政府采購法完善法律論文

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摘要：《中華人民共和國政府采購法》自2003年1月1日實施，該法的頒布，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院和全國人大對推進(jìn)政府采購制度改革的信心和高度重視，都具有十分重大的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義，但還存在問題，需要不斷改革和完善。完善的政府采購法有利于保障政府采購當(dāng)事人的合法利益、預(yù)防和遏制違法行為，加強(qiáng)市場監(jiān)管等，但目前我國《政府采購法》存在適用范圍狹窄，政府采購方式的不完善，政府采購監(jiān)督制度的的不完善，國產(chǎn)保護(hù)、自主創(chuàng)新乏力等問題，需要以擴(kuò)大適用范圍，增強(qiáng)對政府采購方式的規(guī)范，健全政府采購監(jiān)督制度，強(qiáng)化對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、自主創(chuàng)新的保護(hù)來完善《政府采購法》。

關(guān)鍵詞：政府采購政府采購法監(jiān)督制度完善

《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱政府采購法）由中華人民共和國第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議于2002年6月29日頒布，自2003年1月1日起實施。該法的頒布，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院和全國人大對推進(jìn)政府采購制度改革的信心和高度重視。這是我國財政法制建設(shè)所取得的又一重要成果，標(biāo)志著我國政府采購制度改革將進(jìn)入一個全面發(fā)展時期。深刻認(rèn)識《政府采購法》頒布的重要意義，對于落實十五屆六中全會決議有關(guān)決定和中央紀(jì)委反腐倡廉措施，促進(jìn)廉政建設(shè)，樹立黨和政府的良好形象，全面提高財政依法行政水平，促進(jìn)財政改革目標(biāo)的實現(xiàn)，以及廣泛發(fā)揮政府采購市場在經(jīng)濟(jì)中的作用，都具有十分重大的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。其主要體現(xiàn)在六個方面：

一、政府采購法的作用和意義

(一)有利于規(guī)范政府采購行為，促進(jìn)依法行政目標(biāo)的實現(xiàn)。

在政府采購制度運行中，政府行為具有雙重性。政府從事管理時，是代表國家履行管理職責(zé)，而在采購交易時，政府作為采購的一方，又是市場的參與者。如果缺乏法制規(guī)范和約束，則這種雙重性在實際采購中常常被混淆，所以出現(xiàn)了一些部門憑借手中的權(quán)力，凌駕于市場規(guī)則之上，從而損害了正常的市場秩序和政府采購制度。正因如此，政府的采購行為對市場和宏觀經(jīng)濟(jì)運行有著舉足輕重的影響，與單純的商業(yè)行為是有本質(zhì)區(qū)別的。《政府采購法》的建立，可以明確管理職能與采購職能，一方面要使政府采購受市場規(guī)則和法律的約束，交易行為平等，另一方面又要保證政府通過采購政策調(diào)控經(jīng)濟(jì)，維護(hù)市場秩序，真正形成管理職能與采購職能相分離的管理機(jī)制。

(二)有利于提高財政資金使用效益和財政支出管理水平。

在傳統(tǒng)財政支出管理體制和政府采購模式下，由于采購的決策程序不科學(xué)，采購行為不規(guī)范，操作程序不透明，勢必影響政府采購資金的有效使用。建立健全政府采購法制，將政府采購程序和方式，以及資金撥付辦法法律化，就可以充分發(fā)揮政府采購的積極效應(yīng)，有利于提高財政資金的使用效益。

(三)有利于從源頭上遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

從1999年開始，中紀(jì)委就把推行政府采購制度作為從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要措施之一，黨的十五屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》，明確提出推行政府采購制度是黨風(fēng)建設(shè)的一項重要內(nèi)容。政府采購工作納入法律化管理后，強(qiáng)化了對采購行為的約束力，進(jìn)而有助于上述措施和決定的落實，并為懲處腐敗提供了法律依據(jù)和手段。

(四)有利于保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)。根據(jù)WTO的有關(guān)規(guī)定，我國在加入WTO有關(guān)政府采購協(xié)定之前，政府采購將是WTO所能夠接受的合法的壁壘，也就是說國家可以不受限制地在政府采購這個領(lǐng)域里設(shè)立非關(guān)稅貿(mào)易壁壘、限制進(jìn)口商品、保護(hù)國內(nèi)商品。《政府采購法》的頒布實施，為在全面開放政府采購市場之前，實施扶持國內(nèi)企業(yè)發(fā)展等政策提供了法律保護(hù)。我們可以充分發(fā)揮政府采購非關(guān)稅貿(mào)易壁壘作用，保護(hù)和支持民族企業(yè)的發(fā)展，增強(qiáng)國內(nèi)企業(yè)自我發(fā)展能力和國際競爭力。

十六屆五中全會提出“必須提高自主創(chuàng)新能力”，“把增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力作為科學(xué)技術(shù)發(fā)展的戰(zhàn)略基點和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變增長方式的中心環(huán)節(jié)”，“形成一批擁有自主知識產(chǎn)權(quán)和知名品牌、國際競爭力較強(qiáng)的優(yōu)勢企業(yè)”，這意味著“自主創(chuàng)新”已由理念上升至運籌層面。總理在不久前科學(xué)技術(shù)獎勵大會上所說的：“必須加強(qiáng)原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和在引進(jìn)技術(shù)基礎(chǔ)上的消化吸收，在關(guān)鍵領(lǐng)域掌握更多的自主知識產(chǎn)權(quán)，在科學(xué)前沿和戰(zhàn)略高技術(shù)領(lǐng)域占有一席之地。”更是提出了明確要

二、我國現(xiàn)行政府采購法存在的缺陷

由于我國《政府采購法》尚有諸多缺漏，致使《政府采購法》未能充分有效地發(fā)揮保護(hù)政府采購當(dāng)事人合法權(quán)益，遏阻違法行為、規(guī)范政府采購市場發(fā)展的功能與目的，我國政府采購市場的完善也因此缺乏一套自我發(fā)展、自我改良的機(jī)制。可以肯定地認(rèn)為，當(dāng)前完善我國《政府采購法》已經(jīng)到了刻不容緩的地步。

(一)政府采購法適用范圍狹窄

我國現(xiàn)行的《政府采購法》雖然厘定了其適用范圍，但與世界其他國家和地區(qū)所確定的適用范圍相比，顯得狹窄。我國《政府采購法》所明確規(guī)范的主體范圍是在我國境內(nèi)的各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。在這三類主體范圍中，還看不到占壟斷地位的國有企業(yè)。很顯然，我國主張將采購主體公共性、采購所適用的資金的公共性與從事活動的非竟?fàn)幮越Y(jié)合起來，并按照采購主體的公共性采購資金公共性及從事活動的非競爭性三者并舉這一原則來確定政府采購的事實主體，而將國有企業(yè)尤其是公用事業(yè)排除在適用范圍之外，而按照國際通行做法，凡是用政府財政支出中的政府消費支出和投資支出項目，無論采購主體是政府單位、公共機(jī)關(guān)還是國有企業(yè)或者民營企業(yè)，都要納入政府采購法所規(guī)范的主體范圍。但我國《政府采購法》沒有將企業(yè)等市場主體的采購行為納入政府采購范圍。立法上的這一缺憾，無疑縮小了《政府采購法》的適用范圍。在我國與WTO成員國對等開放政府采購市場時，很難獲得擴(kuò)大國際貿(mào)易份額及增進(jìn)我國供應(yīng)商出口機(jī)會的益處。不僅在理論和實踐上造成了嚴(yán)重障礙，而且與國際慣例也嚴(yán)重脫軌。

(二)政府采購方式規(guī)范的不完善

政府采購方式是政府采購的主體在進(jìn)行采購時所使用的方法和依據(jù)的程序。但由于公共資金的花費需承擔(dān)管理責(zé)任，所以在政府采購和商業(yè)采購實踐中形成了截然不同的采購方法或程序美國在政府采購法中規(guī)定了許多采購方法，但各種采購方法各具特點，互相補(bǔ)充，相得益彰，適應(yīng)了不同的采購要求和采購情勢。其一，密封投標(biāo)，也可稱為公開招標(biāo)。該方法是美國傳統(tǒng)的采購方法，其適用的條件為:一是時間容許密封投標(biāo)的招標(biāo)，投標(biāo)和評標(biāo);二是合同授予的判定基礎(chǔ)為價格或其他在與價格有關(guān)的因素;三是沒有必要與投標(biāo)人進(jìn)行有關(guān)他們的投標(biāo)的商談;四是按合同的估計，會收到一個以上的密封投標(biāo)。往往在大額采購(采購金額超過25000美元，但合同中不規(guī)定訂貨數(shù)量的采購除外)中適用。其二，協(xié)商采購，也可稱為談判采購方法。其適用條件為:一是如果適用密封投標(biāo)條件不具備，訂約官員可要求競爭報價;二是由于地方差別，例如法律、法規(guī)和貿(mào)易結(jié)合的差別。間該方法仍在大額采購中適用。其三，單一來源采購。當(dāng)采用單一來源采購時，需要寫出書面說明，即必須包括有關(guān)政府尋找可能的替代供應(yīng)商的努力的信息、以及適合于完全公開競爭程序的技術(shù)規(guī)格無法確定的理由說明。其四，詢價采購。該方法只有在采購金額在2500-25000美元之間時才適用，適用時，各級政府機(jī)構(gòu)均可以采取“貨比三家”式程序，使合同簽約各方展開激烈的商業(yè)競爭，最后才決定訂貨。其五，征求建議書。征求建議書是一種比較新的采購方法，八十年代才在美國的政府采購法中確立。要求采購主體與少數(shù)的供應(yīng)商或承包商接洽，征求提出建議，再與他們談判有無可能對其建議書的實質(zhì)內(nèi)容作出更改，再從中要求提出“最佳和最后建議”。而我國在《政府采購法》中規(guī)定了公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價、單一來源等采購方式。且對公開招標(biāo)方式的適用條件規(guī)定得最為寬泛即除采用邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價、單而我國在《政府采購法》中規(guī)定了公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價、單一來源等采購方式。且對公開招標(biāo)方式的適用條件規(guī)定得最為寬泛即除采用邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價、單一來源等采購方式外，且達(dá)到國務(wù)院及省級人民政府規(guī)定的限額標(biāo)準(zhǔn)以上的，均應(yīng)實行公開招標(biāo)方式。從總體上來看，我國在《政府采購法》中對政府采購方式的規(guī)定比較薄弱，存在的主要問題是:第一，并沒有對各種方式的配合適用做出規(guī)定。如就公開招標(biāo)而言，《政府采購法》確立了其優(yōu)先適用的地位，并且對公開招標(biāo)以外的采購方式做出了規(guī)定。但未就公開招標(biāo)與其他方式配合適用作出規(guī)定。第二，對某些采購方式的適用條件規(guī)定得過于苛刻。如單一來源方式。第三，已有的規(guī)定不明確或不嚴(yán)密。如對采用公開招標(biāo)以外的采購方式的批準(zhǔn)，以什么方式提出申請則沒有做出規(guī)定。第四，對某些采購方式的程序規(guī)定過于簡單。如單一來源方式。

(三)政府采購監(jiān)督制度的不完善

雖然現(xiàn)行《政府采購法》對政府采購監(jiān)督制度有專章的規(guī)定，但不可否認(rèn)，主要存在以下不足：其一，確定的監(jiān)督范圍狹窄。《政府采購法》只限于對政府采購法律法規(guī)和政策的執(zhí)行情況；采購范圍、采購方式和采購程序的執(zhí)行情況；政府采購人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能等內(nèi)容的監(jiān)督，而對政府采購之前計劃的編制，政府采購合同的履行情況等未能實施監(jiān)督，沒有實現(xiàn)對政府采購的“立體”的監(jiān)督，給政府采購監(jiān)督留下死角，造成了監(jiān)督乏力。其二，缺乏獨立的監(jiān)督主體。我國《政府采購法》第十三條雖然統(tǒng)一了政府采購市場中的監(jiān)督主體，明確規(guī)定各級財政部門為政府采購對象的主管機(jī)關(guān)，但由于還存在著另一部法律《招標(biāo)投標(biāo)法》，故公共采購市場中的監(jiān)督主體實際上尚未統(tǒng)一，各級發(fā)改委和相關(guān)的行政機(jī)關(guān)還在兼任運動員和裁判員的雙重角色，各自制定相應(yīng)的公共采購行政規(guī)章，分別管轄屬于自己的公共采購項目。公共采購市場中的貨物、工程、服務(wù)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、供水、供電、供熱等政府公用事業(yè)的采購項目，涉及到公共安全和公共利益的采購項目，涉及到國家稀缺資源和國家利益的公共采購項目等等。這些公共采購項目在我國現(xiàn)行的公共采購法律體系下，還存在著多元的監(jiān)督主體，大部分都還沒有進(jìn)入各級財政部門的監(jiān)督視野。其三，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督規(guī)則。現(xiàn)行法律雖然賦予我國各級財政部門對政府采購活動進(jìn)行監(jiān)督管理的權(quán)力，但《政府采購法》各個章節(jié)和條款中，沒有詳細(xì)規(guī)定各級財政部門進(jìn)行監(jiān)督的實體規(guī)則和程序性規(guī)則，我們在監(jiān)督檢查的專門章節(jié)中也沒有發(fā)現(xiàn)一些具體的、有效的、強(qiáng)制的監(jiān)督措施。

(四)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)保護(hù)的乏力

目前，許多國家對國內(nèi)政府采購市場的保護(hù)政策并非因加人WTO《政府采購協(xié)議》而徹底放棄，在不同程度上存在甚至強(qiáng)化了產(chǎn)業(yè)保護(hù)措施，把對本國政府采購市場的保護(hù)作為一項政策目標(biāo)，即就是國家開放了政府采購市場，但將之與保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和市場相結(jié)合，利用政府采購手段扶持國內(nèi)中小企業(yè)迅速發(fā)展。這也是國際上實施政府采購制度的國家和地區(qū)的通行做法。在《政府采購法》中對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)保護(hù)也有一定的制度設(shè)計，如第九條規(guī)定，政府采購應(yīng)當(dāng)有助于促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展；第十條規(guī)定，政府采購應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程和服務(wù)。但規(guī)定中相當(dāng)原則，措施非常單薄，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有形成保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的網(wǎng)絡(luò)，當(dāng)然不能很好的使我國企業(yè)從對外開放政府采購市場中獲得合理的利益。例如，2004年11月，北京市政府采購“微軟”產(chǎn)品案遭致強(qiáng)烈譴責(zé)。最終“微軟”無奈出局，持續(xù)了十余天的采購微軟產(chǎn)品風(fēng)波最后以各大國產(chǎn)軟件商的“勝訴”而告終。之前，也有同樣的事件即河北省政府采購“思科”產(chǎn)品案，類似的“保護(hù)國貨”事件還有許多。這些案件雖然都在強(qiáng)大社會輿論的壓力下，給“國貨”爭取到了政府采購的機(jī)會，但卻給我們留下了許多值得探討和深思的法律問題。

(五)保護(hù)高技術(shù)產(chǎn)品自主創(chuàng)新法律政策的不完善

利用政府采購?fù)七M(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，維護(hù)國家信息安全這是發(fā)達(dá)國家的普遍做法，政府采購要不以單純節(jié)約資金為目的，要著重體現(xiàn)促進(jìn)自主創(chuàng)新，推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，維護(hù)國家信息安全。雖然我國《政府采購法》，確定了原則上購買本國貨物的規(guī)定，在實際上我國政府采購中國品牌產(chǎn)品占了90％，但從政府集中采購目錄和采購數(shù)量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，目前政府采購的“本國”或“國產(chǎn)”商品，多限于較為低端的日常用品，在高端產(chǎn)品方面，沒有一個硬性的比例。這樣，不能很好的將一些萌芽的新技術(shù)變成產(chǎn)品以及產(chǎn)業(yè)化，在政府采購法中，應(yīng)該再明確一些可實施的條例和細(xì)則,以充分體現(xiàn)出對自主創(chuàng)新的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的傾斜。

三、完善我國政府采購法的構(gòu)想

針對我國《政府采購法》存在的上述缺陷，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)作出如下完善：(一)擴(kuò)大《政府采購法》的適用范圍

“采購之根本目標(biāo)在于確定所需要材料的來源，并在需要的時候以盡可能經(jīng)濟(jì)的方式按可接受的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)獲得這些商品。”因此，促進(jìn)政府采購的經(jīng)濟(jì)有效性是各國政府采購法所確立的首要目標(biāo)。那采購資金來源的公共性無疑是確定政府采購法適用主體的一個首要和根本的標(biāo)準(zhǔn)。但這是一個擴(kuò)張性的標(biāo)準(zhǔn)，在立法實踐中有可能擴(kuò)大政府采購法適用主體的范疇，因而還需確立其他標(biāo)準(zhǔn)。另外一個標(biāo)準(zhǔn)就是競爭性標(biāo)準(zhǔn)。因為隨著公司化或私有化進(jìn)程以及世界經(jīng)濟(jì)和競爭的全球化，原來政府采購法的一些主體正在發(fā)生變化，其中一些實體在一定程度上參與了商業(yè)性或競爭性的活動，而一旦這些實體從事的活動具有竟?fàn)幮裕敲雌錁I(yè)績則可以通過市場來檢驗。如果政府要對其進(jìn)行補(bǔ)貼或管制，則可能會造成競爭扭曲。因此，競爭性應(yīng)該是確定政府采購法適用主體的另一個重要標(biāo)準(zhǔn)。此標(biāo)準(zhǔn)不僅可以確定處于不斷變革中的國有企業(yè)的主體地位，而且在這些企業(yè)從事競爭性活動時，也可以依據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)將其排除適用，從而保證公平的競爭環(huán)境。但隨著現(xiàn)代政府管理改革和采購理念的現(xiàn)代化又使得第三個標(biāo)準(zhǔn)顯得越來越必要。在現(xiàn)代政府改革中，政府大量地利用私人融資的方法來完成一些傳統(tǒng)上由政府完成的活動。就這些活動的性質(zhì)而言，它們?nèi)匀痪哂泄残再|(zhì)。同因此，反映在政府采購法中，就是以采購活動的公益性標(biāo)準(zhǔn)來確定一些私營企業(yè)的政府采購法主體地位。由此可見，我國在《政府采購法》中，應(yīng)將采購所適用的資金的公共性與采購主體從事活動的非競爭性以及公共性結(jié)合起來，并按照采購資金公共性為主，兼顧采購主體從事活動的非競爭性以及公共性這樣一個原則來確定政府采購的事實主體采購，也就是使用公共資金的組織就可能成為政府采購主體，而無論其形式上是否為公共機(jī)構(gòu)。這無疑擴(kuò)大了（政府采購法）適用范圍。

(二)增強(qiáng)對政府采購方式的規(guī)范。

首先，形成完善的政府采購方式體系。一個完善的政府采購法中所包含的采購方式實際上是一個完整的體系。在這個體系中，各種采購方式是有機(jī)結(jié)合，互相補(bǔ)充，相得益彰。因此，我國應(yīng)對《政府采購法》中各種采購方式的適用條件進(jìn)行必要梳理與調(diào)整，形成相互融洽與配合的關(guān)系。如對公開招標(biāo)設(shè)計其他采購方式予以補(bǔ)充的適用條件。因為盡管公開招標(biāo)具有公開采購需求，并且也正好符合政府采購公開、公正和競爭的基本原則的特點，但并非完美無瑕。這種采購方式突出的適用條件為:第一，是否明顯存在適當(dāng)?shù)母偁?第二，需要對技術(shù)規(guī)格和其它的技術(shù)說明進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼f明;第三，采購的時間要求。如果采購時間緊迫，則這種方法不能適用;第四，要求以價格為基礎(chǔ)作出授予合同決策。因此，需要其他采購方式予以補(bǔ)充。其次，必須就采購方式適用條件做出明確合理的規(guī)定，以指導(dǎo)和要求采購人在政府采購中根據(jù)特定的采購要求和市場條件選擇適用特定的采購方式。否則采購人就可能不能選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞剑踔吝€會為采購人規(guī)避公開招標(biāo)提供條件，使他們采用其“偏愛”的方式，從而為政府采購中的腐敗和不正當(dāng)交易留下了很大的空間和機(jī)會。采購方式的適用問題，其核心是保證公開招標(biāo)方式的盡可能適用。只有在公開招標(biāo)方式不能適用，符合法定的條件時，才能適用其他方式。如果規(guī)定的適用條件不嚴(yán)密或過于苛刻，均可能損害整個政府采購制度的完整性。目前主要對某些采購方式的適用條件進(jìn)行修訂，使其符合現(xiàn)實采購條件。如對單一來源方式適用條件予以擴(kuò)大，增加招標(biāo)失敗、研究、實驗或開發(fā)合同、重復(fù)合同以及設(shè)計競賽等情形。另外對采購人就適用公開招標(biāo)以外采購方式報批的方式做出規(guī)定。最后，必須對采購程序做出詳盡合理的規(guī)定。從一定的意義上講，采購方式與采購程序是密不可分的，互為表里的。選擇了特定的采購方式，也就意味著選擇了特定的采購程序。但在政府采購法的實態(tài)上，卻并非盡然。比如，如果政府采購法指明了采購所采用的方式，但對在采用此方式時應(yīng)該遵循的程序沒有詳盡合理的規(guī)定，則采購方式的適用也將有其名無其實。所以采購程序乃是政府采購法中有關(guān)采購方式的進(jìn)一步深化，并且較之采購方式的適用更加重要。故我國應(yīng)借鑒國際上政府采購立法與實踐的經(jīng)驗對采購程序做出詳盡合理的規(guī)定，尤其是單一來源采購的程序。

(三)健全政府采購監(jiān)督制度

首先，擴(kuò)大監(jiān)督的范圍。監(jiān)督范圍的擴(kuò)大不應(yīng)是盲目的，應(yīng)滿足以下條件：

第一，特定性（必須是由政府采購監(jiān)督對象所實施的行為、）非政府采購監(jiān)督的對象，如公民實施的行為不能納人政府采購監(jiān)督的范圍。第二，公共管理性。政府采購監(jiān)督范中的內(nèi)容是一種職責(zé)行為，是一國政府部門及政府機(jī)構(gòu)或其他直接或間接接受政府控制的企事業(yè)單位，為實現(xiàn)政府職能和公共利益而作出的非私人行為。第三，法律性。政府采購監(jiān)督范圍中的內(nèi)容將產(chǎn)生法律后果。政府采購監(jiān)督對象的行為應(yīng)該是一種法律行為，它或是應(yīng)履行法定義務(wù)，或約定義務(wù)，或變更法律關(guān)系、不能產(chǎn)生法律后果的行為，如資料性行為、純技術(shù)性行為等不屬于政府采購監(jiān)督的范圍。只有滿足上述條件，才能有的放矢地將政府采購之前計劃的編制，政府采購合同的履行情況等內(nèi)容納人監(jiān)督的范圍，避免監(jiān)督的范圍無限擴(kuò)大，而使監(jiān)督因其不集中更為乏力。

其次，要構(gòu)建完備的政府采購監(jiān)督的法律體系。政府采購監(jiān)督制度的完善,首先要有完善的政府采購監(jiān)督的法律體系。因為只有具備了完善的監(jiān)督法律體系,監(jiān)督主體在行使監(jiān)督權(quán)時有充足的法律依據(jù)。《政府采購法》對政府采購活動的規(guī)定缺乏可操作性,雖然財政部、監(jiān)察部于2003年12月17日聯(lián)合頒布了《政府采購評審專家管理辦法》和《集中采購機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理辦法》,以及先前財政部頒發(fā)的《政府采購信息管理辦法》和《招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》,但與完善政府采購監(jiān)督的實際需要相比,還很不健全。因此,應(yīng)盡快制定《政府采購法的實施細(xì)則》、《政府采購貨物與服務(wù)招標(biāo)采購辦法》、《政府采購咨詢專家管理辦法》、《政府采購質(zhì)疑與投訴辦法》、《政府采購人員考核與資格認(rèn)證》等等,同時出臺相關(guān)的司法解釋,對各種采購方式制訂相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)采購程序,使《政府采購法》中有關(guān)政府采購的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)一步完善。各級地方人大和政府,要根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定,制定與當(dāng)?shù)卣少徬噙m應(yīng)的、具有特色的地方性法規(guī)和行政規(guī)章,規(guī)范本地區(qū)各級政府的政府采購。

再次，要建立完善的政府采購監(jiān)督的程序機(jī)制。日本著名的程序法學(xué)家谷口安平指出:“在正當(dāng)程序得到實施的前提下,程序過程本身確實能夠發(fā)揮給結(jié)果以正當(dāng)性的重要作用”。政府采購的規(guī)范化操作離不開嚴(yán)格的制度約束,政府采購的推進(jìn)正是建立在一套嚴(yán)格的制度約束基礎(chǔ)上的,即以制度的約束為基礎(chǔ)來規(guī)范政府采購行為。同時,政府采購程序越詳細(xì)、越嚴(yán)密,政府采購監(jiān)督管理越具有針對性,越易到位。要完善的政府監(jiān)督機(jī)制,必須以完善的政府采購機(jī)制作為前提的,政府采購監(jiān)督,本質(zhì)上就是對政府采購程序的合法性進(jìn)行監(jiān)督,同時進(jìn)行合理性審查。筆者認(rèn)為應(yīng)從政府采購程序和政府采購資金流轉(zhuǎn)方向上,在政府采購的縱向?qū)用?完善政府采購的監(jiān)督機(jī)制。

最后，要建立分工明晰、責(zé)任明確的政府采購監(jiān)督管理體系。時下“以人為本”的口號,在政府采購監(jiān)督機(jī)制中,也應(yīng)加以提倡。雖然我國對政府采購活動的監(jiān)督安排了多種方式,但任何法律、法規(guī)都是通過人具體執(zhí)行的。目前,我國法律體系不健全是一個不爭的事實,而執(zhí)法主體責(zé)任心不強(qiáng),執(zhí)法缺位行為更是比比皆是。加強(qiáng)監(jiān)督主體的責(zé)任控制,增強(qiáng)他們的責(zé)任感非常必要。我國政府采購監(jiān)督主體在采購活動中,存在的主要問題是職能部門、機(jī)構(gòu)監(jiān)督嚴(yán)重缺位,有時媒體好像成了主要的監(jiān)督機(jī)構(gòu);權(quán)力機(jī)關(guān)對財政預(yù)算的監(jiān)督和法律、法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督,在理論上是很完善的,只是有時被虛置了;司法監(jiān)督是被動監(jiān)督,它奉行不告不理的中立政策,對政府采購不能進(jìn)行主動地監(jiān)督。因此,行政監(jiān)督的責(zé)任非常重大。根據(jù)《政府采購法》規(guī)定,各級財政部門是政府采購的監(jiān)督主管部門,行使管理和監(jiān)督職責(zé),監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計機(jī)關(guān)對政府采購活動進(jìn)行專項監(jiān)督,這些部門與政府采購關(guān)系最為密切,監(jiān)督更為直接、高效。強(qiáng)化這些行政監(jiān)督主體的職責(zé),防范監(jiān)督主體的缺位,就變得十分的重要和必須。

(四)強(qiáng)化對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)

可以預(yù)料，隨著我國政府采購市場對外的進(jìn)一步開放，國內(nèi)企業(yè)面臨著前所未有的國際競爭壓力。不利的競爭地位還會加強(qiáng)，嚴(yán)重威脅其生存和發(fā)展。保護(hù)民族工業(yè)，支持國有企業(yè)的發(fā)展將成為一個突出問題。為了有效解決此問題，我國應(yīng)在《政府采購法》中增加保護(hù)的措施，還可做如下規(guī)定：第一，規(guī)定政府采購的本地含量，即規(guī)定國際采購中本地產(chǎn)品和勞動的含量。這是世界各國較為通川的做法。如美國《購買美國產(chǎn)品法》規(guī)定，所進(jìn)行的國際采購至少購買50％美國國內(nèi)原材料和產(chǎn)品〔此項條款的作用在于保證國外進(jìn)口產(chǎn)品中我國勞動力和原材料的含量，從而間接的促進(jìn)了我國勞動力和原材料的出口，保證了國內(nèi)工業(yè)的發(fā)展。第二，給予本國企業(yè)以優(yōu)惠，即在國際招標(biāo)中允許國內(nèi)投標(biāo)人報較高的價格。如美國《購買美國產(chǎn)品法》規(guī)定，給予國內(nèi)投標(biāo)商10％一30％的價格優(yōu)惠。我國在進(jìn)行政府采購過程中，也應(yīng)在同等條件下，給予國內(nèi)產(chǎn)品以適當(dāng)?shù)膬r格優(yōu)惠，使我國企業(yè)有更多的機(jī)會得到更多的資金來充實、發(fā)展和壯大自己，從而起到保護(hù)國內(nèi)工業(yè)的作用。第三，在某些領(lǐng)域限制或禁止國外企業(yè)的進(jìn)人。本國市場的對外開放是有限度的，以美國為代表的西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家在涉及國家安全的產(chǎn)品上，往往也未開放其國內(nèi)市場。因此，我國可以用國家安全、保護(hù)環(huán)境及外匯平衡等的正當(dāng)理由，禁止或限制外國供應(yīng)商進(jìn)人本國政府采購市場的某些領(lǐng)域，最大限度地購買本國產(chǎn)已實現(xiàn)保護(hù)國內(nèi)工業(yè)的目的。

(五)完善政府采購在自主創(chuàng)新方面的措施

要進(jìn)一步完善《政府采購法》、《預(yù)算法》及其配套法規(guī)文件。建立財政資金采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品制度，形成自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)證制度、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、評價體系等保證財政資金折光府采購向高技術(shù)產(chǎn)品傾斜；對于國家重大建設(shè)項目及其他財政性資金做出優(yōu)先采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品規(guī)定。通過制定有關(guān)信息安全政府采購辦法，支持本土企業(yè)的自主創(chuàng)新產(chǎn)品。比如，將支持自主創(chuàng)新解釋為涉及國家利益和社會公共利益，以便于政府采購合同在履行中面對損害國家和社會公共利益時，有關(guān)部門依法終止合同。另外可以考慮在法律中明確，將支持自主創(chuàng)新產(chǎn)品作為任何一份政府采購合同的必備條款。再比如，評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該有所修訂，把自主創(chuàng)新的產(chǎn)品在達(dá)到使用標(biāo)準(zhǔn)的前提下優(yōu)先采購納入評標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，使新產(chǎn)品不受價格最低的限制，這是支持自主創(chuàng)新的一個必備條款。關(guān)于供應(yīng)商資格的問題，也應(yīng)明確規(guī)定對有自主創(chuàng)新產(chǎn)品的企業(yè)實行優(yōu)惠待遇不屬于差別待遇、歧視性待遇，是合理的條件。并建立以下配套的政策關(guān)照。

(一)建立財政性資金采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品制度。建立自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)證制度，建立認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和評價體系。由科技部門會同綜合經(jīng)濟(jì)部門按照公開、公正的程序?qū)ψ灾鲃?chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)行認(rèn)定，并向全社會公告。財政部會同有關(guān)部門在獲得認(rèn)定的自主創(chuàng)新產(chǎn)品范圍內(nèi)，確定政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄(以下簡稱目錄)，實行動態(tài)管理。

加強(qiáng)預(yù)算控制，優(yōu)先安排自主創(chuàng)新項目。各級政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織(以下統(tǒng)稱采購人)用財政性資金進(jìn)行采購的，必須優(yōu)先購買列入目錄的產(chǎn)品。采購人在編制年度部門預(yù)算時，應(yīng)當(dāng)標(biāo)明自主創(chuàng)新產(chǎn)品。財政部門在預(yù)算審批過程中，在采購支出項目已確定的情況下，優(yōu)先安排采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品的預(yù)算。發(fā)揮財政、審計與監(jiān)察部門的監(jiān)督作用，督促采購人自覺采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品。

國家重大建設(shè)項目以及其他使用財政性資金采購重大裝備和產(chǎn)品的項目，有關(guān)部門應(yīng)將承諾采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品作為申報立項的條件，并明確采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品的具體要求。在國家和地方政府投資的重點工程中，國產(chǎn)設(shè)備采購比例一般不得低于總價值的60%。不按要求采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品，財政部門不予支付資金。

(二)改進(jìn)政府采購評審方法，給予自主創(chuàng)新產(chǎn)品優(yōu)先待遇。在政府采購評審方法中，須考慮自主創(chuàng)新因素。以價格為主的招標(biāo)項目評標(biāo)，在滿足采購需求的條件下，優(yōu)先采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品。其中，自主創(chuàng)新產(chǎn)品價格高于一般產(chǎn)品的，要根據(jù)科技含量和市場競爭程度等因素，對自主創(chuàng)新產(chǎn)品給予一定幅度的價格扣除。自主創(chuàng)新產(chǎn)品企業(yè)報價不高于排序第一的一般產(chǎn)品企業(yè)報價一定比例的，將優(yōu)先獲得采購合同。以綜合評標(biāo)為主的招標(biāo)項目，要增加自主創(chuàng)新評分因素并合理設(shè)置分值比重。

(三)建立激勵自主創(chuàng)新的政府首購和訂購制度。國內(nèi)企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)生產(chǎn)或開發(fā)的試制品和首次投向市場的產(chǎn)品，且符合國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和先進(jìn)技術(shù)發(fā)展方向，具有較大市場潛力并需要重點扶持的，經(jīng)認(rèn)定，政府進(jìn)行首購，由采購人直接購買或政府出資購買。

(四)建立本國貨物認(rèn)定制度和購買外國產(chǎn)品審核制度。采購人應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定，優(yōu)先購買本國產(chǎn)品。財政部會同有關(guān)部門制定本國貨物認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。采購人需要的產(chǎn)品在中國境內(nèi)無法獲取或者無法以合理的商業(yè)條件獲取的(在中國境外使用除外)，在采購活動開始前，需由國家權(quán)威認(rèn)證機(jī)構(gòu)予以確認(rèn)并出具證明。采購?fù)鈬a(chǎn)品時，堅持有利于企業(yè)自主創(chuàng)新或消化吸收核心技術(shù)的原則，優(yōu)先購買向我轉(zhuǎn)讓技術(shù)的產(chǎn)品。

(五)發(fā)揮國防采購扶持自主創(chuàng)新的作用。國防采購應(yīng)立足于國內(nèi)自主創(chuàng)新產(chǎn)品和技術(shù)。自主創(chuàng)新產(chǎn)品和技術(shù)滿足國防或國家安全需求的，應(yīng)優(yōu)先采購。政府部門對于涉及國家安全的采購項目，應(yīng)首先采購國內(nèi)自主創(chuàng)新產(chǎn)品，采購合同應(yīng)優(yōu)先授予具有自主創(chuàng)新能力的企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)。

尾語

對我國《政府采購法》在實際執(zhí)行中所存在的問題，需要修改和完善的條款，希望引起有關(guān)部門的重視修訂，從而在我國真正建立起高效、先進(jìn)、健全、符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的財政資金分配、使用、管理制度，使我國的政府采購得以有效運行和迅速發(fā)展。總而言之，我國的政府采購任重而道遠(yuǎn)。

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