財政運行金融風險對策研究

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編者按：本論文主要從財政運行機制與金融風險的理論分析；中國潛在財政金融風險聯動性分析；防范中國金融風險的財政基本思路等進行講述，包括了財稅體制與金融深化、財政風險與金融風險、金融風險是商品經濟發展到一定階段的產物，不同國家的金融風險各有其特殊性、在國家壟斷信用制度與銀行主導型的融資制度下，我國存在著銀企之間的巨額債權債務鏈等，具體資料請見：

摘要：財政運行機制的優劣對誘發與防范金融風險具有至關重要的作用。在中國轉軌型經濟體制下，財政風險與金融風險聯動，為此，應該從健全財政體制與優化財稅政策入手，化解與防范金融風險與金融危機。

關鍵詞：財政運行機制；復合性金融風險；防范

九十年代以來，世界上不少國家和地區都發生了金融危機，區域性的金融危機伴隨著全球金融一體化的進程波及到全世界，其負面影響甚深。因此防范金融風險與金融危機已成為“跨世紀的經濟難題”。當金融危機的風暴席卷東南亞各國之際，中國政府及時地采取了一系列措施，使中國經濟幸免于難。但是我們必須看到未來發展中，全球性金融危機的負效應將進一步影響世界經濟的發展；同時我國經濟體制中的金融風險隱患并未徹底根除。因而從財政的角度進一步研究如何防范與化解金融風險具有重要的理論價值與實際意義。本文力圖在理論方面闡述財政運行機制與金融風險的相關性，在實證方面剖析中國潛在財政金融風險的聯動性，并提出防范金融風險的財政基本思路。

一、財政運行機制與金融風險的理論分析

從金融風險產生的原因來看，金融風險可分為微觀層面的風險與宏觀層面的風險。微觀層面的金融風險是指金融機構在經營過程中，由于決策失誤、經營管理不善、債務人違約以及其它一些經濟原因所導致的金融風險。它表現為個別金融機構在營運過程中發生擠兌破產現象或企業資產及收入受到損失。宏觀層面的金融風險則是指由于經濟制度缺陷與宏觀調控偏差所導致的金融風險。它是指整個金融體系面臨的風險，具體表現為：金融資產價格的不正常波動；金融機構的擠兌；金融資產的沉淀和損失。金融風險積累到一定程度，是以一種極端的形式——金融危機表現出來的。這種極端的形式是指金融體系出現嚴重困難乃至崩潰，表現為所有的或絕大部分金融指標的急劇惡化，各種金融資產價格暴跌，金融機構陷入嚴重困難并大量破產，匯率急劇變動，股市暴漲暴跌以及惡性通貨膨脹等突發事件，從而對實物經濟的運行產生極其不利的影響。金融風險所導致的金融危機不僅威脅整個金融體系的生存和運作，而且還將使經濟增長、價格、產量、就業及國際收支等宏觀經濟指標惡化，從而危及國民經濟的安全運行。

財政運行機制是指各種財政構成要素之間的相互聯系與相互作用，推動其運行的有機體。財政作為社會產品分配的主要杠桿，通過其運行機制將對金融狀況產生至關重要的影響。

由上圖可見，財政運行機制通過財政狀況從兩方面影響國家的金融狀況：一方面財政運行機制將直接影響金融運行機制來誘發與化解金融風險；另一方面財政運行機制將通過國民經濟運行來間接誘發與化解金融風險，因此財政運行機制的優劣對誘發與防范金融風險和金融危機具有至關重要的作用。

（一）財稅體制與金融深化

美國著名經濟學家麥金農（RonaldMckimin）和愛德華。蕭（EdwardS.Shaw）以發展中國家為研究對象，集中研究貨幣金融與經濟發展的內在關系，于1973年分別提出了“金融壓制論”和“金融深化論”，從而建立了一套比較適合發展中國家特征的貨幣金融理淪。

金融深化論的核心觀點是：一個國家的金融體制與該國的經濟發展之間存在著一種相互刺激和相互制約的關系。在政府放棄對金融體系和金融市場的過分干預，允許市場機制特別是利率機制自由運行的前提條件下，一方面健全的金融體系和活躍的金融市場能有效地動員社會閑散資金向生產性投資轉化，并能引導資金流向高效益的部門和地區；另一方面，經濟的蓬勃發展通過增加國民收入和提高各經濟單位對金融服務的需求又刺激了金融的擴展，由此形成“金融——經濟”發展相互促進的良性循環。

麥金農和蕭認為，大多數發展中國家的實際狀況正好與金融深化相反，在金融和經濟發展之間存在一種惡性循環狀態，這就稱之為金融壓制。金融壓制主要表現為：一方面，金融機構高度國有化，金融市場不發達，在政府規定的低利率水平下，金融體制難以有效地吸收各種閑散資金。與此同時，由于資金使用成本極低（在通貨膨脹時甚至為負數），形成旺盛的資金需求。在資金匱乏供不應求的情況下，金融體系只能在政府的控制下，以“配給”方式提供信貸，能夠獲得貸款的多數是享有特權的國營企業或與官方金融機構有特殊關系的其他企業，貸款不講經濟效益，這種資金集聚困難和使用浪費的狀態嚴重阻礙了經濟的發展。另一方面，呆滯的經濟反過來又限制了資金的積累和對金融服務的需求，制約著金融業的擴展，形成金融與經濟發展相互掣肘，雙雙落后的惡性循環。

他們進一步提出了“金融深化”的政策建議。主要有：（1）政府應放棄對金融體系與金融市場的管制，徹底改革金融體制。（2）實施財稅與外貿體制的配套改革。一是金融與財政要各盡職守，金融不能代行財政的職能，不能依靠通貨膨脹幫助政府增加收入，或通過利率進行補貼，而應通過采取緊縮貨幣的方法壓抑通貨膨脹。同時，財政也不能代行金融職能，如以行政撥款形式進行優先投資，進行人為的資金配置；二是要進行稅制改革，實行有利于進出口貿易的增值稅，提高稅制結構的收入彈性，從而為金融深化提供良好的經濟環境。①

雖然，“金融深化”與“金融壓制”理論也存在主張完全取消政府對金融體系和金融市場干預的缺陷，但它畢竟為發展中國家探索金融改革，促進經濟穩定發展提供了有價值的理論與政策思路。從財政稅收的角度考察，這一理論至少給我們兩點啟示：一是健全的財稅體制是緩解金融壓制，促進金融深化的重要前提；二是良好的財稅政策是防范金融風險，保持經濟穩定發展的必要手段。

（二）財政風險與金融風險

財政風險是指由于經濟活動中多方面的原因造成財政資金損失，以及財政不能提供必要的財力，致使國家機器不能正常運轉的可能性。財政風險將導致經濟的劇烈波動，甚至會危及國家政權穩定。

在市場經濟條件下，尤其是在轉軌型市場經濟體制下（比如我國），財政與信貸的密切聯系決定了財政風險與金融風險共存。從財政方面來分析，第一，中央銀行財政金庫，財政性存款是銀行信貸資金的重要來源。因此財政性存款的規模會影響信貸平衡；第二，財政向銀行發行債券會影響信貸資金的來源和運用，從而有可能影響信貸平衡。例如，1998年我國財政直接向銀行發行了3700億元國債，使財政資金與銀行信貸資金密切關聯，風險共擔；第三，當國有企業虧損而財政無力及時足額進行彌補時，將影響到銀行無法按時足額收回貸款，從而加劇銀行的風險；第四，財政赤字將影響貨幣供應量，有可能導致信用膨脹，誘發金融風險。再從金融方面來分析，第一，銀行稅利是財政收入的重要來源，銀行稅利的變化將直接影響財政收入的規模。如果銀行調整利率，變動利差，則不僅會影響銀行的結益，而且還將影響財政收入與財政平衡；第二，國有銀行的資本金要通過財政手段彌補在財政依靠發行債券補充銀行資本金的條件下，如果財政不能按時還本付息，則財政必然承擔風險，同樣國有銀行的這部分資本將成為虛假資本。此時，財政風險與金融風險共沉浮。第四，國有獨資銀行風險的最終承擔者是國家財政。一但國有獨資銀行的的不良資產無法收回時，最終都要直接或間接地落在財政身上。

二、中國潛在財政金融風險聯動性分析

金融風險是商品經濟發展到一定階段的產物，不同國家的金融風險各有其特殊性。從我國現狀來分析，經濟體制轉軌中的多種矛盾的綜合作用已加劇了潛在金融風險積聚，而且呈現出財政金融風險交織的特點。從誘發我國財政金融風險的經濟體制根源來分析，在經濟轉軌時期，主要的經濟體制呈現出以下特征：

財政體制在計劃經濟體制下，財政一直處于整個國民經濟“總管”的地位，財政是政府配置資源的基礎，它體現“強財政”的職能特征。隨著經濟體制改革的推進，國民收入分配格局的變化，統收統支的財政體制演化為目前的財政體制，即公共財政與國有資產財政性質不分明，兩類財政收支綁在一起的混合財政體制。而且，呈現出“弱財政”的職能特征。從財政收入方面看，財政收入比重逐年下降，預算外資金不斷膨脹。改革開放以來，雖然國家財政收入的絕對額一直在增加，但財政收入在國內生產總值的比重卻從1978年度的32.1％下降到1995年的10.7％。國家財政收入的不足嚴重影響以至削弱了政府職能的發揮。從財政支出方面看，財政收入難以滿足財政支出的需要。我國財政的經濟與社會的雙重職能決定了：一方面國有資產財政要求政府不斷投入資金，保證國有經濟的運行；另一方面，公共財政要求政府建設公共工程，為市場提供必需的基礎設施。然而，目前國家財政，特別是中央財政的有效財力相當部分只能用于“吃飯”，難以滿足實現財政職能的需要。再從財政收支平衡方面看，1979～1998年的19年間，除1981年和1985年略有結余外，其余每年都是財政赤字，而且赤字額不斷膨脹。財政收支差額一是靠增發貨幣、搞財政發行彌補；二是靠發行國債方式彌補。前一種彌補方式因《中國人民銀行法》的約束已不具有現實可行性，而后一種彌補方式也容易形成赤字債務化，債務消費化的格局，從而誘發財政危機。

金融體制在計劃經濟時期，中國人民銀行的主要職能是發行貨幣，接受存款，并依照中央指令性計劃提供國營企業貸款，實際上是財政的會計和出納。隨著改革開放的推進，1983年，中國人民銀行改制為中央銀行，但因商業銀行不存在，所以也無從發揮中央銀行的功能。1995年，全國人民代表大會先后通過了《中國人民銀行法》與《商業銀行法》。這兩個法的頒布雖然為建立現代中央銀行和商業銀行提供了理論與法律依據，但其效果并未立即得到顯現。目前國有專業銀行雖然擁有一定的自主權，但仍受制于中央政府的政策指導和地方政府的干涉壓力，因而它并不是真正意義上的、以市場法則為導向的商業銀行。

從財政與金融的關系來分析，在財政方面，由于目前財政陷入入不敷出的困境，使財政在收入分配、資源配置和經濟調控中的作用不斷弱化，財政只得將緩解轉軌時期各種經濟利益摩擦的任務轉移給金融部門；在金融方面，由于目前還未形成產權明晰、以市場法則為導向銀行體制，因而財政就能通過國有銀行與國有企業間的血緣紐帶將財政的資金配給功能與社會保障替補功能轉嫁于金融部門，其結果導致金融功能異化。在微觀方面將導致銀行信貸不良資產大量沉淀，銀行效益下降甚至虧損，銀行與企業均陷入債務陷阱之中，難以自拔；在宏觀方面將導致通貨膨脹，形成貨幣供給倒逼機制，從而誘發財政金融風險與危機。

融資體制目前我國是國家壟斷信用制度與銀行主導型的融資制度。國家壟斷信用制度的基本特點是信用集中于國家銀行，間接融資必須在融資制度中占主導地位。我國的現實情況是，一方面由于資本市場不發達，居民的消費剩余存入銀行，使國有銀行成為主要的金融中介，間接融資制度進一步強化；另一方面，財政收入占國民收入比重逐年下降，政府為維持其投資主體的壟斷地位，只能求助于銀行。在通貨膨脹率、國家投資高成本的情況下，必然造成銀行的軟資產與硬負債的高結構性風險，必然使企業的經營風險直接或間接轉嫁于銀行，使銀行成為經濟風險的焦點。

銀企關系在國家壟斷信用制度與銀行主導型的融資制度下，我國存在著銀企之間的巨額債權債務鏈。人民銀行總行初步統計表明，到1994年底這一數額已上升為10000億元，整個國有銀行系統的不良貸款率約為30％，相當于國有銀行總本金的4倍多，其中大部分為國有企業所拖欠。1999年年底國有企業出現的整體凈虧損直到目前仍不斷上升，僅2000年上半年就虧損了674億元，可見銀企債務危機正處于惡化之中。但通過中央銀行貨幣的超量發行和國有銀行擴大負債來維持金融系統的清償能力總有限度，金融系統對企業債權的“軟資產”和對居民儲蓄的“硬負債”極不對稱的趨勢如不能得以有效遏止，則不能否定商業信用和銀行信用突然崩潰導致社會動蕩和經濟陷入嚴重衰退的可能性。這可以用經濟學家費雪等人的債務—通貨緊縮的金融危機理論加以解釋。費雪等人認為，一些外生事件引起了經濟的擴張過程，因為這些外生事件為經濟的關鍵部門提供了新的盈利機會，引起這些部門投資增加，使產量、物價和利潤水平上升。物價和利潤水平上升，即鼓勵更多的投資，也誘發了為獲得資本利得而進行的投機。這個過程主要是通過債務融資的途徑，其中最重要的途徑是銀行貸款，使存款和貨幣供給增加，促使價格水平進一步上升。這一切使人們對經濟勢頭保持樂觀，從而會提高貨幣的流通速度，使經濟以更快的速度擴張。物價水平上升也使未清償債務的實際價值降低，進一步鼓勵了借貸活動。這一過程將持續到“過度負債”狀況，即沒有足夠的流動資產來清償到期債務的狀態，從而引起一個連鎖的債務一通貨緊縮過程。我國企業尤其是國有企業的財務杠桿比率高，并且效益不佳，使國有銀行不良資產的比例很高，銀行體系比較脆弱，因此存在發生債務—通貨緊縮過程的可能性。

金融市場體制中國目前金融市場不規范。從貨幣市場看，存在著一定規模的短期游資，據劉光弟先生估計其規模約為3000億元，這筆游資和一些金融機構非法拆除的更大規模的資金一起曾嚴重地沖擊了股票市場。從資本市場來看，國債市場曾爆發了最終導致閉市的“327國債風波”；股票市場的過度投機更明顯。股票市場中資產的劇增和高額回報游資的迅猛流動一起所導致的金融風險可能因股市泡沫的最終破裂、拆借市場的無法出清和某一金融機構非法操作后巨大虧損無法彌補等形式而突然爆發。

正是由于轉軌型經濟體制的種種偏差導致我國目前的財政金融形勢已不是一般的金融風險問題，而是潛伏著嚴重的財政金融危機。正如世界銀行的研究報告指出，中國目前的財政風險（他們認為金融風險屬于財政風險的范疇），包括銀行不良資產問題、養老金債務問題、對外債務問題、政府債務問題、國有企業虧損及其資本金補助問題、中小金融機構破產倒閉問題以及對科學、教育、環保增長比率的承諾問題。

通過以上分析，可以得出一個結論：中國金融風險的產生不能簡單地歸結為西方銀行稱作為“流動性短缺”的問題，而是有著深層次的歷史原因與體制原因。中國的潛在金融風險已不是單純的金融問題，而是財政與金融問題相互滲透、相互影響而引發的聯動性財政金融風險與危機。因此，我們不能片面地僅從金融的角度尋求防范金融風險的對策，而應該聯系財政因素進行綜合考察，探明導致我國潛在財政金融危機的成團，才能尋求根治的良策。

三、防范中國金融風險的財政基本思路

（一）體制選擇：構建雙元財政體制模式

相對獨立而統一的公開財政和國有資產財政共同構成了社會主義市場經濟條件下的雙元財政體制模式：公共財政使我國政府作為社會管理者為市場提供公共服務，彌補市場失效，確保市場有效運行；國有資產財政使我國政府作為資產所有者直接進入市場，開展盈利活動，以保證國有經濟（國有企業與國有商業銀行）在市場競爭中發展壯大。反之，如果繼續把公共財政與國有資產財政這兩種不同性質的收支混淆于財政單一體中，其結果將非盈利性的財政行為介入市場活動，盈利性的財政行為介入非市場活動，①從而造成財政“越位”與“缺位”并存，擾亂了各種經濟關系與市場經濟的正常運行，誘發財政金融風險和危機。因此，優化財政金融風險的關鍵是構建雙元財政體制模式。從我國現行的國有資產管理體制來看，目前是財政部管資產、經貿委管企業、人事部管干部，這種多頭管理有一定的弊端。對此，中央決定成立中央企業工委，由中央企業工委監管國有資產。無論國有資產管理體制與管理形式如何變化，國有資產的投資與風險總是與國家財政息息相關。因此，我們應該按照國家所有，分級管理，授權經營，分工監督的原則，建立國有資產管理、監督、營運體系，使國有企業經營者既要享有經營利益，又要承擔管理責任和經營風險，以割斷國有企業風險向財政轉嫁的傳導機制。

（二）政策選擇：實施積極穩健的財政政策

經過二十年的改革開放，我國經濟正在經歷著歷史性的轉折。近幾年來，尤其是在受東南亞金融危機影響之后，我國經濟增長速度逐步回落，幾十年供給不足和需求過旺轉向了供給過剩和需求不足，經濟運行進入了低谷時期。這種通貨緊縮狀況進一步加重了銀行與企業之間債務關系的惡化，加劇了金融風險的積聚。為此，我國政府采取了擴大內需的積極財政政策，其主要內容是增加財政支出，拉動經濟持續增長。

西方財政理論認為，當經濟運行處于偏冷的時期，一般可以采取較寬松的擴張型財政政策，如減稅、增加支出、擴大國債數量和加大財政赤字等手段，以此來增強企業和個人的可

①袁星侯：《財政風險：成因及對策》，《四川財政》1998第6期。用現金；同時通過增加政府投資、公共消費和出口補貼的支出政策，使這些財政支出產生乘數效應，數倍地擴大社會總需求，從而促進經濟增長。那么，在我國目前的經濟情況下，促進經濟增長是否也應該選擇減稅政策呢？對此，學術界有不同觀點：（1）實施減稅政策；（2）不能實施減稅政策；（3）實施稅負結構調整，局部征稅與局部減稅的政策。

根據我國國情和經濟發展現狀，筆者贊同實施稅負結構調整與保持適度赤字的積極穩健的財政政策：（1）總體稅負相對穩定，合理調整稅負結構。一方面，總體稅負應該相對穩定。首先從理論上講，如果從直接減少財政赤字，化解財政金融風險的政策目標出發，應該選擇增稅政策；但從直接擴大社會需求，啟動消費的政策目標出發，又應該選擇減稅政策。這兩種政策目標的沖突使我們陷入了兩難境地。其次，從實際來看，雖然我國目前稅負總水平偏低（稅收收入占GDP的比重為10％左右），但我國除稅收外還有大量的基金和收費項目存在，這部分收入估計古GDP的10％以上，所以納稅人的總體負擔水平并不輕于一般發展中國家，如果再進一步提高稅負水平，勢必進入“拉費曲線”禁區，導致經濟進一步萎縮、稅收進一步減少。因此，在現有經濟條件下，不存在增稅的空間。同時，我國目前財政收支矛盾尖銳，財政赤字年年居高不下，如果實施降低稅負總水平的政策，又將進一步激化財政收支矛盾，加劇財政風險。因此，目前也不存在減稅的空間。為此，我們只能選擇總體稅負相對穩定的政策。在保持現有稅負水平的條件下，通過加快費改稅的步伐，加強稅收征管，促進經濟發展等措施相對增加稅收收入。另一方面，實行有增有減的稅負結構調整。通過開征遺產稅及贈與稅、社會保障稅等增加稅收收入；同時通過實行特定的稅收優惠政策，局部減輕稅負，進而調整稅負結構，優化稅收政策。（2）實施適度國債與適度赤字的積極財政政策。在適度增發國債與適度財政赤字（國際警戒線內）的前提下，擴大財政支出，優化財政支出結構，提高財政支出效益，促進經濟增長，防范與化解財政金融風險與危機。