體制改革下的金融監管論文

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一、地方政府金融監管機構的成立是區域經濟社會發展的必然要求

金融是現代經濟的核心。區域經濟的發展在壯大了地方實體經濟的同時也孕育了市場對金融服務創新的監管需求，而由于金融混業經營、區域經濟金融發展差異性、金融資源供給不均衡等原因所導致現行金融監管效能部分失效，更是推動地方政府金融監管機構成立的現實因素。一方面，成立地方政府金融監管機構是彌補“一行三局”監管盲點的重要措施。目前，“一行三局”的垂直監管一般延伸到縣級，證券監督管理機構只能延伸到省級。通過深入研究分析，我們發現已經出現“一行三局”監管模式很難覆蓋的領域，如民間金融、小額貸款公司、擔保公司、典當商行等。地方政府金融監管機構的設立，金融監管權下放到基層，可有效縮短監管半徑，充分發揮地方政府本地優勢。另一方面，成立地方政府金融監管機構是地方政府發展區域經濟的必然舉措。地方政府金融辦一般歸屬地方政府部門，通過在政府內部設立專門金融監管機構的形式對當地經濟進行引導和監管，維護地方金融秩序，促進經濟、金融健康持續發展。尤其是近年來，溫州、鄂爾多斯等地區民間金融的蓬勃發展與問題的此起彼伏，考驗著地方政府發展經濟和維護地方金融穩定的執政能力。為此，成立一個隸屬于地方政府系統的金融監管機構成為現實需要。

二、更名、擴編、增責是地方政府金融監管體制改革的主要方式與實現路徑

首先，由于在我國并不存在一個綜合性、統一性的中央的金融監管部門，故各地方政府金融監管機構的名稱并不統一，如“金融工作辦公室”、“金融服務辦公室”、“金融監管辦公室”以及“金融監管服務中心”等名稱。更名是各地方政府金融辦推進地方金融監管體制改革的重要方式之一。例如，廣東省金融服務辦公室更名為“廣東省金融工作辦公室”，北京市金融辦更名為“北京市金融局”，從而，金融監管權也隨之得到適當擴大，服務地方經濟金融的功能也得到一定健全。地方政府金融監管機構重視金融協調、服務和培訓的職能，密切聯系地方金融實際，注重強化金融產業規劃、金融政策實施、金融市場體系建設、和新興金融機構監管等職能。其次，在編工作人員數量與人才結構是衡量一個組織機構強大與否的重要標志。從全國來看，上海市金融辦是較大的地方政府金融監管部門，機構編制一百多人，可它們感到人手還是不夠。另外，江蘇同樣面臨這個問題。與東部沿海地區相比，西部地區地方政府金融監管機構在編制數量和職能完善程度上存在較大差距。一般地，提供傳統公共服務是地方政府的主要功能，而從事專業化金融監管則是對地方政府的重大挑戰。傳統地方政府既缺少從事專業化金融監管的現代金融人才，也缺乏從事專業化金融監管的實踐經驗。隨著經濟金融形勢的快速變化，地方政府要促進經濟平穩、健康和可持續發展，必須有效利用金融這個有效的經濟手段，為此，充實各級政府金融辦的編制與人才力量迫在眉睫。第三，地方政府金融監管機構在金融監管體制內具有重要地位。它是規劃地方經濟發展的金融大管家、地方金融生態建設的組織者、金融產業布局的掌控人、地方金融監控的防火墻。地方政府金融辦重要職責與功能的有效發揮，必定以一定的權責為保障。否則，地方政府金融監管機構就成為無本之木、無源之水。實際上，各省、市、自治區政府金融辦正是通過一定程度的增責擴權來發揮其重要功能的。例如，溫州市于2011年成立溫州市金融監管服務中心，與金融辦合署辦公，其職能已經由服務、協調兩項拓展至十一項，其中包括：負責股權投資公司、民間資本管理服務公司、寄售行和其他各類投資公司監督和管理；負責小額貸款公司、融資性擔保公司、典當商行等地方政府管理的各類新興金融行業的專項檢查；配合相關金融監管和其他管理部門開展對地方金融機構的專項管理；聘請第三方組織對地方政府管理的各類新興金融機構和相關民間金融組織的業務活動及其風險狀況進行現場檢查；統計、分析地方金融組織的相關數據信息，等等。地方政府金融監管機構職能進一步向監管領域延伸，使得金融辦無疑已逐步成為地方政府實施金融產業建設的核心權力部門。

三、地方政府金融監管體制改革的過程是擴權增責與強化協調、服務功能的有機統一

近年來，地方政府金融辦擴權潮起。2009年上海市印發《上海市金融服務辦公室主要職責、內設機構和人員編制規定》，這個被外界稱為“三定方案”的規定，新增了監管地方金融國資企業、地方各類新型金融企業等職責，從而賦予了上海市金融辦更多實權。同年，北京市金融工作局于3月30日掛牌成立，這是全國第一個省（市）級金融工作局。它改變了過去金融辦不在政府序列的情況，其職能也進一步強化。以此為鑒，中西部地區的一些省、市、自治區也提出類似的地方政府金融辦實體化改革思路，分別將金融辦調整為政府直屬機構。地方政府金融辦實體化改革的擴權思維并不應放棄成立金融辦的初衷——議事協調機構，其主要職能是協調、服務當地的金融工作。鑒于經濟與金融深度融合發展的形勢，地方政府金融辦作為地方政府管理當地金融工作的職能部門，在合理、適當擴大權責的過程中，其協調與服務職能更應該得到強化。當然，強化地方政府金融監管部門協調服務功能的目的是守住不發生系統性和區域性金融風險底線，加強對局部和區域性金融風險的監管。通過金融改革創新，采取得當措施，嘗試建立“一辦一行三局”即地方政府金融辦、人民銀行、證監分局、保監分局、銀監分局相互協調、溝通和協作的地方金融監管格局，尤其是要理順中央金融監管部門派駐地方機構與當地政府金融辦信息收集、交流與共享機制，以克服金融市場上信息不對稱問題，為構建新型地方金融監管打下堅實的信息合作基礎，更好地防范化解金融風險。

四、地方政府金融監管體制改革應形成“大一統、小分權”的新型監管格局

西方著名哲學家孟德斯鳩認為：一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。地方政府金融辦的擴權改革應堅持公共權力有限論，而不應該一味地求大求全，即公共權力（金融監管權）應當是有邊界的。通過嘗試設立一個全國性或區域性的金融監管委員會，加強頂層設計與制度統籌安排，合理劃分中央與地方、地方政府省市縣三級金融監管的邊界，既防止出現監管盲區，也要避免重復監管。堅持金融體制改革有限邊界論應努力做到，“中央金融監管機構側重業務監管，地方金融監管機構側重金融監管，中央與地方協力監管大型金融機構及其分支，地方金融監管機構集中精力監管地方金融機構和創新性金融機構，”從而形成堅持統一為前提、有統有分為基礎、合作交流為保障的地方金融監管新格局。金融監管應該兼顧效率與安全，在堅持中央統一監管標準的前提下，充分信任地方金融辦的金融事務管理能力，給予地方政府更多靈活性和自主權。應按照權責明晰、管理科學的監管原則，建立省、市、縣三級聯合金融監管體系，明確各級監管主體的權力與責任，突出省級金融監管機構在統一監督、統一管理、統一備案上的宏觀金融監管職能，強化市級金融監管機構在地方金融監管的權責，適當擴大市級金融監管機構的日常監管與處罰職權，從而促進轄區金融事業平穩、健康和可持續發展。各地金融辦應在總體設計框架內，根據各個地方不同的民族傳統、歷史文化、經濟發展水平、地理位置等，實行差別化地方金融監管政策，適應區域差異化金融發展的需要。總之，地方政府金融監管機構在金融監管體制改革中，應堅持四個基本原則：一是強化金融服務意識。地方政府金融監管機構工作人員在思想上要樹立“金融是現代經濟的核心”的意識，從以政府為主導的行政管理向以市場為導向的金融服務轉變，明確成立地方政府金融辦是經濟社會發展的現實需要，從而堅定信心，有所作為；在實踐上要通過找準金融監管的切入點，服務地方經濟與金融發展，擴大地方政府金融監管機構在金融市場上的影響力。二是深化金融體制改革，健全金融監管機制。按照十八屆三中全會提出的“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的要求，樹立以市場為導向的金融監管理念，既要防止出現監管真空，防范和化解系統風險和區域性金融風險，也要下放金融監管權力，增強地方政府對金融風險的處置能力，維護地方金融安全與穩定。三是強化地方政府金融協調服務管理職能。從外部看，要積極推進地方金融監管體制創新，密切與中央金融監管機構派駐地方單位聯系，構建信息交流與共享機制，為建立新型地方監管格局打下良好的信息合作基礎；從內部看，健全地方政府金融辦功能體系，整合分散在地方發改委、經信委、商務局等多個政府職能部門的金融監管職責，明確由地方政府金融辦對地方金融實行統一規劃、管理、協調和服務，著力解決多頭管理問題。四是合理劃分邊界，構建新型金融監管格局。按照十八屆三中全會關于“完善監管協調機制,界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任”的要求，建立健全統籌全局、權責明晰、分工合理、上下互動的新型金融監管格局，以服務實體經濟發展。

作者：崔耀鵬單位：青海省社會科學院政治和法學研究所