外籍員工與社會保險困境研究
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將外籍員工納入我國的社會保險，確保了制度的統一性和完整性。但該措施在討論之初，就形成了截然不同的兩種看法。贊成的一方以人社部為代表。相關負責人在答記者問中指出：首先，世界上多數發達國家，以及一些發展中國家，大都通過立法，強制要求在本國就業的外籍人員參加社會保險，繳納社會保險費。我國的社會保險法要求外籍員工必須參保，乃是同國際接軌。其次，將外籍員工納入社保，也就在這方面給予了其國民待遇，保護了他們享受社會保障的權益。這樣，也使中外企業能更加公平地參與市場競爭，有利于完善社會主義市場經濟。最后，中國企業在向海外派駐員工時，也通常被要求參加派駐國的社會保險，繳納相應的費用。反對一方則指出，目前大部分外籍員工僅僅是在中國工作，退休后大都回自己的國家養老，而不會呆在中國。雖然《在中國境內就業的外國人參加社會保險暫行辦法》，允許外籍員工終止養老保險關系，并將其個人賬戶儲存額一次性支付給本人，但如果大部分外籍人員都選擇終止，將失去保障的意義。清華大學教授楊燕綏認為，中國只有和外籍職工國籍國簽訂協議，對社保的繳費、轉移、攜帶、分段計算做出銜接性規定，才能使外國人參加中國社會保險真正落定。在沒有相應制度安排的情況下，中國政府不能強迫外籍人士加入中國社保。她甚至警告，強迫外國人支付保費，將會出現問題，即如果他們離開時不能拿回支付的保費，中國可能會面臨一系列訴訟。從理論上講，正反兩方的觀點都具有一定的合理性。但無論是正方，還是反方，都是中國的政府和學者進行的分析的推測。而事件的當事人———外籍員工，究竟如何看待這個問題，雙方卻都沒有提及。本文將就這方面進行一些彌補性的探討，分析外籍員工參加中國社會保險的心態。
二、不同居留期間的外籍員工具有不同的態度
據了解，我國對外國人居留期限的管理主要分成兩類：一類是在中國居留半年以上、1年以下的，由公安部門頒發“外國人臨時居留證”；一類是在中國居留1年以上的，由公安部門頒發“外國人居留證”，一般1年一簽。此外，在三資企業工作的副總級以上的外籍人員，和一些歸國華僑可一次性申請一至五年的外國人居留證，但目前真正獲得5年居留證的外籍人士并不多。居留的時間不同，外籍員工對參加社會保險的態度也有很大的差異。對參加社會保險最為迫切的是，獲得外國國籍后返回中國長期就業的華僑。他們沒有語言和文化的障礙，參加社會保險使他們有一種安全保障感，和一定程度的歸宿感。其次是在我國長期工作的外籍管理人員，以及一些公共機構的長期派駐人員，加入社保也是組織機構為他們提供的一種福利，使他們能夠更加安心地在中國工作。中國日報的網上調查，從某種程度上印證了我們的這一看法。報道稱，來自英國的布萊爾，就對外籍員工參保政策表示歡迎。她在北京一家雜志工作?！拔艺J為這項政策是好的，因為它將使在中國長期居留的外籍人士受益。”她說“：我不介意每個月繳納保險費，因為它讓我感覺自己在很大的意義上屬于中國，不再僅僅是個外人?！钡@類在我國長期工作的人員比例較小，我們的訪談對象中，僅有一位在中國工作超過5年。對參加社會保險最不熱心的當屬短期居留人員，類似我國農民工對待社保的態度。他們絕大部分認為自己在中國不會呆多久，大部分回答最多工作二三年，因此對長期性供款的社會保險不感興趣。一些被訪者擔心他們的工作環境將會因此惡化，因為繳納額外的社會保險費，老板可能會降低他的薪水。如果成本上升太多，公司甚至可能聘請“打黑工”的來替代他們。對于他們而言，來到中國，主要是賺錢和增加經驗，然后再次離開，基本不太可能長期居住。因此，他們根本不需要社會保險。個別訪談對象甚至表示，中國的社會保障體系應著眼于自己的居民，而不是給他們添麻煩。現在的問題是，這類人員占了外籍員工中的絕大部分，在我們的訪談對象中占了80%以上。
三、商業保險的替代性
影響外籍員工參保的另一個重要因素，是商業保險提供的替代性。對于大多數受訪者而言，因為僅在中國短期性就業，他們更加青睞商業保險。商業保險比較靈活方便，同時契約性的權利義務關系比較清晰，即他們能清楚地知道自己的供款和能夠享受的保險待遇。并且，雙方都是基于市場關系上的對等主體，因此他們就有較強的選擇性。這尤其對自由主義傳統下的美國人，具有特別的吸引力。而雇傭外籍員工的很多公司，也樂于為他們購買商業保險，也是因為靈活方便。他們就不必為每一個非長期就業的外籍員工，一一辦理手續繁瑣的社會保險。而商業保險提供服務也非常便捷，受到勞資雙方的好評。在我們的訪談中，90%的外籍員工都購買了商業保險，其中一半左右是由公司購買，還有一部分是由公司和自己各付一半，也有1人是自己購買。對于當前實施的《在中國境內就業的外國人參加社會保險暫行辦法》，多數受訪者認為沒有必要。如他們根本不會在中國呆15年之久，因此退休保險無用處；他們也不會去在公立醫院排長隊等待，由此醫療保險也是一種浪費，同時公司大都給他們購買了商業醫療保險。這樣他們就可以去環境更好，服務更便利的私立醫院就醫。就暫行辦法條文本身而言，雖然其中規定了外國人參保后的所能獲得的權益，但還是沒能讓他們搞清楚怎樣才能獲得這些權益，辦法中有的條文不夠詳細具體，有的不夠形象簡化。這和我國的社會保險同西方國家存在較大差別有關系，西方國家大多實行是現收現付制，而我國則實行部分積累的統賬結合模式，讓他們在短時間內理解，確實有點困難。比如，辦法中規定“：凡外國人在規定領取退休金的年齡前離開中國的，他/她的個人賬戶將被保留。如果重新進入中國就業的外國人，可以供款期計算累計；外國人在按中國政府規定的程序辦理手續后，社會保險經辦機構可支付的外國人在他/她的個人賬戶的金額一次性終止基本養老保險關系；外國人死亡后，個人養老保險賬戶中的剩余金額可以被繼承……”在這些規定中，僅僅讓外籍員工搞清楚個人賬戶是怎么回事，就挺費勁的?！肮┛钇谟嬎憷塾嫛薄埃k理手續一次性終止保險關系”，等等，就更是難上加難。再有，從參保的強制性來說，西方國家除了北歐及其他少數國家實行強制性原則外，大部分國家都采取自愿參保原則。當前，讓外籍人員強制參保，而權利和義務關系也不是很清晰，很容易讓他們感覺到這是中國在巧立名目收費，目的在于擴充社會保障的資金，而非為外國員工在中國的社會保險考慮。美中貿易委員會（USCBC）敦促中國，“外派的員工應被允許選擇退出，因為他們仍然受雇于海外雇主，是不可能享受的中國提供的社會保險的任何好處的，因為它們通常只有很短的時間在中國工作的。”“外籍員工應該被允許選擇醫療保險，如果他們已經有了其他醫療保險，或者他們不需要中國提供的醫療保險”歐盟商會也提出，希望其員工能選擇是否加入中國的社會保險。
四、不同的保險態度不同
我國的社會保險主要包括“五險”，其中生育保險和工傷保險不需要員工繳費，這里僅就需要外籍員工繳費的養老保險、醫療保險和失業保險進行分析。他們感覺最重要、必須參加的保險，當屬醫療保險。“對我而言，健康保險是確定無疑最重要的”，很多被訪者都表達了類似的看法。他們購買的商業保險，也主要是醫療保險、健康保險或人身保險。但是，如前所述，他們更看重的是商業醫療保險，而不是社會保險。對他們而言，社會保險中的醫療保險難以發揮應有的作用。除了前述排隊和醫療環境方面的原因，更大的阻礙因素是語言。醫療方面的很多專業術語甚至會難倒一些公司的翻譯人員，而各大公立醫院也難以配備多國語言的專門翻譯。然而，細微的語言差異也可能導致嚴重的醫療事故。因此，外籍員工極少進入我國的公立醫療機構就醫，我們所訪談的對象一般會通過商業醫療保險，進入當地的私立國際醫院。而這些醫療機構往往是排除在醫療保險定點機構之外的，這就極大地打消了外籍員工參保的熱情。由此，就進一步引出另外兩個問題，一是如何看待退保，一是如何保持社會保險關系有效，并重新激活。談到將來離開中國退保時，一位歐洲籍工作人員談到，“中國政府的辦事效率太低，并且部門復雜，我覺得想要拿回錢是不可能的事，所以如果我交了這些錢，就無所謂了，就讓它進入中國社會保障部門的口袋吧”，另外好幾個訪談對象都表達了類似的觀點。并且，如果退保，無論是公司還是員工，都無法領回公司支付的統籌部分的繳費，這對他們是有失公允的。當前，所有的受訪者都還沒有意識到這個深層一點的問題，但是遲早會被人發現。接下來的問題就是，外籍員工離開時不終止養老保險，如何續保的問題。當前尚不明確的是，他們離開中國后，其社會保險關系能夠保持多長時間的有效期。據一個訪談對象介紹，如果希望保持中國的養老保險，他們離開中國后，需要每年向所在國的中國使領館提交一份自己的社會保險材料，以確保自己的帳戶保持有效。這對于他們來說，手續將不勝其煩。更要緊的是，他們絕大部分人不能確保能在退休前繳足15年的保險費，并且我國還規定了65歲后外國人不得在中國就業，這樣時間上也不能確保他們在中國累計就業15年以上。不過，當前我國允許退休前一次性補繳夠剩余年限的養老保險費用，或許能對這個問題有所補救。最后，即使繳足了養老保險，領取也是個問題，雖然可以委托代領或申請匯兌，但身份審查也將非常繁復。最后是失業保險，暫行辦法也規定的外國人應該參加失業保險。這里存在的主要問題是，如果在中國沒有了工作，他們將很快離開中國，而不是申請失業保險，很多訪談對象都這樣回答。同時，如果沒有了工作合同，他們的簽證就變得無效，他們也就難以獲得失業保險金。因此，繳納失業保險對于他們幾乎沒有什么意義。而且，他們離開中國終止社會保險關系時，繳納的失業保險也不會得到退還，這讓他們感到尤其不公平。
五、雙重支付與雙邊豁免協議
在與中國的談判上，美中貿易委員會指出，要求外籍員工參加社會保險計劃將是“不必要的重復”，因為雇主已經為外籍雇員在中國購買了類似于社會保險的商業保險。訪談中，所有的受訪者在都表示已經擁有了保險，包括在中國的商業保險或本國的社會保險。這就涉及雙重支付與雙邊豁免的問題。新出臺的暫行辦法規定，與中國簽訂了雙邊或多邊的社會保險協議的國家，其國民可以選擇不參與中國的社會保險，只要他們能夠提供自己在本國持續上繳社會保險費的證明。而沒有簽訂協議的國家，其國民在中國就業時，必須參加中國的社會保險，繳納相應的社會保險費用。但是目前，只有德國和韓國與中國簽訂了雙邊協議。2001年，中國和德國率先簽署了《中華人民共和國與德意志聯邦共和國社會保險協定》；2003年，與韓國簽署《互免養老保險繳費臨時措施協議》及相關文件。也就是說，當前除了德國和韓國以外，其他國籍員工都必須參加中國的社會保險。在訪談對象中，由此也形成了兩種完全不同的態度。德國籍員工表示“：對中國與德國的雙邊協議都不是太清楚。但是作為德國人，對雙邊協議感到幸運，因為這意味著不用多交額外的費用了?！倍鴣碜粤硪粋€國家的員工則顯得憤憤不平，“我覺得這個政策很可笑，同樣是外籍人，社會保險還要區別對待。我們在這里工作，付雙份的稅，還要付雙份的社會保險費，而且還不一定能享受益處?！憋@然，只同兩個國家簽訂社會保險雙邊協議，遠遠滿足不了為數眾多的其他國籍就業人員的需求。雖然，與人員數量最多的韓國簽訂了協議，但是位列第二至第七的美國、日本、緬甸、越南、加拿大、法國都還沒有簽訂，來自這些國家的大量就業人員的雙重支付問題，短時期內就難以避免。六、一些探討這里要澄清一個誤區，那就是認為強制外籍員工參加社會保險，會導致我國的勞動力成本上升，進而可能催逼外資撤出中國。其一，導致我國勞動力成本上升的主要原因在于，社會保險法出臺后，我國境內的所有企業和員工都要強制參保，導致勞動力成本整體上升，而外籍員工只是其中微乎其微的一部分。而這也符合世界上國家發展的一般規律，即國家經濟持續增長后，勞動者的收入、勞動保護措施和福利待遇等都會相應增長，否則社會將可能出現不穩定狀態。其二，勞動力成本整體上升，包括外籍員工的社會保險繳費負擔加大，也不一定會導致外資大量外流。也許有部分勞動密集型的加工企業會撤出，以及一些外籍員工會流向其他國家，但是絕大部分外資還是會留在中國，原因很明顯，他們不可能放棄中國這個巨大的市場。此外，外籍員工的用工成本增加，從某種意義上，對我國還是有好處的，因為這可能促進外資企業用工的“本地化”。即從用工成本上考慮，更多雇用和培養中國的員工及管理人員，而不是靠帶入外籍人員，這將從某種程度上提升我國的人力資本和管理水平。當然，我們也得適當考慮外籍員工的合理訴求，對于當前意見比較強烈的社會保險措施，可以從以下兩個方面調整完善。一方面，加強同相關國家談判，適時簽署社會保障雙邊或多邊合作協議。為避免兩國企業及其員工重復參保繳費，國際上的通行做法是開展雙邊或多邊談判，簽署社會保險互免協議加以解決。因此，我們可以向一些國家說明我國社會保險制度改革的現狀，并表達在此方面進行雙方合作的意向，尤其是那些外籍人員集中的國家。同時，我們也應該意識到，這是雙方面的事情，不是我們單方面就能決定的。美國已經與17個國家簽訂了雙邊社會保障協定，日本也與13個國家簽署了雙邊協定。目前，來自兩國的員工分別占我國外籍員工總量的第二、三位，兩國也有義務同中國協商并簽署協議，以保護本國籍人員的利益。因此，當美中貿易委員會、歐盟商會及其他國家商會敦促中國，考慮其國籍員工的社會保險雙重支付問題時，我們也可以敦促他們向本國政府施壓，盡快同中國就社會保險互免事宜進行談判。另一方面，就外籍人員反映比較集中的參保和賠付問題，可以進一步調整完善社會保險的相關措施，使外籍參保人員切實從中享受到實惠。如醫療保險中，可以考慮將外籍人員經常就醫的一些國際醫院的基本診療項目納入醫保范圍。養老保險，如果外籍人員離開中國需要退保，進一步簡化相關手續；退費時除了個人賬戶外，統籌費用也可適當退還一部分。失業保險中，如果外籍人員確實因失業而離開中國，可以考慮支付一定月份的失業保險金，如一至三個月。當然，這些建議的可行性如何，還有待深入探討，謹此拋磚引玉。
作者：熊貴彬單位：中國青年政治學院社會工作學院
