犯。但憲法本身并未對“合法”進行明確規定,而交由其他法律來界定。
《民法通則》第3條規定當事人在民事活動中的地位平等。第5條明確規定,公民、法人的合法的民事權益受法律保護,任何組織和個人不得侵犯。該法第75條同時規定,公民的個人財產,包括公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產資料以及其他合法財產。公民的合法財產受法律保護,禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結、沒收。對于以上條文所提到的“合法”,《民法通則》本身依然沒有做出具體的規定或解釋,而又交由其他法律、法規來進一步落實。
《物權法》第2條規定,因物的歸屬和利用而產生的民事關系,適用本法。本法所稱物,包括不動產和動產。《物權法》中涉及房屋所有權制度的主要條款包括該法第9條(不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅,經依法登記,發生效力;未經登記,不發生效力,但法律另有規定的除外)和第30條(因合法建造、拆除房屋等事實行為設立或者消滅物權的,自事實行為成就時發生效力)。因此,根據《物權法》的以上規定,可以大膽推斷:農村的房屋可能因為不屬于“合法建造”或“未經登記”而不發生物權的效力。
從《憲法》到《民法通則》,再到最近才制定、實施的《物權法》,雖然法律一再強調公民在法律面前一律平等、公民的權利受法律的平等保護,但筆者認為至少在房屋所有權方面,城市居民和農村居民是顯然不平等的。
從城市的房屋所有權制度的演變來看,在進行住房制度改革以前,我國在城鎮實行國家統一分配的福利性分房制度(公有住房租用制度,即公有房居住者僅有使用權而沒有其他的權利)。上世紀80年代末“房改”以后,由原來的公房制度逐漸過渡為現在的商品房制度,即房屋統一由開發商進行商業化開發,購房者(主要是城市居民)在自由競爭的房地產市場上購買房屋,取得房屋的所有權。根據《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城市房屋權屬登記管理辦法》、《城市規劃法》、《建筑法》等法律、規章的規定,開發商在城市進行房地產開發必須取得《國有土地使用證》、《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》、《建設工程施工許可證》、《商品房銷售(預售或現售)許可證》(簡稱“五證”)等合法手續才能將房屋向社會銷售。而購房者在購買商品房、向國家繳交相關稅費之后,憑購房合同及完稅證明等手續便可向國家相關部門申領房屋產權證。所以,在城市購買商品房,只要符合法律規定的條件,是完全可以向不動產登記機關申請登記并取得不動產的權屬證書。從法律意義上看,不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權(對于房屋而言是房屋所有權人依法對其所有的房屋享有的占有、使用、收益和處分的權利)的證明。實行商品房制度以后,在城市逐漸形成房地產市場。
對于農村居民而言,在現行的法律框架下,法律只是籠統地說“合法的財產受保護”,但怎樣才讓農民的房屋變成“合法”卻沒有法律規定。首先,《房地產管理法》和《房屋權屬登記管理辦法》都是“城市”的(《建筑法》雖未冠以“城市”,但該法第83條規定,搶險救災及其他臨時性房屋建筑和農民自建低層住宅的建筑活動,不適用本法。新修訂的、2008年1月1日生效的《城鄉規劃法》第41條第2款規定,在鄉、村莊規劃區內使用原有宅基地進行農村村民住宅建設的規劃管理辦法,由省、自治區、直轄市制定。這對農村住宅建設問題又留下令人費解的尾巴),沒有一部全國統一適用的建設法、住宅法,農村的房屋當然會被不動產登記“拒之門外”。既然農村的房屋未經國家統一規劃并進行權屬登記,根據《物權法》及相關的房地產規定,是否農民的房屋都是“非法建筑”?八億農民的房屋所有權被法律有意無意地遺忘!其次,房地產的原則是“地隨房走”,在農村卻變成“房隨地走”,即農村只有宅基地方面的規定,卻沒有房屋方面的法律規定。并且現行的法律限制一戶農民只能申請一塊宅基地(與一個城市居民可以同時合法擁有多處房產形成鮮明對比),并且該宅基地只能在本村,這無疑將農民緊緊地捆綁在自己的土地上,失去了遷徙自由。再次,農民只能將其房屋轉讓給本經濟組織的成員,并且一旦轉讓就不能再申請宅基地。而城市居民可以將其房屋轉讓、出租給任意人,并且轉讓后還可以再購買房屋。因此,從這點來看,農民的民事權利能力是受到限制的,我國的房地產市場只存在于城市,農村是沒有房地產市場的。那么,農村是否需要房地產市場?農民能否屬于住房消費者?限制農民的民事權利能力是否合理?其答案是不言自明的,住宅權是最基本的人權,農民和城市居民作為同一個國家的公民理應在法律面前人人平等。
三、對完善農民房屋所有權法律和保護農民利益的展望
我國《土地管理法》之所以規定農民只能以“戶”為單位申請一處宅基地,并且農民的房屋只能在本村內轉讓,除了受到二元經濟思想的影響之外,據說還是出于對耕地、農用地的保護———從而保證我國的糧食生產及糧食安全。但《土地管理法》有沒有達到其預定的目標?雖然我國已實行堪稱世界上最嚴厲的耕地保護法律,但1996年我國的耕地面積約為19.51億畝,到2003年減少至18.51億畝,至2006年又減少至18.27億畝。所以禁止農民自由轉讓房屋、宅基地并不能達到保護耕地的預期目的。
另外,近一段時間來我國某些大城市房價居高不下,毗鄰這些城市的農村和開發商聯合進行房地產開發,由于土地的性質是集體的,因此無法辦理正規的產權證(購房者只能領到鄉、鎮政府頒發的“產權證”或“榮譽村民證”)。但其房屋價格比市場價低一半,有的甚至只有市價的三分之一,所以這類建在集體土地上的房產還出現銷售火爆的現象,這就是引人注目的“小產權房”問題。就此問題,建設部還曾在2007年6月18日通過新聞發言人的形式向社會“購買新建商品房風險的提示”,其中包括“城市居民不要購買在集體土地上建設的房屋。目前的法律法規不允許在集體土地上進行房地產開發。不允許集體土地上建設的房屋向本集體經濟組織以外成員銷售。目前,有些村集體經濟組織在本村集體土地上集中建設農民住宅樓,用于安置本集體經濟組織成員,但在安置過程中,擅自擴大銷售對象,以較低的價格向本集體經濟組織以外成員銷售。非集體經濟組織成員購買此類房屋,將無法辦理房屋產權登記,合法權益難以得到保護。有些項目允諾辦理的‘鄉產權’、‘小產權’,均不符合法律規定,不受法律保護”等內容。所以,“小產權房”問題成為政府、農村集體組織、本地農民、開發商和外來購房者之間利益的多層次“博弈”。其實,“小產權房”問題也是市場和行政管制、農村和城市、法律和道德之間沖突的一種表現,也是農民爭取合法房屋所有權、渴望開放農村房地產市場的一種正當回應。
《憲法》和相關法律規定農村的土地和宅基地歸村集體所有,他們當然有權決定自己土地尤其是宅基地的用途。但一直以來,政府壟斷土地的一級市場,政府以很低的價格從農民手中強行征收土地,然后以幾十甚至幾百倍的高價轉讓給開發商,“賣別人的地來給自己賺錢”。農民當然明白其中的潛在利益,希望能獲得高額補償。其結果是導致農民和政府在征地補償過程中的對立情緒和沖突,也彰顯了法律的不合理和不公平。因此,筆者認為,將來應重點從以下幾方面來保護農村房屋所有權和農民利益。
1.打破城鄉隔絕、地域界限和身份限制,構建全國統一、公平競爭和城鄉和諧的大市場(包括房地產市場),通過市場機制,對城鄉資本、人員、技術信息等市場要素進行公平、自由的流動。除了準許農民到城市自由擇業、居住之外,還應允許城市居民到農村買房甚至投資,最終實現“把窮人留在城市(哪怕只住廉租屋),讓富人住在農村(有條件的還可住別墅)”。這樣,帶動國家和民間資本對農村的投資,興建幼兒園、中小學、醫院等配套公共設施,改善農村的居住和投資環境,也使農民通過各種途徑賺城里人的錢而走上富裕的道路,讓農民充分享受現代化的成果和城市文明。通過城鄉的雙向交流,可以使城市的房價降下來,緩解交通堵塞;也可促使農村的經濟加快發展,從而實現城鄉統籌、和諧發展。
2.統一法制,使城鄉居民的基本權利在法律上真正人人平等,讓城鄉居民處于公平競爭的同一起跑線上。在房屋所有權制度方面,應設立全國統一的不動產登記機關,對于符合法律規定條件的農村房產給予登記并頒證。那種認為農民的房屋不重要或其房產價值低而不給予登記的看法是毫無根據的,法律應重在疏導而不是堵塞。法律應預設適當的條件,只要農民的房屋符合法律規定的條件就能領到房屋產權證,引導農民向“規范建房、合理利用土地”的健康方向發展。
3.國家應加強對耕地的保護,因為我國是人口大國,耕地減少必然涉及到國家的糧食安全。但這樣一個涉及國家經濟安全的問題應由政府進行宏觀調控,并且應依法進行。而不能全部由農村和農民來承擔,更不能以保護糧食安全為由限制農民合法出售宅基地和荒地的使用權,甚至拒絕為農民辦理房屋產權證。
4.建立全國統一的住房保障制度。住房保障是指由于住房所具有的特性及房地產市場所存在的固有缺陷,中低收入人群往往難以僅依賴市場機制來解決自身的住房問題,從而由政府出面干預房地產市場,為住房困難者提供一定的住宿條件,以維護他們最基本的需要。我國目前的住房保障形式包括廉租住房、經濟適用房和住房公積金三種形式。住房保障體系已慢慢在城市建立,但農民尚未能享受國家的住房保障待遇。是否在農村就不需要住房保障制度?是否農民都有適于居住的房屋?回答是否定的。社會上有一種觀點認為,農民的土地同時具有社會保障的功能,因此,農村似乎不需要住房保障,這其實是很片面的看法。我國目前的農村集體土地承包制和宅基地使用制度都很不健全,農民的土地保障功能是很弱的。隨著我國經濟發展水平的提高,特別是農村房地產市場的開放,作為一項公民依法享有的基本權利,農村中的住房困難戶理應和城市中的低收入人群一樣,享有住房保障的權利。
