所有權制立法思考探討論文

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[內容提要]隨著市場經濟的發展和住房商品化的實現，公有住房的改革，出現了一棟高樓存在多個所有權的狀況，這就使原來的共有所有權和相鄰關系的立法無法調整。本文從區分所有權的立法迫切性和如何立法作了一些思考。

[關鍵詞]區分所有權立法必要性

中華人民共和國成立后，城鎮房屋大部分收歸國有，除少量私有房屋可以租賃外，共有住房采取分配辦法，成為職工福利的一部分，居住者只支付象征性租金，房屋所有權仍屬于國家，不具有商品性質。近年來，隨著住房制度的改革，國家在房屋建設方面允許房屋作為商品進入商品流通市場，推行住房商品化，因而原來國有、集體所有的房屋分屬不同的住戶所有。這對于發展房地產市場，促進社會經濟的發展，滿足人們的生活需要具有積極的作用，也放映了我國房屋所有權制度的發展方向。本文試圖對住房商品化后出現的區分所有權制的法律問題進行探討：

一、區分所有權制立法的必要性

區分所有權制是隨著市場經濟的確立，在住房商品化的基礎上出現的一種既非單獨所有，又非共有的所有權制的特殊形式。所謂區分所有權，就是數人對同一建筑物各有其一部分的所有權和由各所有人共同使用的部分的共有權結合而成的權利。區分所有人的所有權僅僅及于其所有的部分，而不能及于全部。這種所有權制單靠傳統的民法已無法適應，需要靠民法、經濟法和行政法等法律的綜合調整，而目前這方面的法律不完善。由于區分所有權制在社會生活中有其特殊的地位和作用，研究它具有重要的現實意義。

第一、有利于城市房地產的健康發展，推進住宅商品化。房地產是房產和地產的統稱，兩者都屬于不動產，彼此在物質形態上不可分離，存在著密切的聯系，地產是房產的基礎，房產是依附于地產的建筑物，這里是指樓房住宅。關于地產，根據我國憲法和有關法律的規定，城市土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。這說明，土地的所有者是國家和集體。但對于房產，其所有者有國家、集體和個人三種形式。而以往的城市個人所有的房屋并不多，而且普遍是平房，彼此間存在的關系多屬相鄰關系。個人對國家和集體所有的房屋只享有用益權，不享有所有權。但隨著城市房地產業的發展，由原來的個人使用變為個人所有，這就出現了一個問題，即一棟高層房屋有數套住宅，不同這住宅屬于不同的所有者，那么，每一個所有者對自己住宅的專有權與整棟樓房的整體權應如何劃分，如何行使，公共部分由誰管理。這類房屋如果無人管理或管理不善，就會出現權利濫用和義務不清的情況。如，有些住戶擅自改變自己的房屋結構，安置不合理設備，危及整棟樓的安全和其他住戶的生命財產。這類問題，如果不從立法上明確各住戶的權利和義務，必然會發生更多的扯皮和糾紛，甚至會危害居民的人身財產安全，使居民對剛起步的房地產業隱藏著潛在糾紛產生不安全感，這將影響城市房地產的健康發展。

第二、有利于加強物業管理。伴隨著城市高樓拔地而起，物業管理成為人們越來越關心的問題。物業管理是伴隨著社會生產力的發展和現代市場經濟的確立而產生并發展起來的一個新的服務行業，它是一個國家、一個城市經濟發展水平、居民生活狀況和文明素質高低的綜合體現，是房地產保值增值的重要保證，是一項系統的管理工作和專業化程度很高的勞動密集型行業，是管理、服務和經營的有機結合。盡管物業管理在世界上已有一百多年的歷史，但對于我國有著幾十年住公有住房的人們來說，卻對此十分陌生。我國物業管理從八十年代初期開始起步，并隨著近幾年住房商品化進程的加快和城鎮住房制度改革中公有住房的的出售，物業管理也隨之形成。再加上人們生活水平的不斷提高，必然對居住區質量的要求也越來越高，認識到房屋的建成是一次性的，而建成后的管理保養卻是永久性的。這就為物業管理市場的發展帶來了極好的機會和廣闊的前景。但何謂物業管理，物業管理機構該管些什么，享有什么權利，特別是高層建筑的維護保養以及電梯、自來水設施、液化氣設施等公共部分由誰管理，業主與物業機構之間的權利義務如何明確，各自承擔什么責任等等。這些問題如果不細化，不規范化，必然造成業主與物業機構之間的扯皮和糾紛，進而影響物業管理的健康發展。為了加強物業管理，維護正常的管理秩序，維護業主和物業機構的合法權益，把區分所有權制納入法律調整的范圍是當前立法的當務之急。

第三、有利于明確權利義務，保護住宅所有人的合法權益。法律權利和法律義務是對立統一的關系，世界上從來沒有絕對的權利和自由，公民的權利和自由是相對的；公民在享有憲法和法律規定的權利自由的同時，必須履行憲法和法律規定的義務；公民在行使權利和自由的時候，不得損害國家、集體、社會和他人的權利和自由，否則也就談不上什么權利和自由了。在區分所有制方面，我們應堅持權利義務相統一的原則，反對特權思想和特權作風。按民事法律關系的基本原理，所有權關系是一種最重要的法律關系。所有權是一種最完整最充分的具有排他性的物權，它意味著權利主體（所有者）可以依法對自己的財產行使占有、使用、收益和處分的權利，包括讓與、毀棄、買賣、拋棄等權利。但是。在區分所有權制這種特殊形式上，所有權并不意味著權利主體可以為所欲為，任意處置。產權歸個人所有并非意味著所有的權利都掌握在個人手里，因為區分所有權制里含有公共的成分和相互的權利，一個人毀棄自己的部分必然危及到公共利益和其它所有人的權利和利益。因而，所有者能行使哪些權利，不能行使哪些權利，應有明確的法律規定，使區分所有權制做到有法可依，有法必依，確保區分所有權人正確行使權利，維護自己的合法權益。

第四、有利于政府的監督管理。依法行政是現代法治國家行政活動的一條最基本的原則。它要求行政機關在行政管理的各方面都要嚴格依法辦事，限制行政權力的濫用，以保證行政機關能正確地行使法律所賦予的各項職權。由于區分所有權制既有個人權利，又有公共權利，換句話，整體（公共）財產中有個人財產，個人財產匯合形成整體共同財產和公共財產，個人財產又無法實際從公共財產或整體財產中完全脫離出來，兩者不可分割。如果分割，就會導致整體財產的損害，個人部分也必然受到損害，失去其效用。通過區分所有權制，明確個人和公共部分，個人部分由個人行使權利，公共的、整體的部分由政府或政府委托的專門機構來行使，各司其職，各負其責，各自在法律允許的范圍內行使職權和權利，職責分明，權責明確，以確保住宅充分發揮其效用和保值增值。

二、區分所有權制立法應注意的幾個問題

第一、明確區分所有權制與共有的關系。共有是兩個以上的權利主體對同一財產享有所有權；區分所有權是由各所有人的專有權和各所有人的共有權結合而成的權利，是一種復合形態的所有制形式。兩者既有聯系又有區別，共同之處表現為：主體都不是單一主體，外觀上表現為同一財產，相互都互有權利和義務。兩者的區別也很明顯：首先，共有的客體是不分割的同一財產，而區分所有權制的客體除整體外，是分別為各自所有的不同所有權的財產；其次，共有在共有人之間發生雙重權利義務，而區分所有權中的專有權是單獨所有，意味著所有人對專有部分享有占有、使用、收益和處分的權利，其他人是義務人。只有共有部分各所有人才發生雙重的權利義務關系；再次，共有分為按分共有和共同共有，而區分所有權分為內部權和專有權，內部權又可分為共有權和專有權，外部權又可分為成員權和基地利用權；最后，共有主要適用于聯營、合伙、家庭等，而區分所有權制適用于高層建筑的不同樓房的不同所有人之間。

第二、明確區分所有權制與相鄰關系的關系。相鄰關系是兩個以上相互毗鄰的不動產的所有人或使用人之間形成的權利義務關系。兩者的聯系是都涉及兩個以上的主體，區分所有權中含有相鄰關系，其客體都是不動產，都是為了保護財產關系和人與人的關系維護社會的安定團結。兩者的不同之處是：首先，相鄰關系的主體既可以是所有人也可以是使用人，既可以是單位，也可以是個人，而區分所有權的主體只能是所有人，所有人是個人。其次，相鄰關系的不動產主要是土地和建筑物或其他設施，而區分所有權的不動產是供居住的高層建筑，不包括其它不動產，再次，相鄰關系主要涉及相鄰的土地使用權關系，相鄰防險、排污關系，相鄰用水、流水、截水、排水關系，相鄰光照、通風、音響、震動等關系，造成的損害可以是財產的，也可以是人身的，而區分所有權涉及的是財產所有權關系，造成的損害是財產權。最后，相鄰關系的處理應遵循有利生產、方便生活，團結互助，公平合理的原則和精神，綜合平衡相鄰各方的權利和利益；而區分所有權的處理除應遵循相鄰關系的原則外，還應遵循所有權的保護原則和方法，如確認所有權、恢復原狀、返還財產等。

第三、明確國家、成員團體和個人的法律關系。區分所有權是一種復合形態的所有權形式，它是將一棟完整的建筑物劃分為幾個部分而分別設定所有權，具有復合性和一體性的特征。其復合性表現為內部由專有權和共有權構成，其外部又連帶著成員權和地基使用權。成員權是區分所有人基于專有權和共有權而共有關系所擁有的權利，這就要求區分所有人必須組成一個團體，以便管理共用設施及其它共同事務，解決成員間發生的各種糾紛。一體性是指區分所有權的專有權和共有權不可分離，內部權和外部權不可分離房屋建筑離不開地基，而地基的所有權屬于國家，這就要求區分所有權的設定和變更必須登記，接受國家的監督。登記的目的在于明確產權歸屬，保護國家利益和成員團體、各所有人及其受益人的合法權益。這里，國家、成員團體和個人三者的利益是統一的，無論缺少哪一種，整個利益體系就會遭到破壞。法律在調節這三者利益時要統籌兼顧，不能互相代替，更不能否認社會成員的利益。當利益發生矛盾和沖突時，應當在法律的范圍內使個人和成員團體利益服從國家利益和社會利益，并使個人利益和團體利益、國家利益相協調，確保國家、成員團體和個人利益的和諧發展，共同維護和推進社會經濟的進步。隨著城市房地產業的發展，利益分配格局的變化，客觀存在著的各種矛盾必然會暴露出來。當然，這種矛盾是在根本利益一致基礎上產生的。因此，法律在調節個人、團體和國家的利益時，既不能片面強調國家和團體的利益，忽視甚至取消正當的個人利益，也不能把個人利益至于國家利益和團體利益之上，以致損害國家和集體的利益，而應兼顧國家、團體和個人的利益，使三者的利益有機地結合起來。

總之，區分所有權制是市場經濟條件下隨房地產業發展起來的新的復合形態的所有制形式，它既不同于一般的所有權關系，也不同于共有關系和相鄰關系，它直接涉及各所有人、成員團體的利益和國家的監管，用傳統的民法調整已無法適應，需要用專門的法律或專章法條加以規定，只有這樣，法律才能適應社會經濟發展的需要。

三、區分所有權制的立法構思

由于區分所有權關系不同于財產共有關系，也不同于相鄰權關系，因此，它不可能完全按民法的規定來解決。它涉及政府的公共管理、個人所有權的行使和成員團體共有權利的行使。如何協調行使好各自的權限，是區分所有權制度得以良好運行的關鍵。本文試圖從以下幾方面談立法構思：

第一、整理國家有關的法律、法規、規章和有益的管理文件，制定統一的區分所有權的專門法律。由于我國目前沒有統一的區分所有權的專門法律規定，而是散見于建設部的有關規定、各地方自己的規定和有關公司企業的規定中，導致了各地在建筑物區分所有權方面的處理千差萬別，這不利于國家對建筑物區分所有權的統一規范管理。安居是公民的基本權利和需要，國家應把公民的安居住宅納入其法律調整范圍，盡早出臺統一的區分所有權的法律，并使該法律對政府的管理、各所有權人的權利義務和成員團體的權利義務作出規定。

第二、建立公共管理機構。由于區分所有權有專有權、共有權和成員團體權組成，它具有主體身份的多重性和三權統一的一體性的特征，不同的部分應有不同的代表者。其中，公共部分的代表者應是一個公益性的管理機構，這個機構既可以是物業管理公司，也可以是專門的管理委員會，具體組織應有成員大會、、負責人，分管具體工作的部門機構。該機構代表成員團體履行職責，負責具體的管理工作。同時，明確該機構的權利和義務，并制定管理章程。該機構的權利應是制定管理條例和辦法，確定管理人員的崗位職責；組織成員共同制定物業管理公約；依法收取管理費用；頒發住戶手冊；制止違規行為；依法實施管理權；聘請合格管理人員并頒發聘書；建立住宅區及接管有關設施等。其義務應是履行職責，依法經營；接受住戶居民的監督，保障住戶的人身和財產安全；認真執行合同和各種規章制度；提供優質服務；因管理不當造成住戶損失的應依法賠償；保護好公共設施；接受政府和政府有關部門的監督和指導。依法行使權利，正確履行義務，確保小區的安全，舒適和環境優美，提高管理信譽，使物業管理得到健康發展。

第三、明確政府主管機構職責。由于區分所有權制中含有公共成分，這種公共部分應由一個代表公意的機關來行使，這個機關就是行政機關，行政機關行政活動的目的就是為了實現對國家事務和公共事務的組織與管理。在我國，各級政府中享有執法權的各種因行政事務的繁雜而種類繁多，如工商、公安、稅務、物價、金融、海關、交通、外匯管理、環保、土地管理、城建等部門。隨著城市房地產業的發展，區分所有權制中的公共部分的監管越來越顯得迫切，這就需要有相適應的機關來加強管理。從目前的情況看，最好是由城建部門和土地管理部門來監管。如卻有必要，也可以設立政府的專門管理機構，納入政府的正常管理范圍。另一方面，由于政府的行政權具有自由裁量性、主動性、單方面性、強制性和優益性等特點。行政權如果不限制，就可能導致權力的濫用和滋生腐敗，因此必須對行政機關的權力進行有效的制約，這種制約手段就是法律。通過立法，明確行政機關的職責，要求行政機關在執行法律的活動中必須符合國家的法律規定，嚴格依法辦事，使依法行政真正落到實處。根據區分所有權的情況，行政主管部門應依法主動實施監管；做好產權登記工作；檢查環境衛生安全是否符合要求；建設公共道路設施和地下設施（如下水道）；協助和督促制定管理措施；設計住宅區建設規劃并監督實施；對違法行為的處罰；調處糾紛等等。通過這些措施，使行政主管機關認真履行監督職責，實現依法行政。

第四、立法明確區分所有人和成員團體的權利和義務。這是國家、集體和個人三者兼顧的法律原則在區分所有權立法中的具體體現。前面對政府的職責作了闡明，在這里，我們要求個人在行使權利時，不得損害國家的、集體的利益和其他居民的合法權益；集體應保障個人權利的實現，同時應以對國家和社會負責的態度履行自己的職責；國家應保障個人和集體的合法權益，糾正和處理其違法違規行為。

各區分所有人的權利為：依法行使專有部分的所有權，出席成員團體會議；發表意見和表決；行使選舉權和被選舉權；制定章程和討論章程并監督實施；享有人身財產安全權和其它利益的享受權；等等。

應履行的義務為：居民應當愛護和正確使用房屋，維護建筑物的牢固和完整，并定期對房屋進行安全檢查和采取安全措施，如有共同危險應共同履行消除的責任；房屋修繕時，房屋的相鄰人應當給予配合，不得借故阻礙房屋的修繕；依法行使專用部分的處分權；不得隨意變動公共部分和損毀建筑物附屬設施（如供水供電供氣設施、綠化帶、電視閉路設施等）；使用燃氣管道設施的用戶，不得擅自拆、改、遷、裝燃氣設施和用具，嚴禁在臥室安裝燃氣管道設施和使用燃氣，并不得擅自抽取或采用其他不正當手段使用燃氣；用戶不得用任何手段加熱和摔、砸、倒臥液化石油氣鋼瓶，不得拆修瓶閥等部件，不得自行改換檢驗標記；居民應當按照規定的時間、地點和其他要求，將生活垃圾倒入垃圾容器或指定的生活垃圾堆放場所，實行分類袋裝的應按要求分類袋裝；廢舊家具不得隨意投放，不得將有害廢物混入生活垃圾中；生活垃圾運輸車應當做到密閉化，經常清洗，保持整潔、衛生和完好狀態，避免再次污染。繳納分擔合理的公共費用；遵守規定，服從管理和報警的義務。

成員團體的職責為：落實規章制度的執行；搞好住宅區的公共環境衛生和安全；維護成員的人身和財產安全；查詢可疑人員；保證國家法律法規在本區域的實施；溝通政府和成員間的關系；調解民間糾紛；等等。這樣，權利義務明確，相互監督，便于區分所有權的行使，也便于住宅區的管理。

此外，居民在行使所有權時，應響應政府號召，實行計劃生育，計劃用水和節約用水，分戶安裝計量水表。一方所有人如需改變房屋的外形時，應先由成員團體的書面同意，經主管部門批準，正確處理毗鄰關系。因他人阻礙，有可能導致房屋發生危險的，當地人民政府房地產行政主管部門可以采取排險解危的強制措施。

最后，形成一個嚴密的監督保護體系。由于區分所有權不是一個單一的所有權關系，它既涉及個人對專有權利的行使，也涉及管理機構對成員團體部分的管理服務，還有政府主管部門進行的登記和管理。因此，個人、服務機構和政府三者之間，不管哪一方出了問題，都會給區分所有權帶來危害，特別是政府方面的違法違紀就更難處理。為了維護法律的統一和尊嚴，為了維護社會的安定團結，為了維護城市房地產業的健康發展，加強法律監督是對權力進行有效制約和監督的手段，是保證法律實施的基本條件，也是現代法治國家的一個重要標志。法律監督應由國家機關和社會各方面的力量構成。通過國家機關和社會力量，監督居民、小區管理機構和政府主管部門的活動是否合法。對合法的要給予保護，對違法行為要依法處理。通過法律監督，促使被監督者嚴格依法辦事，正確行使權利，從而把區分所有權制納入法制的軌道。

通過立法，明確居民、物業管理部門和政府主管部門三者的職責權限，理順關系，相互協調、相互配合和相互監督，形成三位一體的管理制度，再加上其他國家機關和社會力量的監督，共同維護區分所有權制的健康有序發展。