失業(yè)保險制度沿革和發(fā)展方向

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摘要：失業(yè)保險基金是失業(yè)保險制度的核心內(nèi)容。中國的失業(yè)保險制度初創(chuàng)于1986年，隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，《失業(yè)保險制度》施行十幾年來，不斷得以完善，但在籌集、支出、監(jiān)管等方面仍暴露出一些亟需解決的問題。文章在對我國保險制度的發(fā)展歷程面臨比較突出的幾個問題作進(jìn)一步分析的基礎(chǔ)上，提出了相關(guān)的建議。

關(guān)鍵詞：失業(yè)保險制度沿革問題方向

失業(yè)保險制度在我國建立30周年的時間里，經(jīng)歷了產(chǎn)生、變革和不斷完善的過程，在解決社會閑置待業(yè)人員的上崗就業(yè)、保障待業(yè)失業(yè)人員基本生活和完善就業(yè)機(jī)制、拓寬就業(yè)渠道方面提供了保障和便利，使其得到規(guī)范化的發(fā)展。然而，由于社會發(fā)展中社會關(guān)系的快速變革和復(fù)雜性，以及經(jīng)濟(jì)、政治、社會制度的建立，失業(yè)保險制度不可避免地會暴露出滯后性，產(chǎn)生一系列問題。因此，分析失業(yè)保險制度面臨的問題和解決對策迫在眉睫。

一、失業(yè)保險制度的發(fā)展過程

失業(yè)保險制度主要是指針對勞動者可能存在的失業(yè)風(fēng)險而設(shè)立的保險，是由國家有立法權(quán)的機(jī)關(guān)根據(jù)法制程序訂立并強(qiáng)制執(zhí)行的，是保障非自身原因而失去工作的勞動者，在缺少必要的維持生活收入時，由國家規(guī)定的相關(guān)機(jī)關(guān)和社會組織保障其最基本的生活，并盡可能地減少風(fēng)險促進(jìn)就業(yè)的制度。

（一）待業(yè)保險階段

我國的失業(yè)保險制度初創(chuàng)于1986年，具體規(guī)定在國務(wù)院的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》中，主要是對國營企業(yè)中的職工實(shí)行職工待業(yè)保險，保障生產(chǎn)等制度。20世紀(jì)90年代，我國開始建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，并得到了充分的發(fā)展，為適應(yīng)發(fā)展變革的需要，對勞動者的關(guān)于工作的保險的范圍和保障也在進(jìn)一步地擴(kuò)展和提高，失業(yè)保險進(jìn)入了新的發(fā)展階段。

（二）失業(yè)保險的發(fā)展階段經(jīng)歷了漫長的階段

一開始產(chǎn)生于國有企業(yè)改革中，為其保障勞動者的附屬措施而存在，發(fā)展到為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定和諧而存在，其制度得到了充分的發(fā)展，符合我國的發(fā)展歷程。在1999年1月我國頒布的《失業(yè)保險條例》中，國家對失業(yè)保險進(jìn)行了具體的規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)定了保險基金的構(gòu)成，制定失業(yè)保險繳費(fèi)人員的方式和數(shù)額以及投保失業(yè)保險的條件和范圍等事項(xiàng)內(nèi)容。該條例的頒發(fā)彌補(bǔ)完善了我國在保險范圍和方式方面的規(guī)定，對我國失業(yè)保險制度的發(fā)展有著十分重要的意義。新條例的頒布，一是擴(kuò)大了勞動者可以得到失業(yè)保險的范圍，將一些企事業(yè)單位納入到失業(yè)保險規(guī)則中。二是完善了失業(yè)保險的程序，明確了其中主體應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，有力地促使保障制度的進(jìn)一步完善。三是規(guī)范了失業(yè)保險待遇制度。并于當(dāng)年8月勞動和社會保障部、財政部以及人事部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于事業(yè)單位參加事業(yè)保險有關(guān)問題的通知》，正式將事業(yè)單位納入事業(yè)保險的范疇。按照條例，所有事業(yè)單位不分隸屬關(guān)系不分經(jīng)費(fèi)來源，不分職工身份，均要依法參加失業(yè)保險，并將單位應(yīng)繳納的失業(yè)保險費(fèi)列入本單位支出預(yù)算，不得以任何理由拒交失業(yè)保險費(fèi)。

（三）失業(yè)保險制度由行政法規(guī)上升到立法層次階段。

2011年7月1日實(shí)施的《社會保險法》將我國多年來被實(shí)踐證明行之有效的失業(yè)保險制度，擴(kuò)大了事業(yè)保險適用范圍，取消了失業(yè)保險的最高標(biāo)準(zhǔn)限制，解決了失業(yè)人員的醫(yī)療保障問題，明確了失業(yè)保險相關(guān)基金使用的細(xì)則和程序，減少非自身直接原因而無法領(lǐng)取失業(yè)保險補(bǔ)貼的情況。國家立法部門和社會組織積極通過相關(guān)程序，用規(guī)范化、權(quán)威化、明確化的規(guī)則體系進(jìn)一步完善失業(yè)保險的發(fā)展，減少了失業(yè)保險中不和諧、不穩(wěn)定的因素，有力保障失業(yè)保險的落實(shí)，以點(diǎn)帶面地覆蓋到社會中的方方面面，保障失業(yè)勞動者的基本生活。2014年7月1日，我國新的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》開始實(shí)施，新條例對事業(yè)單位做出具體的規(guī)定，要求事業(yè)單位工作的工作人員應(yīng)按照法律和相關(guān)條文的規(guī)定參加社會保險，特別是參加失業(yè)保險。

二、我國失業(yè)保險制度現(xiàn)存問題

（一）失業(yè)保險基金統(tǒng)籌層次低

《失業(yè)保險條例》規(guī)定，有關(guān)失業(yè)保險的基金的籌集和發(fā)放由各直轄市和設(shè)區(qū)的市根據(jù)地方上的具體情況，制定條例實(shí)施，其他地區(qū)則由上一級的人民政府在負(fù)責(zé)實(shí)施，目前我國失業(yè)保險基金已經(jīng)提高到直轄市和地級市。這僅僅是針對單個城市的失業(yè)人群有保障作用。我國地域遼闊，各區(qū)域之間存在著各種各樣的差距，其中經(jīng)濟(jì)是制約地域發(fā)展主要的因素，發(fā)達(dá)地區(qū)中失業(yè)人數(shù)相對而言占其工作總?cè)藬?shù)比例小，但是其保障失業(yè)保險的基金卻非常多，而落后地區(qū)失業(yè)人數(shù)多，上繳基金少，這種縣級市的統(tǒng)籌限制了很多需要保障的人。根據(jù)社會保險的相關(guān)法則，如果失業(yè)保險的保障范圍越大，那么有關(guān)失業(yè)保險的配套措施則呈現(xiàn)出正比的趨勢，也跟隨著一起增大，其抵御大規(guī)模失業(yè)風(fēng)險的能力越強(qiáng)，所以應(yīng)提高保障層次逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌。

（二）失業(yè)保險基金來源單調(diào)，征繳、支付的方式缺乏力度和科學(xué)性

失業(yè)保險基金是事業(yè)保險制度的關(guān)鍵，當(dāng)中資金來源又是第一個問題。同時我國出現(xiàn)失業(yè)保險制度存在缺險、基金收繳缺乏法律剛性。我國目前主要采用的是“三三制”的方式，即政府、勞動者和企事業(yè)單位三方來按照一定的方法原則來收繳，而在這三方中政府是失業(yè)保險基金的主要來源。目前我國失業(yè)保險基金征繳、支付主要存在著有些單位和個人欠繳、漏繳的現(xiàn)象，其對我國失業(yè)保險的發(fā)展有著嚴(yán)重的影響，會使失業(yè)勞動者的合法權(quán)益和基本生活得不到應(yīng)有的保障，會加大不和諧因素的滋生。產(chǎn)生這些弊端的主要原因是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好的單位為減少支出，編造不真實(shí)情況進(jìn)行申報，而其他發(fā)展欠佳的企事業(yè)單位則根本無力繳納或者采取拖延的方式拒絕繳納。

（三）失業(yè)保險基金支付環(huán)節(jié)也出現(xiàn)了不少問題

1.失業(yè)保險基金的支付和征繳標(biāo)準(zhǔn)不合理。

失業(yè)保險基金的給付是指在平時參加保險一旦需要基本保障時所獲得救助的支持和補(bǔ)償。然而目前，我國關(guān)于失業(yè)保險的支付因?yàn)橄嚓P(guān)法律政策的缺失、所處地理位置經(jīng)濟(jì)文化的影響以及行政中的紕漏等原因無法使得各地給付水平達(dá)到社會整體水平，無法做到統(tǒng)一調(diào)度。一些地區(qū)差距不斷擴(kuò)大，僅能基本滿足日常生活的需要，無法再提供其他方面的救援，更別說再安排就業(yè)了。除此之外，在失業(yè)保險基金征繳中，往往直接忽視了失業(yè)勞動者以及地區(qū)之間的差異性，都按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來征繳，往往會加大其生活壓力，以至于根本無法繳納，從而導(dǎo)致得不到應(yīng)有的保障。

2.失業(yè)保險基金支付期限不確定。

我國目前對于失業(yè)保險基金的征繳和支付沒有一個統(tǒng)一明確的規(guī)定，各區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)也因此各不相同，這可能會影響失業(yè)保險的全面覆蓋和監(jiān)督實(shí)施，會影響失業(yè)勞動者獲得救濟(jì)的程度和再就業(yè)。在領(lǐng)取失業(yè)保險基金方面，我國的期限比國外領(lǐng)取的期限長，達(dá)到了24個月，而且其中審批的手續(xù)相對而言也比較繁瑣。長期的審查程序一方面會影響失業(yè)保險相關(guān)支付工作的開展，加大其風(fēng)險；另一方面也容易導(dǎo)致失業(yè)勞動者無法維持基本生活，尋找工作方面缺少積極性，不利于鼓勵失業(yè)人員積極再就業(yè)。

（四）管理機(jī)構(gòu)混亂，監(jiān)督落后

因?yàn)槭I(yè)保險本身具有的特殊社會關(guān)系，所以導(dǎo)致其管理監(jiān)督也存在著復(fù)雜性。目前由于我國關(guān)于失業(yè)保險的立法不完善，使得失業(yè)保險基金的整體運(yùn)行缺乏行之有效的管理，沒有高效率、嚴(yán)規(guī)范、明規(guī)程的監(jiān)督管理機(jī)制。在一定程度上容易受到經(jīng)濟(jì)波動的束縛，無法得到保障和推進(jìn)。在社會失業(yè)保險管理方面，行政執(zhí)法部門和企事業(yè)單位都存在著管制缺乏有效性的問題，有的甚至權(quán)責(zé)不分，使得事業(yè)勞動者的各項(xiàng)合法權(quán)益處處受到管制和約束。對事業(yè)保險的基金管理不完善，沒有明確法定的用金制度，存在著違規(guī)超用的現(xiàn)象，導(dǎo)致基金不正常的流失。

三、我國失業(yè)保險制度的發(fā)展方向

（一）實(shí)現(xiàn)“省級統(tǒng)籌”模式，改行業(yè)統(tǒng)籌為社會統(tǒng)籌

我國目前關(guān)于失業(yè)保險的統(tǒng)籌模式是“省級統(tǒng)籌，中央調(diào)劑”。具體是指由各地方根據(jù)自身的情況按照一定的比例自行向中央繳納基金，再由中央進(jìn)行統(tǒng)一分配調(diào)度的模式。我們應(yīng)該根據(jù)統(tǒng)籌要求，繼續(xù)擴(kuò)大失業(yè)保險的保障范圍，充分吸收各類勞動者。政府部門應(yīng)規(guī)范清晰的權(quán)責(zé)，保護(hù)弱勢群體權(quán)益并主導(dǎo)社會保障體系的建立和完善，還要承擔(dān)相應(yīng)的財政補(bǔ)貼，從根本上保證城鄉(xiāng)勞動者享有同等的權(quán)益。在條件成熟時，將目前的行業(yè)統(tǒng)籌變革為社會統(tǒng)籌。

（二）確定合理的給付標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行浮動性的失業(yè)保險費(fèi)率

在確定失業(yè)保險金時，要充分體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)相一致的原則，同時在確立失業(yè)保險金的標(biāo)準(zhǔn)時，不僅要考慮到保障失業(yè)者本人的基本生活，而且還要考慮到失業(yè)者家屬的最低生活保障。我國可以在借鑒國外和根據(jù)我國實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，采用薪資比例制，這樣不僅排除了收入水平的偶然性，而且更加準(zhǔn)確地反映了個人失業(yè)前收入的平均水平，同時還能防止導(dǎo)致失業(yè)保險金高低懸殊過大，出現(xiàn)與失業(yè)保險保障失業(yè)人員基本生活的制度設(shè)計目標(biāo)不符的情況，從而實(shí)行浮動性的失業(yè)保險費(fèi)率。

（三）確定合理的失業(yè)保險金給付期限和方式，促進(jìn)失業(yè)人員積極就業(yè)

由于我國商業(yè)保險基金的期限過長，容易導(dǎo)致失業(yè)勞動者的權(quán)益無法得到保障。我國的失業(yè)保險制度應(yīng)賦予各省市根據(jù)當(dāng)?shù)氐膭趧恿┣笄闆r及失業(yè)率等具體因素，自主調(diào)整失業(yè)保險給付期限。對于失業(yè)率較輕，勞動力市場比較活躍的地區(qū)，可以相應(yīng)地縮短失業(yè)金給付期限，激勵失業(yè)者積極尋找就業(yè)機(jī)會。對于失業(yè)率較高的地區(qū)，可相應(yīng)延長失業(yè)金給付期限，保障失業(yè)者的基本生活。同時對失業(yè)者的具體情況進(jìn)行細(xì)化，根據(jù)不同人群采取不同的給付期限。除了這些，還應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，積極開展各項(xiàng)措施加大就業(yè)培訓(xùn)，拓寬就業(yè)渠道，增加就業(yè)機(jī)會。

（四）規(guī)范失業(yè)保險金發(fā)放，建立失業(yè)保險個人賬戶

對于不穩(wěn)定就業(yè)的人群要根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定建立失業(yè)保險個人賬戶，實(shí)現(xiàn)所有繳納的費(fèi)用全部信息透明化，要明確失業(yè)勞動者在參加失業(yè)保險的繳費(fèi)規(guī)程，杜絕違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生，加大監(jiān)督管理，建立方便快捷的失業(yè)保險關(guān)系接續(xù)體制。可以采取個人儲蓄賬戶加上失業(yè)保險基金的方式，建立個人失業(yè)保險儲蓄賬戶，按勞動者工資的固定比例存入其個人賬戶，但不允許自由支取，只有符合失業(yè)保險金給付條件時方可分期支取。

（五）完善失業(yè)保險基金的管制和監(jiān)督機(jī)制

失業(yè)保險制度是我國重要的社會保險制度，其關(guān)系到失業(yè)勞動者的利益。所以，我國應(yīng)制定和修改完善的法律法規(guī)，保證失業(yè)保險基金管理運(yùn)營的公開化、制度化和透明化，將失業(yè)保險基金管理納入法制化軌道，將失業(yè)保險基金投資的主體、方式及管理支出等方面的規(guī)定納入監(jiān)管機(jī)制。應(yīng)放寬對失業(yè)保險基金投資的管制，應(yīng)允許保險基金更大規(guī)模地參與資本市場運(yùn)營，放寬投資比例，擴(kuò)大投資品種。建立專門的包括失業(yè)保險基金在內(nèi)的社會保障基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)，或委托基金管理公司管理基金，增強(qiáng)基金運(yùn)營的競爭力和透明度，促使其在經(jīng)營過程中降低運(yùn)營成本。合理配置投資方向，對國債、金融債券、企業(yè)債券的投資比例進(jìn)行細(xì)化，以實(shí)現(xiàn)基金投資收益最大化。建立完善有效的監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)行規(guī)范化管理，減少違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。

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作者：宋磊 單位：河南省安陽市游園管理站