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          論憲法修改權及憲法修改程序的完善

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          論憲法修改權及憲法修改程序的完善

          憲法修改權憲法修改程序完善

          王志彬

          一問題的提出/前言

          自1954年《中華人民共和國憲法》誕生以來,我國憲法經歷了多次修改,包括1975年、1978年、1982年三次全面修改,1979年、1980年對1978年憲法的部分修改,1988年、1993年、1999年、2004年對1982年憲法的部分修改,每一次憲法修改,特別是對1982年憲法的四次修改都引起了法學界的廣泛關注,通過對修憲內容和意義的充分論述推動了相關理論的發展,取得了豐碩的成果。相比而言,我國學者對憲法修改權和修改程序研究不夠。我國修憲實踐如此豐富,為何會出現憲法修改權和修改程序缺乏研究的現象呢?我認為主要有以下三方面的原因:

          (一)在憲法理論界,憲法程序問題沒有得到應有的重視。憲法程序在我國傳統的憲法學理論中并沒有作為一個必要的憲法范疇存在。1學者們總是把憲法程序附屬在相關制度基本理論之后作簡單介紹,很少有學者將憲法制定、修改、解釋、國家權力運作、公民憲法權利保護、憲法監督等程序加以系統化的研究,總結其價值和作用;而且,在我國現行憲法中作為程序法核心的訴訟程序缺失,更無憲事訴訟可言,也制約了憲法程序理論的研究。在此背景下,作為憲法程序一部分的修憲程序和與之相關的修憲權問題缺乏研究也是很正常的現象。

          (二)憲法修改工具意識排斥對憲法修改權及修改程序的研究。憲法學者關注的焦點大都放在憲法學實體方面內容之上,并積極呼吁相應的研究成果寫入憲法,把憲法修改作為工具。加強憲法修改權和修改程序的研究,完善憲法修改理論,會增加修憲難度,“工具”變得復雜而難以隨意操作當然是憲法修改工具主義者所不愿接受的,因而自然會產生抵制憲法修改權和修改程序研究的心理。

          (三)對憲法修改權和修改程序所體現的價值沒有清晰地認識。從當代中國民主建設的方面看,有一種重民主的實質和內容,而輕視民主的形式的傾向。2這種傾向反映在憲法價值研究的層面上,表現為對憲法實體內容中體現的保護人權、限制權力等實體正義價值的積極研究,而對憲法程序內容中體現的民主、效率等程序正義價值相對忽視。雖然有學者呼吁在思想上樹立程序正義理念,但對于此理念在憲法程序中具體如何體現卻鮮有論述,對憲法修改權和修改程序所體現的價值更加難以形成清晰認識,必然會造成研究動力不足。

          因此,很有必要對憲法修改權和修改程序進行研究,發現其中體現的憲法價值,并豐富憲法修改權和修改程序理論,提出完善相應憲法規定的建議,促進其憲法價值的實現。

          二憲法修改的概念、原因和限制

          憲法修改的概念、原因和限制是研究憲法修改權和憲法修改程序必須首先明確的基礎性問題。

          (一)憲法修改的概念

          憲法修改的概念有狹義與廣義兩個層次,狹義的憲法修改是指,憲法正式施行以后,發現部分或全部規定與實際需要不相適應,由有權修改的機關依據特定的程序,對憲法的部分條文所作的重訂,修訂或者作部分的增刪等活動。而廣義的憲法修改除此種直接變動文本的方式外,還包括對憲法的“無形修改”,也就是通過憲法解釋、憲法慣例等方式,在不改變憲法文字的情況下,使憲法的涵義發生實際上的變化,這種情況也稱為“憲法的變遷”。3本文所討論的憲法修改是就其狹義而言的,也是以狹義憲法修改定義下的憲法修改權和憲法修改程序為研究內容的。

          (二)憲法修改的原因

          憲法修改的原因是憲法修改權和修改程序產生的根本,憲法學者對憲法修改原因的認識比較一致,一般認為有客觀和主觀兩方面的原因:

          第一,客觀原因,主要是指社會現實的發展變化。首先,社會生活中經濟因素的變化可能導致憲法的修改。其次,政治因素的相互作用,也會直接影響憲法的穩定性導致憲法的修改。這里所指的政治因素主要包括兩個方面:一是社會政治制度的變化,二是階級力量的對比關系的變化。

          第二,主觀原因,主要是指由于受到人們認識能力的限制,制憲者在設計憲法時難免有考慮不周、預見不到之處。人們認識能力的提高和憲法規范缺陷的顯現會引起相應的憲法修改。可以從以下兩個方面說明:一是憲法理論的發展完善。二是憲法制定技術的原因使憲法制度設計存在瑕疵,憲法規范表述不準確,有的可以通過憲法解釋加以明確,有的則必須通過憲法修改加以完善。

          (三)憲法修改的限制

          憲法修改是否存在一定的限制在理論上有兩種不同的觀點即否定論4和肯定論5。相比而言,肯定論更為可取,各國的憲法規定也證明確實有憲法修改限制的存在,這些限制主要包括:

          一是憲法修改內容的限制。這是實行立憲政體國家的一種通行做法。各國對憲法修改內容的限制通常有以下幾種情況:第一,憲法的基本原則在修改上的限制;第二,共和政體在修改上的限制;第三,公民基本權利條款在修改上的限制;第四,修改憲法不得有損于國家主權和領土完整。6例如,1949年制定的聯邦德國基本法第79條第3款規定:對本基本法的修正不得影響聯邦劃分為州,以及各州按原則參與立法的原則,或第1條和第20條所規定的原則。7

          二是憲法修改時間的限制。有些國家的憲法規定非經一定時間不得修改憲法。例如,美國聯邦憲法就明確規定該憲法中幾種特殊條款,非遲至1808年以后不得修改。也有些國家的憲法規定每隔若干年修改一次,其時間間隔一般較長。例如,葡萄牙1991年憲法第82條規定,憲法每隔10年修改一次。

          三是憲法修改的其他限制。有些國家的憲法規定在特定時期,即國家面臨危機的情況下,不得修改憲法。例如,法國憲法規定,在法國領土一部或全部被外國軍隊占領時,修憲程序不得著手或進行。此外,還有些國家的憲法規定修改方式8上的限制,主要是指禁止全面修改,但也不是絕對的,通常與時間限制相結合。例如,巴拉圭1940年憲法第94條規定憲法公布后10年內不得全面修改。

          憲法要適應社會現實生活的顯著變化,體現人類認識能力的進步,因而憲法修改成為必然,憲法修改應當尊重憲法的根本精神和原則,維護憲法體系的穩定性,憲法修改限制的存在是十分必要的。正是憲法修改限制的存在明確了憲法修改權作用的空間,憲法修改程序適用的范圍(在廣義上講,憲法修改程序也是對憲法修改的一種限制)。

          三憲法修改權和憲法修改程序的價值

          如前所述,對修憲權和修憲程序的價值不清晰是我國學者對修憲權和修憲程序研究缺乏的一個主要原因,而修憲權的分配、修憲程序的設計都應當以修憲權和修憲程序的價值為指導,所以明確修憲權和修憲程序的價值能夠使人們樹立程序正義觀念,深化修憲權和修憲程序的研究,從而豐富憲法學理論,指導憲法修改實踐,具有重大意義。

          (一)憲法修改權和憲法修改程序的價值的定義

          所謂法的價值,是指在主體人與客體法的關系中,作為客體的法對主體人的需要的產生效應的屬性,其外延包括三個層次:一是指法律本身的價值,二是指法律促進哪些價值,三是指發生價值沖突是法律依據什么標準做出評價。9根據以上法的價值的定義,可以這樣表述修憲權和修憲程序的價值的定義,即在憲法修改過程中,修憲權和修憲程序對修憲權主體的需要產生效應的屬性,其外延包括三個層次:一是修憲權和修憲程序本身具有的民主、效率的程序正義價值,二是指修憲權和修憲程序促進憲法修改結果體現保護人權、限制權力的實體正義價值,三是指以上兩種不同層次的價值或同一層次不同內容的價值之間產生沖突時的評價標準。10明確修憲權和修憲程序的價值的定義后,