公共經濟合理界定管理分析
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編者按：本論文主要從界定公共經濟活動范圍可供借鑒的主要標準；國內關于界定公共經濟范圍各種觀點的分析；對界定現階段中國公共經濟范圍的看法等進行講述，包括了現代西方國家界定公共經濟活動范圍的主要標準、東亞新興工業國發展實踐中形成的公共經濟活動范圍、與傳統計劃經濟體制相適應的公共經濟范圍觀等，具體資料請見：
摘要：公共經濟與民間經濟活動范圍的科學界定無論對財政、經濟、政治體制理論研究和改革實踐都具有重要意義。中國目前既不能按照所謂“小政府”論辦事，也不能不顧經濟承受能力按照某種事實上的“大政府”論辦事，而應當既考慮需要又兼顧可能，按照市場經濟條件下的分工規律，將公共經濟活動范圍界定于八個方面，而且每一方面都要既明確質的規定性，把握好量的界限。
關鍵詞：公共經濟；民間經濟；范圍
公共經濟與民間經濟活動范圍的科學界定，在直接意義上就是對政府職能作用的界定，決定著整個社會經濟資源在政府配置與市場配置之間的劃分，進而決定整個國家經濟資源的配置效率，因而被西方經濟學界稱為整個公共經濟學的核心內容之一。從公共經濟體制研究角度來看，公共經濟與民間經濟活動范圍的科學界定則是整個公共經濟體制研究的邏輯起點，在構建中國新型公共經濟體制的系統工程中處于基礎性地位。對于這個問題，雖經多年的討論，人們既取得了許多共識，但仍存有不少歧見，尚需通過理論探討和實踐探索統一認識。由于公共經濟與民間經濟是國民經濟這一矛盾統一體中既相互依存、相互促進又相互制約、相互對立的兩個方面，對其活動范圍，只要明確界定了其中任何一方，那么，另一方也就相應地被界定了。此文以公共經濟活動范圍的界定為主線來討論這個問題。
一、界定公共經濟活動范圍可供借鑒的主要標準
（一）現代西方國家界定公共經濟活動范圍的主要標準
西方國家對公共經濟活動（或者說政府職能）范圍的劃分標準，在自由資本主義時代和壟斷資本主義、特別是國家壟斷資本主義時代有著很大差異，即使在國家壟斷資本主義時代的不同階段也有所變化。處于自由資本主義時代的斯密，把國家職能限制在私有經濟“守夜人”的狹小范圍內。但即使在那時，英法等國也在郵政、煙草、鐵路等部門相繼建立了國有經濟。其后，19世紀末20世紀初向壟斷資本主義過渡時期，德、英、法等國相繼制定了養老、工傷、醫療、失業一類最低標準的社會保障措施，以1890年美國《謝爾曼法》為代表的反壟斷措施先后出臺，一戰時期有的國家（如德國）對國民經濟實行了較嚴格的政府管制，同時國營經濟范圍有所擴大。再后，以20世紀30年代世界性經濟大危機時期美國羅斯福新政為典型實踐和“凱恩斯革命”為理論轉折，國家壟斷取代一般壟斷，國家職能得到空前擴展，公共經濟活動范圍逐步擴大到提供公共物品（大到維護國家主權和法律秩序，小到路燈、航標和住戶門牌）、克服經濟壟斷與自然壟斷、解決經濟外部性（包括保護生態環境）、調節收入分配、通過需求管理實現經濟穩定增長與充分就業、拓展國際市場和保持國際收支平衡等十分廣泛的領域；與此同時，國有經濟規模多次大幅度擴展，其領域擴大到能源、航空、基礎原材料乃至船舶、汽車制造等民間經濟部門，其銷售額和投資額在國有化程度最高的法國曾占全國總數的29.4%和51.9%（1981）[1]，此后西方主要國家通過私有化較大幅度地收縮了國有經濟范圍。通觀現代西方國家的理論與實踐，他們界定公共經濟活動范圍的主要標準可以概括為五個：
其一、彌補市場缺陷，克服市場失靈。依此標準，把屬于資源配置類的公共物品供給（包括促進科技教育發展）、克服經濟外部性（包括環境保護）、通過需求管理抑制經濟波幅和增加就業、促進產業結構調整和地區協調發展等事務納入公共經濟范圍。
其二、維護市場秩序，保證市場活力。依此標準，把保護廣義產權、制定和執行公平競爭規則、克服經濟壟斷和自然壟斷、防止商業欺詐、維護消費者權益等事務納入公共經濟范圍。
其三、拓展國際市場，平衡國際收支。依此標準，積極開展推進經濟全球化的外經、外交活動，運用關稅和非關稅措施保護國內產業、增強本國產品在國際市場的競爭力。
其四、保障公民權利，維護社會尊嚴。依此標準，實行家庭最低收入保障、住房補貼等濟貧政策，建立養老、失業、工傷、生育、醫療等社會保障制度，以及免費義務教育制度和旨在使不同地區公共服務水平均等化的轉移支付制度等。
其五、緩解社會矛盾，維持制度存續。依此標準，實行累進所得稅、負所得稅、遺產稅、財產稅和支出方面的收入調節政策，建立勞資關系調節制度和工人參與管理制度，也包括實行反經濟周期的財政金融政策等。
上述標準在西方經濟學中體現為公共物品國家觀、宏觀經濟穩定國家觀、社會權利國家觀、市場重構國家觀等關于國家作用理論依次遞進的發展過程，而且時至今日在國家作用問題上西方經濟學界仍存在自由主義與擴張主義兩種理論傾向的激烈爭論。[2]在實踐上，西方國家對于上述標準運用程度是有較大差別的，例如歐洲、特別是北歐國家在早期福利經濟學的影響下對旨在保障公民社會權利的國家干預程度就遠高于美國。而美國的公共經濟活動范圍（或政府職能），按照其著名經濟學家薩繆爾森的概括則包括四個方面，即：建立一個公正而有效率的法律體制；運用最優的宏觀經濟政策來穩定產量、失業，以及通貨膨脹；調節工業以克服市場失靈；把收入再分配到最應當的人手中。將其歸結為一點，即“A·林肯的檢驗標準：政府合法的目標是，‘為人民做他們所需要的事，而這些事靠個人的努力是完全做不到的或無法做得那樣好的。’”[3]（P1174，1197）其量化標準則是，公共經濟的邊際效率與私人經濟的邊際效率相等。
（二）東亞新興工業國發展實踐中形成的公共經濟活動范圍
二戰后隨著舊殖民主義的解體，在冷戰背景下，東亞地區迅速成長起來一批新興工業國家，特別是韓國、新加坡和中國臺灣、香港地區以其較為持續迅速的經濟社會發展成就被稱為“亞洲四小龍”，其成就被稱為“東亞奇跡”。根據國內外不少學者的研究，“東亞奇跡”的產生與這些國家和地區實行政府主導型的市場經濟體制密切相關。盡管20世紀90年代以來日本經濟持續走低、“四小龍”1997年后不同程度地受到起源于泰國的金融風暴的沖擊，有些人對東亞經濟模式的有效性產生了歧議，但是，東亞諸國畢竟在戰后較長時期內通過政府干預與市場經濟的結合實現了國民經濟的持續高速發展，成功地取得了“后發性利益”，并且從80年代初就根據新形勢的要求對政府主導型經濟體制進行了及時調整和改革，從而在經受金融風暴短暫沖擊之后便較快地恢復了經濟增長。因此，它們的經驗對處于工業化過程和經濟轉型期的中國而言更具有很高的研究借鑒價值。坦迪克·姆坎達威爾在比較了發展中國家經濟歷程后指出：“很明顯，東南亞經濟的國家干預作用非常重要，然而對于一個成功的干預，本質上在于自我調節方式如何，在于特定國家的市場功效的特定的結合。”
1.二戰后至20世紀70年代實行政府主導型經濟條件下的公共經濟范圍。二戰后東亞國家（包括日本）經濟較長時期持續快速增長的原因，除了美國出于冷戰的需要對這些國家在資金、技術、出口等多方面給與特殊支持以外，最重要的是這些國家大多實行了政府主導型市場經濟體制。在這種體制下，公共經濟活動范圍是比較寬的（香港除外）。其主要表現：一是這些國家和地區在許多領域發展國有經濟，使其在國民經濟中發揮帶動作用；二是政府實行相對集權的宏觀經濟管理（日本和韓國還實行了中長期計劃調節），保證人力、物力、財力向進口替代部門和重點產業、大企業相對集中；三是對進口替代部門實行保護主義政策。但是，這些國家在實行的政府干預也有許多失誤和副作用，政府過度保護助長了企業盲目擴大規模、忽視自主技術開發，引致官商勾結、銀行超貸，損害了市場功能的正常發揮；對金融和“泡沫經濟”監管不力等。
2.20世紀80年代起經濟轉型以后的公共經濟范圍。鑒于形勢的變化，東南亞國家從80年代初開始進行經濟管理體制改革。其主要措施：一是通過國營企業民營化，放寬市場準入規則，削弱大型私人企業的壟斷地位，扶植私人中小企業發展，以促進企業間的公平競爭；二是通過對國外直接投資的開放程度，以活躍國內資本市場和企業創建活動；三是逐步推進貿易自由化和金融自由化。到目前為止，這些國家和地區已基本做到：凡是市場能夠發揮作用的領域，就讓市場自行運轉；只有市場不能或不易發揮作用的領域，政府才出面承擔調節職能。在這種體制下，公共經濟活動范圍包括：（1）建立健全旨在維護正常市場秩序的法律制度體系，積極培育公平競爭的市場體系；（2）提供屬于資源配置領域的公共物品，如郵電通信、自來水、電力、煤氣、交通運輸、港口、機場、橋梁、灌溉工程等基礎設施，功能完備的信息情報系統，教育培訓和高投入、高風險的科技研發，以及環境保護、醫療保健；（3）運用財政金融政策和法律手段對市場運行實施宏觀調控，以實現經濟穩定，促進經濟結構優化升級；（4）及時糾正政府自身的失誤干預。這種情況表明，東亞經濟成功國家的體制再不是原來一般認為的那種純政府主導型的了，目前已經轉變為以自由企業制度為基礎、政府有效宏觀管理下的市場經濟體制。1995年，美國傳統基金會對142個國家和地區的10項政策要素進行評估后發表的一份關于經濟自由度的研究報告認為，中國香港、新加坡、中國臺灣、韓國、泰國、馬來西亞的經濟自由度分別居世界的第1、2、8、22、22、27位。[6]曾長期在亞洲任職、現為波士頓第一公司首席經濟學家的吉姆·羅維爾，在分析東亞經濟成功的因素時所強調的是以下三點：首先是實行了開放政策，特別是在貿易、投資和技術轉讓方面；其次是不提供過度的保護，為競爭和改革敞開大門；第三是當局發揮的作用小（通常人們用以衡量政府規模的財政支出占GDP的比重通常不到20%，而西方國家一般占30%～50%）。
二、國內關于界定公共經濟范圍各種觀點的分析
國內對公共經濟范圍界定標準的觀點也是多種多樣的。這里重點分析幾種有代表性的觀點。
（一）與傳統計劃經濟體制相適應的公共經濟范圍觀
翻開改革開放前中國社會主義經濟理論著作和教科書，到處可見關于公共經濟活動（那時稱為國家職能或經濟計劃對象）范圍的觀點無一例外都是以整個經濟社會再生產無所不包為其特征的：社會政治領域的公共事務自然要列入，工業、農業、商業、飲食服務、交通郵電等各行各業無論國有還是集體的經濟活動也統統被列入公共經濟范圍。在實踐上，則表現為各級人代會審議批準的國民經濟和社會發展計劃指標無所不包，財政預算支出同樣也是無所不包（經濟性支出中不僅包括對各行各業的基本建設、更新改造支出，而且包括補充企業流動資金支出；科技文化衛生等各項社會事業更是全部官辦國營財政包攬供給；相應地，財政收入不僅包括稅收、規費、罰沒，而且包括國有企業基本折舊和全部上繳的利潤）。
確立這種公共經濟范圍觀，并不是完全沒有理論依據的。其理論依據就是馬克思、恩格斯關于未來社會主義社會的設想，特別是馬克思、恩格斯的兩段話。恩格斯與此有關的話是：一旦進入社會主義社會，“社會的無政府狀態就讓位于按照全社會和每個成員的需要對生產進行的社會的有計劃的調節”，“國家真正作為整個社會的代表所采取的第一個行動，即以社會的名義占有生產資料，……那時，對人的統治將由對物的管理和生產過程的領導所代替。”[6]（P437～438）馬克思在《哥達綱領批判》一書批判拉薩爾關于社會主義社會中勞動者應當得到“不折不扣”的“勞動所得”的觀點時指出，社會總產品在進行個人分配之前，必須先作6項扣除：一是用來補償消費掉的生產資料的部分；二是用來擴大再生產的追加部分；三是用來應付不幸事故、自然災害等的后備基金或保險基金；四是和生產沒有直接關系的一般管理費用；五是用來滿足共同需要部分，如學校、保健設施等；六是為喪失勞動能力的人等等設立的基金。[6]（P9～10）薩繆爾森在他的《經濟學》一書中也曾指出：“在理想的共產主義的模式中，每個人都按照他的或她的需要領取其所得，這表明所有的物品都是通過集體加以分配的。”[3]（P1196）所以，如果確實具備了馬克思、恩格斯所設想的社會主義社會應有的生產力條件以及相應的公共管理能力，將全社會所有事務都納入公共選擇的宏觀計劃管理以及財政統支軌道即公共經濟活動范圍，也許同樣能夠實現社會資源配置的帕累托最優效率。
然而，傳統計劃經濟體制所規定的公共經濟范圍，即使按照馬克思、恩格斯的理論來衡量，也有依據不足的一面。其一，馬克思、恩格斯所說的社會主義是在資本主義高度發達基礎上實現的，而不是在經濟落后的國度產生的。這兩種情況下的社會主義在生產力水平、社會管理能力以及社會成員的文化素質、道德觀念等各方面都存在著極大的差別。不顧這種差別，照搬馬克思、恩格斯針對特定條件所設想的管理方式，自然不會產生預期的效果。其二，馬克思只是講社會主義社會在對有勞動能力的社會成員進行個人消費品分配之前，必須先作3項經濟性（包括維持簡單再生產和擴大再生產）扣除，再作3項社會性扣除，而并沒有明確這6項扣除是全部由社會管理中心集中執行，還是根據扣除性質的不同由生產單位和社會管理中心分別執行。因此，馬克思關于社會主義社會總產品分配的6項扣除理論是不能成為傳統計劃經濟體制及其統收統支財政體制的充分理論依據的。可見，如果說實踐證明傳統的計劃經濟和財政統收統支體制及其對公共經濟范圍界定的效率不佳，那么，其錯誤根源不在于馬克思、恩格斯的理論，而在于實踐中的社會主義者本身未能正確地運用他們的理論。盡管隨著中國經濟體制的持續改革和經濟理論的不斷發展，公然維護傳統的計劃經濟體制、統收統支的財政體制以及與其相適應的公共經濟范圍界定標準的人幾乎沒有了。但是，由于意識形態具有相對獨立性和滯后性，一些人自覺或不自覺地還在以變相的形式和詞語竭力維護著已經過時的公共經濟范圍界定標準以及政府職能。政府職能轉變滯后，許多地方政府仍然習慣于事無巨細地管理經濟社會事務，甚至仍然熱衷于用搞運動的方式發展經濟或解決社會問題，以及實際部門和理論界的不少人仍然反對將生產建設型財政轉變為公共財政，都說明與傳統計劃經濟體制相適應的公共經濟范圍觀在中國遠沒有煙消云散。
（二）所謂“小政府、大社會”的公共經濟范圍觀
自從鄧小平南巡談話發表和十四大將中國經濟體制改革目標明確為建立社會主義市場經濟體制以來，中國理論界和實際部門的很多人都在不斷轉變著公共經濟范圍觀（或曰政府職能觀），由此產生了多種與市場經濟理論相聯系的理論觀點。其中有一種具有代表性的觀點認為，搞市場經濟，政府最好是無為而治，完全退出經濟領域，其極端者甚至主張實行完全私有化；在財政學領域則主張實行“吃飯型財政”。有人將這種觀點概括為“小政府、大社會”。這種觀點在1989年“六·四”事件結束之前幾年內曾一度甚囂塵上，其后，隨著政治氣候的改變開始逐步降溫，但并沒有消失。這里，本人無意將此種觀點斥之為理論上的“資產階級自由化”，而僅當作一種理論觀點來分析。
這種公共經濟范圍觀在歷史上確曾存在過，那就是200多年前亞當·斯密在其《國富論》中闡述的古典自由主義經濟觀。但是，由于歷史的推移、客觀經濟條件的變化，就連當代所有的資產階級經濟學家也不承認這種觀點具有現實合理性了。當今資本主義市場經濟國家沒有一個只讓“看不見的手”完全主宰國民經濟運行，而是一無例外地實行私人部門與公共部門、私有經濟與國有經濟、市場調節與國家干預相結合的混合經濟體制。正如薩繆爾森所言：純而又純的市場經濟，“現在，它成了一個已經滅絕的物種”，“可以肯定地說，完全自由的放任主義，不僅會導致個人之間的不平等發展到完全不必要的程度，而且會帶來不可避免的宏觀經濟不穩定”。[7]或許持這種觀點的人會說，“小政府、大社會”的公共經濟范圍存在于資本主義市場經濟發展水平比較低的時期，而中國目前市場經濟發展水平同樣也比較低，因此，把公共經濟范圍界定在“小政府、大社會”的水平上是適宜的。應當指出，這種辯解理由也是不充分的。這是因為，斯密時代的英國雖然市場經濟發展水平比之現達國家確實相差懸殊，但在當時的世界上英國卻是以經濟實力最強而著稱的。而中國目前雖然從領土、人口、經濟總量、個別尖端技術等方面來說屬于世界上不可忽視的大國，但在總體經濟技術實力、國防實力和人均收入水平等方面在全世界近200個國家和地區中卻是相對后進的，因而面臨著西方發達國家和新興工業國家激烈競爭及經濟社會發展水平示范效應的巨大壓力。在這種國際背景下，單靠市場機制這只“看不見的手”自發調節，重復資本主義市場經濟發展的“自然歷史過程”，國家的經濟安全和政治安全將會受到極大的威脅和挑戰。通過研究工業化比較晚的歐洲國家（如德國）和日本、韓國、新加坡等東亞國家的經驗可以看出，在不違反市場機制調節機理的前提下，國家適當運用公共資金和政策手段促進資本形成、人力資本開發、技術進步、結構協調和收入分配公平，彌補落后階段特有的市場缺陷，對于后進國家趕超先進國家、獲取“后發利益”是必不可少的。完全根據經濟發展水平把后進國家的公共經濟范圍限制在“小政府、大社會”的低層次上，是機械唯物論在經濟學研究和國家政策上的表現，從根本上否認或限制了國家的能動作用，因而是不可取的。就連西方一些清醒的經濟學家都曾指出，不發達國家如果不努力強化政府職能，有效地發揮政府作用，經濟社會的現代化就沒有希望。
（三）強調中國特殊需要的“大政府”公共經濟范圍觀
在確立社會主義市場經濟體制目標的前提下，中國國內關于公共經濟范圍的另一種典型觀點，就是強調趕超發達國家、應對經濟全球化和社會主義制度、處于體制轉軌時期特殊需要的“大政府”觀。持這種觀點的人，不僅存在于實際部門，而且理論界也不少。例如，羅燕明在《中國制度變遷和政府職能轉變的軌跡研究》一文中，分別從市場經濟一般要求、發展中國家實現經濟起飛的需要、國有經濟的國家所有權職能、國家作為利益組織所要求的職能四個層次，列舉了當今中國政府應當承擔的20項職能[9]；馬國賢、黃董良、沈關祥在《市場經濟條件下的政府經濟研究》一文中，則從政治、社會、文化教育、經濟管理四個方面列舉了當今中國政府應當承擔的28項具體職能[10]；陳秀山也從社會主義市場經濟、屬于發展中國家和處于體制轉型時期三個方面，提出中國轉型期內政府應具有17項功能，并且認為“社會主義市場經濟中政府的特殊身份與地位，決定了它承擔著比一般市場經濟條件下廣泛得多的功能。”[11]（P159）這些觀點盡管具體表述不同、所具體列舉的政府職能內容也有一定差別，但因其共同特征都是強調當今中國政府應承擔比西方市場經濟國家更多的職能，從而都可以列入“大政府”的公共經濟范圍觀范疇。
應當肯定，如果單從質的規定性角度說，由于當今中國不僅要建立社會主義市場經濟體制，而且確實因為處于經濟起飛階段和體制轉軌時期，特別是面臨著來自各方面激烈競爭的壓力和霸權主義國家的威脅，政府承擔的具體職能種類應當多于已經步入發達軌道的市場經濟國家。但是，問題在于，第一，界定一個處于特定時期國家的公共經濟范圍，是否可以只講需要而不講可能；第二，在市場經濟條件下，是否必須將交通、能源、機械、電子、石油化工、汽車制造和國有企業技術改造、文教設施等事項全部納入必須由國家直接投資的范圍[11]（P160）；第三，在市場經濟條件下，堅持以經濟建設為中心，特別是欠發達地區培植財源，是否必須由政府財政向直接生產領域才能實現。[11]（P161）對于這三個問題，將在下面展開筆者的觀點。
三、對界定現階段中國公共經濟范圍的看法
正像英國古典經濟學理論體系完成者約翰·斯圖亞特·穆勒所說，政府職能（即本文所稱公共經濟活動范圍）是可分的，將其分為“必要的職能”和“選擇的職能”兩個部分。中國學者賈康則將統一的政府職能分為古今中外共有的“共性范圍”和“由于歷史傳統、國情、發展階段、體制模式等條件賦予的”“個性的范圍”兩部分。[12]（P87～90）確實，一個國家在一定時期的公共經濟范圍，既有客觀決定、不可任意改變的一面（或部分），又有依據公民大眾意愿（或曰“偏好”）和國家管理者的認識能夠加以選擇的一面（或部分）。只承認前者而否認后者的存在，是機械唯物主義的表現；只承認后者而否認前者，則滑入唯心主義的泥坑。那末，按照辯證唯物主義方法和客觀經濟分析，具體到現階段的中國，界定公共經濟范圍應當遵循以下原則：
（一）必須全面考慮中國國情的需要
中國國情中既包括與西方國家相一致的市場經濟體制，也同其它發展中國家一樣面臨著趕超現代化任務，還像許多國家一樣正在進行著經濟體制的轉軌。因此，界定現階段中國的公共經濟范圍，不僅要滿足一般市場經濟條件下共性要求，還要滿足有效地發揮國家在實現趕超現代化和體制轉軌過程中特殊作用的需要。有鑒于此，顯然既不能同意只考慮與西方國家現有公共經濟范圍接軌的“最低綱領派”主張，更不能茍同實際上是回到斯密時代“夜警國家”的“政府無為而治論”。
（二）必須同時考慮中國社會經濟的承受能力
如前所述，中國已有不少學者提出過兼顧市場經濟一般、趕超現代化和滿足體制轉軌三方面需要的“大政府”公共經濟范圍觀；有的學者甚至認為，各級財政應繼續向競爭性經營領域投資，以促進主導產業發展和財源建設。此類觀點只強調現階段中國加快發展、應對國際競爭和彌補市場失靈的需要一面，而沒有同時考慮處于社會主義初級階段的民間經濟對如此寬泛的國家職能是否具備相應的承載能力，即沒有注意到美國著名經濟學家W·A·劉易斯50多年前所闡述的不發達國家存在的“經濟增長悖論”。
首先，從理論上說，必須使國民經濟有機體中公共經濟與民間經濟這兩個相互制約又相互促進的組成部分之間處于均衡狀態之中。為此，就要正確把握兩者規模上的適當比例，既要防止政府服務不足，更要避免因政府過度占用資源而對由市場配置資源的民間經濟產生擠出效應，從而降低國民經濟的整體效率。早在20世紀初葉德國財政學就將保持國家需求與私人需求之間的適當比例當作其最高原則。此后，皮古將這一原則發展成為公共部門與私人部門之間邊際收益均等原理。
其次，從中國現實經濟效益水平來看，也難以承受規模巨大的公共經濟。眾所周知，盡管經過建國50余年、特別是改革開放20余年的較快發展，與建國前、乃至與改革開放前相比，中國的社會生產力得到了前所未有的巨大提高，但是，現階段國民經濟各產業的技術水平整體上仍至少落后于西方發達國家20年以上，從而決定了整個社會生產的剩余價值率比較低，農民人均純收入增長緩慢，多數企業處于微利或虧損狀態，全國人均GDP2000年剛剛達到800美元。這種狀況從根本上制約了國家汲取能力，全國預算內外資金加在一起占GDP的比重還不到20%，而且無論農民還是非農企業已經普遍感到稅費負擔沉重，國家正在采取多種措施為農民和企業減負。在這樣的背景下，中國的公共經濟活動范圍何以能夠既囊括一般市場經濟體制下所應有的內容又滿足趕超現代化、促進經濟體制轉軌甚至積極投資于主導產業、直接發展財源的需要呢？在力不能及之時，不分重點地全面兼顧，其結果只能是顧此失彼、欲速不達。由此可見，不顧及社會經濟的承載能力且不加分析地鋪列兼顧各種需要的公共經濟范圍（或國家職能），并沒有給人們提供有效解決問題的良方。科學的態度應當是，兼顧各種需要和現實可能，區分輕重緩急，對用以滿足各種不同需要的公共經濟從質和量的方面加以適當取舍，由此具體確定出切實可行、邊界清晰的公共經濟范圍。
（三）必須遵循市場經濟條件下的分工規律
搞市場經濟、公共財政，并非像有些人所誤解的那樣——徹底摒棄國家的經濟職能、實行“吃飯財政”；相反，在現代市場經濟中，國家的經濟職能是相當強大、范圍空前的，經濟性支出在政府財政總支出中占有相當的比重，政府不重視經濟發展、不關注財源建設等于自我拆臺、自挖墻角。但是，中外歷史實踐證明，在生產私人物品的民間經濟領域，市場是資源配置效率最高的調節機制，家庭、個人和企業則是市場活動的主體；政府的責任是為家庭、個人和企業正常進行消費、買賣、投資、生產、經營等市場活動提供規范、保護、宏觀調節、基礎設施、生態環境等外部條件。只有在政府與市場、政府與市場活動主體形成這種合理社會分工的制度安排下，整個國民經濟才有可能實現最佳效率運轉。政府如果違反這種社會分工規律，不去專注于充分履行本身職責（這些事務是民間經濟主體所不能為或不愿為、非政府莫屬的），而熱衷于直接涉足民間經濟領域，就像運動場上裁判員不去執行裁判職能卻沖入球場搶球、踢球一樣，勢必造成全局大亂，哪里還有效率可言？[15]所以，既然中國已經確定搞市場經濟，那么，在界定公共經濟范圍時就必須遵循市場經濟的分工規律，而不能按照計劃經濟條件下形成的傳統觀念去看待國家經濟職能和財源建設問題。
（四）必須同時界定公共經濟范圍質和量的規定性
科學地界定中國現階段公共經濟范圍，必須同時考慮基于內外環境的特殊國情對國家職能的各種需要和社會生產力水平決定的經濟承載能力，必須遵循市場經濟條件下國家與市場的分工規律。那么，如何把幾項原則結合起來具體確定中國現階段的公共經濟范圍呢？這里需要解決的主要矛盾在于，如何把基于內外環境對發揮國家職能的廣泛特殊需要與較低的社會經濟承載能力恰當地結合起來；只有有效地實現了這種結合，由此所界定的公共經濟范圍才是切實可行的。然而，真正的難點也正在于此。其出路只能是同時具體地界定公共經濟范圍質和量規定性。郭小東在他的《論我國公共財政的邊界》一文中，將公共部門與私人部門之間的邊界視為一個由目標、職能、產品和規模等因素構成的體系，其中規模邊界最具綜合性，并引用“薩繆爾森模型”認定決定兩部門之間規模邊界的關鍵因素是效率。這種觀點有一定道理，但總規模最佳并不等于其結構及每一種公共物品具體規模合理，從而使既定規模的公共經濟發揮應有的效率。所以，公共經濟總規模的界定不能代替從質和量兩個方面具體界定公共經濟范圍的工作。[16]
對于現代市場經濟條件下的公共經濟范圍，美國當代著名經濟學家R·A·馬斯格雷夫在他1959年出版的《財政學原理：公共經濟研究》一書中以克服市場失靈、彌補市場失效為尺度將其概括為三大方面，即：配置資源以提供公共物品；調節收入分配以實現社會公平；穩定經濟以利其增長。這一概括迅速被西方理論界所公認，40年后傳入中國也為多數學者所接受。我們完全可以按照這三大領域的基本框架，根據中國國情所決定的特殊需要與可能，從質和量兩個方面具體界定中國現階段的公共經濟范圍。
（五）中國現階段公共經濟范圍的具體界定
盡管本文所稱公共經濟活動范圍與通常所說的國家職能在內容上是完全一致的，但是，由于這里是從經濟角度來研究問題，從而將國家為社會成員所做的一切都稱作公共物品。因此，對公共經濟活動內容的敘述順序及概念稱謂都需要與在國家職能研究題目下有所不同。這絕非為了從形式上標新立異、故弄玄虛，而是本文學科性質規定的特殊視角所要求的。同時，考慮到中國目前及今后較長時期內為公共物品生產提供成本的預算內外財政支出在GDP總額中所占比重很低（2000年約20%），不足西方發達國家的一半（1995年OECD國家平均為42.6%，其中英、美兩國分別為54%和42%，1996年法、德兩國均為57%）和西方典型福利國家瑞典的1/3（1996年為71%）[17]，且受制于整個社會勞動生產率的低水平難于提高，所以，公共經濟活動范圍必須與此相適應而被局限在較低的水平上。為了在能力受限的條件下實現公共經濟整體效率最大化，對公共經濟范圍的界定必須統籌規劃、突出重點，優先考慮直接成本較小而間接效益最大的公共經濟事項，而對那些混合物品只能保證提供最必需的部分，其他則需通過市場提供或由既非政府又非企業的社會組織承擔。據此，筆者認為，中國現階段的公共經濟范圍從公共物品種類角度應包括以下八個方面：
1.維護國家主權，確保國家安全。主要包括國防、外交、國家安全等政治安全性公共事務和貨幣發行、金融監控、國際收支平衡、海關及關稅、戰略資源控制等經濟安全性公共事務。國家主權與安全是民族國家和全國人民的最高公共利益所在，必須放在一個國家公共物品的第一序列，優先保證其必要水平的供給。這里說“必要水平”，是因為中國不搞霸權主義，而是致力于爭取和平發展的國際環境，因此這類公共物品的供給水平應當以此為尺度。
2.建立法律基礎，動態優化制度（體制）。要建立一整套與社會主義民主法治原則相適應的、完備的法律制度（包括憲法、民法、商法、組織法、刑法、行政法、訴訟法等），充分體現民主與法治原則的政治制度，維護公有制主導地位并具有最佳激勵功能的產權制度，以維護公平競爭為宗旨的市場制度（包括有效克服壟斷、打擊商業欺詐、維護統一與開放的國內市場），有效兼顧公平與效率的財政（包括稅費收入）制度，與經濟社會轉型需要和經濟承受能力相適應的社會保障制度等。
首先，在完善法制方面，既要有科學、周密的立法，又要有公正有效的司法；既能有效地保證廣大人民享受廣泛的自由和民主權利，又能有效地懲治違法犯罪、確保社會安定和政治穩定。只有建立起這樣一套法律制度，才能使整個經濟政治社會依法有序運行，從而給經濟發展和社會繁榮創造良好的社會政治環境。按照這樣的要求衡量，中國的法制建設顯然還有十分繁重的任務，無論從立法還是司法方面來說都是如此。
其次，要結合中國國情、借鑒國外有益經驗，深入進行經濟政治社會制度（體制）的創新。中外眾多學者經過認真研究認為，制度（體制）是決定經濟發展速度和質量的主要因素之一，而且是投入產出率最高的內生變量。同時，在眾多的社會活動主體之中，唯有國家是制度（體制）的責無旁貸的供給者。盡管許多制度的初始安排是在自覺或不自覺的條件下歷史地形成的，但是，人類社會進入社會主義形態以后，無論政治條件還是科學條件都給人們克服現行制度中的弊端，在科學基礎上實現經濟政治社會制度（體制）的系統創新提供了前所未有的良好環境。特別是，在經過了幾十年艱苦探索和改革開放以來向國外的比較學習，中國經濟、社會都處于體制轉型期，社會對制度（體制）創新的期求非常強烈，并且社會公眾對制度（體制）變遷的承受能力已經大為提高。但新制度的供給卻明顯不足。例如，對于如何合理確定公共經濟活動范圍、使之與民間經濟保持最佳結合、充分發揮國家與市場各自在資源配置方面的優勢，如何在堅持共產黨領導的前提下按照黨政分開的原則進一步改善黨的領導，如何強化行政責任制和提高決策民主化、科學化水平，如何強化對人大代表、黨政干部這些“人民公仆”公共行為的有效監督，以及如何在橫向和縱向上科學地配置公共經濟和公共財政的責權等等一系列重大問題，切實防止“政府失敗”，都還面臨著繁重的改革創新任務。如果真想加快中國振興的步伐，國家決策層對此就應當有更為強烈的責任感和緊迫感。
3.制定實施正確的政策，保證經濟、生態、人口協調可持續發展。正確地制定和有效地執行經濟技術社會發展政策，是國家應當提供的最重要的公共物品，或者說是國家的最重要職能之一。因為，政策和策略是國家的生命，決定國家的安危和民族的興衰。這里所說的政策，既包括經濟政治社會發展方面的中長期戰略目標、措施和規劃，也包括短期的對策。正確的經濟政治社會政策必須建立在科學可行的基礎上，要具有預見性、連續性、相對穩定性和有效應變性的特點，應當保證經濟、政治、社會（包括人口）、生態環境之間相互協調，使整個社會獲得可持續發展。一般而言，長期性政策往往要體現到法律、制度（體制）和下述具體的公共物品生產方面，但它又具有獨立的意義。如果在制定政策上被動、粗疏、草率，即使在處理具體事務上再認真、仔細、不辭辛苦，也是本末倒置、事倍功半。
4.適時進行宏觀調控，保證經濟穩定增長。主要是根據社會供求總量對比關系的具體狀況，著眼于實現通貨穩定、充分就業，相應采取擴張性、緊縮性或中性的財政金融政策措施，平抑經濟波幅，力爭保持經濟運行相對穩定。
按照中國多年來形成的概念，國家通過制定中長期政策，以計劃信息、財稅杠桿、政策性金融等為手段，從總體上對國民經濟的組織結構、產業結構、技術結構和地區結構進行協調，并且采取各種調節手段，促進技術進步、經濟結構升級，提高整個國民經濟的競爭力和增長后勁，也是國家以積極姿態進行宏觀調控的主要任務之一。其機理在于，順應市場機制調節方向，加速經濟結構從失衡到均衡、由失序到有序和整個社會生產力提高的進程。
5.建設重要的基礎設施，提供基本的社會服務。防洪、灌溉、道路、橋梁、機場、港口、江河疏浚、城市供排水、街道鋪筑、消防系統等基礎設施，受益面廣，投資巨大，其中私人和企業所不愿為、不能為者，必須由國家出資或資助舉辦。同時，街道綠化、門牌、路牌、路燈、公園、垃圾清理和文化教育（特別是義務教育）、公共保健（疫病防治）、基礎科研等公共服務，都具有不同程度的效益外溢性，因而需要國家出資、資助或組織舉辦。這其中有許多項目屬于混合物品，凡是有可能的都應當盡量采取市場途徑提供，或采取民辦公助的方式舉辦，不宜統統由國家包下來。此外，供電、供熱、供氣、郵政、電信等具有規模成本遞減的自然壟斷性質，國家也需要采取價格、服務質量等方面規制措施，來保護消費者權益。
6.調節收入分配，保護弱勢階層。隨著中國近20余年市場經濟的發展和經濟體制轉型、經濟結構調整，加之城鄉二元經濟結構的存在和農村人口的較快增長，整個社會的基尼系數不斷提高，據中國國家統計局2000年第3季度對全國15萬戶城鎮居民進行的抽象調查結果，按1999年8月份戶人均收入計算的基尼系數達到0.354；另一說，1994～1999年最高收入者與最低收入者的收入差距以每年3.1%速度擴大，財富以每年1.83%的速度向少數富人集中，目前中國的基尼系數已達0.458，超過了國際公認的警戒線（0.4），進入了分配不公平區間。山老邊區尚有近千萬人未能脫貧，城市又有上千萬人下崗失業。尤其是加入WTO以后，面臨更為激烈的國際市場競爭壓力，經濟結構調整力度將會進一步加大，失業下崗人數還會增加。無論是出于社會主義制度本質要求還是維持社會穩定的需要，國家都必須適當強化調節收入分配的功能，通過稅收和轉移支付措施，建立健全一整套與現階段生產力水平相適應的社會保障體系，努力保證由于各種原因而在競爭中處于弱勢的人群擁有基本的生存權和發展權，防止財產和收入分配差距的過度懸殊。但也要同時注意避免對由市場配置資源形成的分配差距平抑過度，超越生產力水平將社會保障標準提得過高，以防產生壓抑經濟動力、降低產品競爭力和造成“養懶漢體制”等損害整體經濟效率的嚴重負效應。
7.維護公有制主體地位，增強其生存競爭能力。公有制是社會主義經濟政治制度賴以存在的根基，是廣大人民在經濟政治社會各方面平等享受廣泛民主權利的主要依據。因此，對于社會主義社會而言，維持以國有制為主導的公有制占主體地位，不僅是中國憲法的規定，它本身就是體現公民共同利益的一項重要的公共物品。所以，把維護公有制的主體地位納入社會主義國家的公共經濟范圍，應當說是理所當然的。維護公有制主體地位的題中應有之義，就是按照帕累托效率原則管理好公有經濟。現在擺在國家面前的任務主要是完成國有經濟布局結構的戰略性調整，用市場經濟條件下通行的辦法對公共性企業和競爭性企業實行分類管理，在競爭性企業中廣泛建立現代企業制度，切實增強國有企業的競爭力，提高其運行效率。
8.堅持健康的輿論導向，增強社會的心理凝聚力。西方新馬克思主義學者米利本德和坎貝爾等人認為，當代資本主義國家在維護資本統治方面的三大基本職能之一，就是旨在維護現存社會秩序的思想文化職能。資產階級國家通過各種途徑不斷向公眾灌輸這樣一種意識形態：“對資本有利的就是對大家有利的，任何其他生產方式都不及資本主義生產方式好。”[18]實際上，任何社會無不如此。社會主義中國同樣需要充分發揮國家的思想文化職能，加強公共文化設施和公共傳媒的建設，用以馬列主義、思想、鄧小平理論為指導的先進思想文化占領意識形態陣地，有力地維護社會主義經濟政治制度；同時，要加強發展性理論研究工作，把總結實踐經驗與科學地借鑒國外思想理論精華結合起來，把先進科學的思想內容與豐富多彩的表現形式結合起來，不斷增強理論的指導性和宣傳的社會效果，以促進社會一致的聚合力。
將中國公共經濟范圍概括為上述八個方面，是否沒有考慮國家趕超現代化和應對經濟全球化的特殊需要呢？非也。因為這些特殊需要，盡可以通過其中每一項內容的具體運用來實現，而不必單獨列舉。在每個時期公共經濟范圍的具體選擇順序上，應當根據各項公共物品的整體效益大小而不是直接效益多寡來決定。在公共資源供給能力較低的情況下，應當優先考慮把法律性、制度性、政策性公共物品提供好，其他公共物品也要根據公益性高低和輕重緩急循序漸進地加以安排，對不屬于保障公民最基本生存權和發展權范圍的混合性物品則暫時留給民間部門（包括非企業的民辦社會中介組織——第三部門）按照市場原則去生產。
