不同視角政策性農業保險績效評價指標探討

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2004－2014年連續11a的中央一號文件中都對農業保險的發展做出了明確的批示，要求積極發展農業保險，建立完善政策性農業保險體系。其中，在2007年提出各級財政對參加農業保險的農戶給予保費補貼。2007年以來，我國農業保險在公共財政的支持下得到前所未有的蓬勃發展。政府的財政補貼也已成為我國農業保險市場建立不可或缺的要素。那么，近幾年來農業保險財政補貼政策的績效到底如何，是政府決策者、專家學者非常關心的問題，也是進一步完善我國政策性農業保險措施的主要依據之一。隨著我國政策性農業保險工作的逐步展開，政策性農業保險的績效研究工作也逐漸得到了重視。國內對農業保險補貼理論研究形成的主要觀點是農業保險會帶來農產品產量增加，從而帶來社會福利的增加。同時，學者們也從不同角度對不同地區的農業保險績效展開了定性或定量的評價。本研究從不同視角出發對政策性農業保險績效評價的指標進行探討，以期為系統性構建政策性農業保險績效評價指標體系，提高政策性農業保險績效評價效率提供依據和參考。

1基于三大利益主體視角的政策性農業保險績效評價指標

1．1各級政府視角

中央政府是農業保險政策的主要制定者，各級政府均是農業保險保費補貼資金的提供者。希望通過政府的引導和補貼資金支持，政策性農業保險會帶來可觀的經濟和社會效益，與經濟效益相比，政策性農業保險的價值主要體現在其社會價值上，其社會效應主要表現在提高農業產業風險防范能力，提高財政資金使用效率，提高農村社會保障水平，促進農民收入穩定增長，從而促進“三農”問題的解決，構建和諧社會等。因此，從政府的視角而言，他們更關心政策的制定和執行效果，相關學者們主要從補貼資金使用情況、保障水平、保障范圍、風險保障能力、農業保險滲透度、保險對象參與度等幾個方面構建了反應政策制定和執行效果的基于政府視角的績效評價指標。

1．2農業保險經營主體角度

目前，我國農業保險經營的主體是以商業保險公司為主，同時還有農業保險互助合作組織等機構。作為農業保險的供給方，農業保險經營主體是農業保險市場的主體之一，是執行國家農業保險政策的重要載體。農業保險經營主體的實力、風險承受能力，決策和行為等均與農業保險補貼政策的效率息息相關。目前國內學者主要從經營主體實力、風險承受能力、經營補貼力度三個方面建立了基于農業保險經營主體視角的評價指標。其中，經營主體實力主要用保險資金充足率來表示，反映了保險經營是否具有長效發展能力;風險承受能力主要用經營保險數量和巨災風險分散方式來表示。

1．3基于投保人視角

農業保險作為一項惠農政策，由政策對象－－投保人進行績效評價，一直是最重要的視角之一。投保人作為農業保險保費補貼政策的直接受益主體，作為農業保險的保障核心，他是否得到了實際福利，是否有負擔保費的能力是保費補貼政策最關注的問題之一。基于投保人視角的農業保險保費補貼政策績效評價的核心指標主要包括農戶的“主觀感受”和政策形成的“客觀效果”兩個方面。“主觀感受”指標主要包括投保人對農業保險保費補貼政策的認知狀況、投保人對農業保險保費補貼政策的滿意程度、投保人對農業保險政策效果的滿意程度等三個方面，屬于微觀尺度定性評價指標，一般通過對農戶進行實地調研來完成。“客觀效果”指標主要有反映投保人積極性、收益和負擔能力三個方面的指標。

2基于其他視角的政策性農業保險績效評價指標

2．1基于基層工作人員視角

基層農業保險工作人員是農業保險的主要實施者和供給者。他們既肩負著農業保險制度的貫徹實施重任，又承擔著大量具體的農業保險產品的供給工作。他們既對現有農業保險制度條款非常了解，也深刻體驗著農業保險實施中各個環節的難點和問題。因此全面、深入、客觀地了解基層農業保險工作人員對農業保險工作開展以來的認知、客觀評價和滿意程度是農業保險績效評價不可或缺的內容。趙元鳳等認為應該從基層工作人員對農業保險制度體系、資金管理、保險投入、保險流程、財政補貼作用、產生的效益等6個方面進行政策性農業保險績效評價。

2．2財政資金使用效率視角

為加強農業保險保費的財政補貼資金管理，提高財政資金使用效率，財政部在有關“做好農業保險保費補貼工作”的文件中(財金［2011］73號、財金［2012］2號)中明確提出要“開展農業保險保費補貼績效評價試點工作”，為此，2011年財政部選擇四川、內蒙古兩個省區進行農業保險保費補貼績效評價試點，2012年試點范圍進一步擴大，選擇四川、內蒙古、安徽、江蘇4省區進行試點，2013年農業保險保費補貼績效評價試點增加到10個省區，即山西、內蒙古、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、湖北、湖南、海南、四川。各省均依據《財政支出績效評價管理暫行辦法》主要從項目決策、項目管理、項目績效三個大的方面制定了績效評價指標，側重對農業保險補貼資金績效的評價。

2．3基于契約執行視角

鄧義等認為，農業保險從外在表現和內容載體看，歸根到底就是各種契約關系的總和，它根據農業保險的目標，設定農業保險各方主體的權利與義務、責任與利益、職權與職能關系。契約承載著農業保險的核心內容，貫穿于整個農業保險過程中，包括農業保險契約形成、訂立、運行、監管、救濟、完善以及農業保險目標的最終實現，因此，農業保險契約是農業保險的主要載體和核心內容，是農業保險目標實現的前提和基礎，農業保險契約運行的效率可以直接反映出當前農業保險的運行績效。主要運用認知度、參與度、執行力、通融賠付、監管效力、滿意度等指標來評價農業保險運行績效。

2．4基于保險機構運作效率視角

施紅，李佳以中國人民財產保險公司、中華聯合保險公司以及安信、安華、陽光和國元六家農業保險經營機構為研究對象，運用DEA方法，通過經濟效率、技術效率、配置效率、純技術效率和規模效率5個指標，初步評價我國農業保險業的整體運作效率，探求不同組織形式、不同經營規模的保險機構在政策性農業保險的運作效率方面是否存在差異。通過驗證表明:與其它保險市場相比較，農險業的經濟效率較高;各級政府介入農業保險大大降低了農業保險的運作成本，提高了農業保險的運作效率;相互制農業保險機構的運作效率高于股份制保險公司。

3政策性農業保險績效評價指標述評及相關建議

政策性農業保險績效評價是一個復雜的系統工程，通過對政策性農業保險績效評價指標的歸類整理看出，不同的評價者從不同的角度和不同的目的出發，列出了一系列績效評價指標，主要包括:不同利益相關主體視角、基層工作人員視角、財政資金使用效率視角，契約執行視角、保險機構運作效率視角等。然而，政策性農業保險績效評價指標的選取和指標關系的確定比較困難，既要求對相關農業保險理論有深刻的領悟，也要求必須具備豐富的實踐經驗或進行實地調研。筆者認為政策性農業保險績效的有效評價需要注意以下幾個方面的問題:

3．1評價的目標定位

要構建財政補貼績效評價指標體系，首先必須明確農業保險財政補貼的績效目標。績效目標直接決定了整個評價內容及評價指標體系的設計。因此，在設立指標體系前，需先對農業保險補貼的績效目標進行系統的分析。根據不同的績效評價目標構建政策性農業保險績效評價的指標體系。一項好的政策是要政策制定者能實現其既定的目標、政策執行者積極投入、政策對象收益且滿意。政策性農業保險績效評價的目標定位為提高政策性農業保險的運行效率。而政策性農業保險運行效率的高低主要從以下三個方面來判斷:一是政府(政策制定者)是否實現了其預設的目標;二是農業保險經營者愿意經營;三是被保險人愿意投保。

3．2評價指標的層次性

政策性農業保險績效評價指標從評價層次上可分為宏觀、中觀、微觀三個層次，要實現對政策性農業保險績效的全面評價，應該兼顧宏觀、中觀、微觀各個層次的指標，避免評價的片面性。以基于投保人視角的績效評價指標為例，不僅要選擇宏觀層次的投保率指標，而且還要對農戶進行深入調研，從微觀角度了解農戶對農業保險政策各方面的滿意度。通過各個層次的評價結果的統籌分析，徹底厘清影響政策性農業保險績效的因素。

3．3評價指標的全面性

如前所述，政策性農業保險績效評價是一項系統工程，涉及到政策制定者、政策執行者、具體實施者、政策受益者等多個群體。涉及從政策的制定、宣傳到實施等各個環節。而事實上，任何一項政策從制定到實施，中間必然經歷復雜的過程，在這個過程的不斷推進中，很多中間環節都會通過不同的方式影響著政策的傳遞，并最終傳導到政策的實施效果上。因此，在政策性農業保險績效評價指標體系構建的時候，不僅僅要考慮不同群體的訴求，而且要考慮政策從制定到實施的各個關鍵環節。深入分析政策執行過程中各階段各相關群體不同層次的指標，系統揭示制約政策性農業保險績效提高的深層次原因。

作者：王秀芬 郭淑敏 單位：中國農業科學院 農業資源與農業區劃研究所