增強水利項目財務監管的建議

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劉家義審計長在2011年中央部門預算執行審計通氣會上曾指出：“如果所屬預算單位管理上出現問題，就是部門領導干部的監管失職。”三是當前水利基建財務監管中還存在不少突出問題。水利部2010年開展的水利基本建設財務管理調研發現：自水利建設資金全面實行轉移支付后，各級水利主管部門對水利基建項目財務監管整體上呈弱化趨勢，財務監管缺位、財務信息缺失等問題較為突出。這些問題有的是由于管理體制形成的，有的是認識上存在誤區造成的，有的是內部管理帶來的。在問題形成的原因中，管理體制原因是不可控的，認識誤區的影響較為深遠。這些誤區多數是改革以來多年的積淀，有的已逐漸成為習慣做法和思維定式，并已嚴重影響了水利基建財務監管的效果。

水利基建項目財務監管的誤區、定位及規律

1.財務監管的認識誤區及原因分析一是對行業監管的認識誤區。部分水利主管部門認為“三定方案”已取消水利財務的行業監管職責，財務監管應主要針對所屬單位，開展行業監管缺少依據。產生誤區的原因主要為對“三定方案”理解有誤。如：2008年國務院辦公廳批復水利部的“三定方案”中，明確水利部具有加強中央水利資金的監管職責，在水利部層面不存在行業監管職責取消的問題。二是對資金轉移支付的認識誤區。部分水利主管部門認為資金轉移支付后，由于資金不經過各級水利主管部門轉撥，加強財務監管沒有了著力點。產生這種誤區的原因為對財務管理職能理解不全面，以點代面，對撥款控制的作用過于夸大。財務監管的措施很多，撥款控制只是其中之一，此項缺失并不影響其他監管措施的正常實施。三是對財政介入監管的認識誤區。部分水利主管部門認為當前財政層層把關，一些地方財政更是全過程介入監管，各級水利主管部門再進行財務監管意義不大。產生這種誤區的原因主要為混淆了財政監管和主管部門財務監管的定位，對財政監管被動依賴。財政監管主要為水利系統外的監管，主管部門的財務監管主要是水利系統內的監管，兩者監管的目的、解決問題的角度及手段均有較大差異，財政監管并不能代替主管部門的監管。四是對系統內各項監管的認識誤區。部分水利主管部門認為財務人員任務很重，自顧尚且不暇，可用系統內部開展的各類監管（如稽查、督導、內審等）代替財務監管。產生這種誤區的原因為對財務監管方式和定位不清楚。財務監管的方式很多，如委托中介機構、組織專家參與等，財務任務重并不是放棄監管的理由；相對于系統內其他監管方式而言，財務監管具有事前、事中、事后多種監管形式，且有指導、制度制定等多種手段，財務監管具有不可替代性。五是對財務職能的認識誤區。部分水利主管部門認為基建財務職能只是對建設期經濟事項進行會計核算，建設期間的資產管理等與財務無關。產生這種誤區的原因為以偏概全，把財務的單一職能混淆為綜合職能，把會計核算內容混淆為財務監管內容、把個人工作職責混淆為單位財務部門的職責。如資產管理雖為財務部門職能，但由于負責基建財務的人員不管資產，就容易產生資產移交與財務部門無關的認識誤區；就項目法人而言，財務管理主要為保證資金的安全高效，會計核算只能作為財務管理的一個手段。六是對中央級項目和中央資金的認識誤區。部分水利主管部門將中央級項目監管和中央級資金監管混為一談，認為水利部及所屬單位應只管中央級項目，不應對中央參與投資和中央補助的地方項目實施監管。產生這種誤區的原因為對政策理解有誤。根據有關規定，中央級資金安排的項目，不僅僅局限于中央級項目，還包括各省實施的中央參與投資的項目和中央補助地方項目，對中央級資金的監管自然大于對中央級項目的監管。中央轉移支付資金也屬中央級資金的范疇。

2.水利基建財務監管的定位分析財務監管作為水利基建項目管理的有機組成部分和重要一環，理應服從并服務于水利基建項目管理的大局，這是水利基建項目財務監管的基本定位。各級水利主管部門的財務監管，均應遵循這個定位和原則。在監管范圍上，應做到水利主管部門的水利建設管理職能延伸至哪里，財務監管就跟進至哪里；在監管目的上，應做到立足服務指導和監督協調，切實解決建設項目管理中的實際問題；在實施方式上，內部做好與規計、基建、審計等部門的配合，外部做好與有關主管部門及相關施工參與單位的溝通協調，形成監管合力。

3.水利基建財務監管的規律分析水利建設項目從項目立項到竣工移交至運行管理，離不開資金和財務支撐。其財務監管與項目管理、資金運動、財務管理密切相關。水利主管部門的基建項目財務監管必須結合當前實際，遵循項目管理、資金運動、財務管理的固有規律辦事。一是把握項目管理的規律。按基建管理程序，找出各環節影響項目效益且適合財務監管介入的突破口。如根據水利基建項目不論資金轉移支付與否，均可落實竣工驗收主持單位這一特點，可重點規范竣工驗收主持單位這一重要監管主體的職責。二是從資金運動的規律入手，通過對資金運動全過程的分析，找出建設項目前期工作、建設實施、建設項目竣工三個階段的關鍵環節和風險控制點，進行全過程風險防控。如針對項目前期工作對水利基建工程的功能設計、造價控制和建設施工均產生重大影響（分析表明，前期工作影響工程造價的可能性為75%～95%）這一特點，需加大前期階段的財務監管力度。三是從財務管理的綜合職能和規律入手，從財務籌資、調節、分配和監督職能各環節及財務管理與預算管理、與資產管理相結合入手，加強財務信息的收集分析及反饋處理，及時采取相關措施，以促進優化設計，及早發揮工程效益。如從資產管理視角，可重點關注基建自用資產的管理、基建竣工形成資產的接收和交付后資產的運行情況等。

加強水利基建項目財務監管的措施和建議

1.抓好財務監管的頂層設計一是做好財務監管事權的劃分設計。按財務隸屬關系和基建項目管理權限合理劃分事權，明確水利部、流域機構、地方各級水利主管部門的財務監管職責，充分發揮各級水利主管部門的財務監督指導功能。針對水利基建項目資金轉移支付問題，明確項目驗收主持單位的全面財務監管職責，使財務管理與項目管理權限有機結合。該制度可作為水利基建項目財務監管的綱領性文件，建議由水利部出臺。二是加強系統內財務監管內控制度建設。以防范風險減少舞弊為目的，以資金運動過程為主線，重點規范水利基建項目財務監管中上下級之間、單位內部財務部門和業務部門之間、財務部門內部各科室之間的關系，構建長效的風險防控機制。該制度建議由各級水利主管部門按權限制定。三是加強財務綜合監管的制度建設。將單純的資金核算、檢查等單一監管向利用預算、資產等綜合手段轉變，對基建項目的預算編制、預算執行、資產管理、決算審查、績效考核等進行規范。該制度建議由各級水利主管部門的財務部門制定。

2.加強項目前期工作階段的財務監管一是落實財政部《內部會計控制規范———工程項目（試行）》（財會〔2003〕30號）的規定，在系統內建立健全項目前期階段財務部門參與的機制。要求相關單位在開展前期工作時，對項目的資金籌措方案、經濟效益、財務效益的評價應聽取財務部門的意見和建議。在項目建議書、可行性研究報告和編制的概預算評審或審查時，應要求財務部門參加。二是建立項目前期設計優化的激勵機制，將項目前期設計與運行管理結合起來，引導項目前期設計建立全生命周期成本管理理念，促使生產工藝等優化設計，從源頭上保證水利建設資金的效益發揮。

3.強化項目實施階段的財務監管一是加強建設項目采購的財務監管。對招標投標項目，要求項目法人組織財務人員參加分標方案的制定、招投文件起草審查及合同起草簽訂等工作；對非招標項目，要求項目法人嚴格執行政府采購法的規定。政府采購由財務部門組織采購，上級財務部門按分工實施行政監督。二是加強項目建賬和會計核算的指導工作。上級水利主管部門和竣工驗收主持單位應組織專家對項目法人的建賬情況進行關鍵技術指導，以保證所建賬套可滿足概算分析和成本歸集的需要。有條件的單位可實行年度財務達標考核等方式進行監督指導。三是強化水利建設資金使用的控制。督促項目法人建立健全建設資金使用管理的責任制度，提早準備，抓好項目預算執行工作。四是督促項目法人建立內部合同價款結算的聯簽審批制度，組織工程、合同等部門共同參與價款結算審核工作。五是督促項目法人建立自用資產購置、處置及盤點等管理制度，對非經營性項目，其自用資產的處置可明確按事業單位國有資產處置的權限進行管理。

4.注重項目竣工階段的財務監管一是加強水利建設項目竣工財務決算指導。竣工驗收主持單位及相關水利的財務部門應主動做好竣工財務決算編制的督促和指導工作，要求項目法人按《水利基本建設竣工財務決算編制規程》的要求編制竣工財務決算。二是開展竣工財務決算審查工作。竣工驗收主持單位在項目法人申請竣工決算審計前，應督促項目法人將竣工財務決算逐級上報進行財務審查，將有關問題提早消化在竣工審計之前。三是建立健全竣工財務預驗收制度。對竣工審計意見、資產移交單位的落實情況，財務遺留問題等提出意見和建議，并作為項目竣工驗收的必備環節。四是水利基建項目竣工驗收后，竣工驗收主持單位應督促項目法人及時上報竣工財務決算，并組織專家或委托中介機構進行審核。五是竣工驗收主持單位及相關水利主管部門應對竣工資產的移交和接收情況、未完工程及預留費用的使用情況、驗收財務遺留問題的處理情況等進行跟蹤檢查，以防范相關財務風險。六是竣工驗收主持單位及相關水利主管部門應督促項目法人嚴格按照財政法規進行分配處理，應交盡交，不得截留和挪用，項目法人留用部分要按規定計提和使用。

5.加強項目財務監管的能力建設一是建立水利基建項目財務信息管理制度。綜合利用信息化等多種手段，設計開發覆蓋全國的水利基建財務管理信息系統，構建統一的水利基建財務信息溝通平臺，逐步實現對財務信息實行科學分析、實時監管。二是加強水利建設項目財務監管前沿課題的研究，建立水利建設項目財務監管前沿課題研究規劃制度，按規劃要求分步驟實施研究，以避免重復研究，及時解決影響水利資金安全效益的關鍵性技術問題，為水利基建項目財務監管提供技術支撐。三是建立健全監督檢查制度。突出檢點，注意處理好審計、財政評審、稽查督導的關系，避免重復檢查，促進成果共享。抓好檢查意見的整改落實工作，建立檢查意見落實跟蹤制度。四是注重加強財務人員隊伍建設，采取各種措施加大交流和培訓力度，不斷提高水利基建財務人員的綜合素質。

作者：張居帥單位：水利部淮河水利委員會