自貿區金融監管法律制度完善

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【內容摘要】我國自貿區的建設在近幾年得到了很大程度的發展，然而在其金融市場的監管領域，仍存在很多問題制約了其長遠發展，如何對我國自貿區的金融監管法律制度進行完善是我們亟需解決的重要課題。本文首先介紹了自貿區的含義，其次分析了我國自貿區金融監管法律制度的現狀，包括立法現狀和實踐現狀，隨后指出我國自貿區的金融監管法律體系的構建和完善已具備一定的前提條件，在最后則提出了完善自貿區金融監管法律制度的具體措施，具有一定的借鑒意義。

【關鍵詞】自貿區金融監管法律制度

隨著2014年廣東等自貿區相繼批準成立，我國自貿區的建設再一次受到政府與人民的關注，而其中備受矚目的便是自貿區內金融業的建設，在存在著一定的風險的情況下，如何更好地完善園區內金融監管法律制度，提高法律制度的踐行效果，是自貿區得以更健康發展亟需解決的問題。

一、自貿區的內涵

自貿區的含義一般有兩種說法，其一即為FreeTradeArea，意思是不同的國家、地區在簽訂自由貿易協議之后，得以消除其相互之間各種商品的流通障礙，使得商品流通更加便捷快速；其二是指FreeTradeZone，也就是本文中對于自貿區的定義的理解，與前一種說法不同的是這種自貿區是指主權國家通過立法、授權等方式，確定一小部分的領土，在此領土范圍內實現商品流通的自由化，從而使得國家的對外開放程度更高。我國目前已經開放的自貿區主要集中在港口城市，比如上海自貿區、天津自貿區等等。

二、我國自貿區金融監管法律制度的現狀

（一）立法現狀

我國在針對自貿區的金融監管方面，制定了很多相關的法律制度。比如針對上海自貿區的金融監管，在法律層面上有《國務院關于印發中國（上海）自由貿易試驗區總體方案的通知》等，這一法律規定在宏觀層面上確定了自貿區所提供金融服務的總體目標。另外，《中國人民銀行關于金融支持中國（上海）自由貿易試驗區建設的意見》指出，賬戶之間可以在上海自貿區內自由流通，提供了相當程度的便利條件，然而這種流通性是建立在經常的項目之下，而本國貨幣同外幣之間的兌換條件仍然較高，在實際運作過程中，人民幣的兌換仍然具有一定程度的限制，因此并沒有使資金流通達到真正便捷高效地目的。在上海自貿區針對銀行業務的立法方面，同樣也有細致但欠完善的制度規定。比如《中國銀行業監督管理委員會關于中國（上海)自由貿易試驗區銀行業監管有關問題的通知》規定了銀行業可以在上海自貿區內合法開展業務，但是對于具體的實施細則并沒有明確的規定。另外，《中國保險業監督管理委員會八項措施支持上海自由貿易實驗區建設》的頒布同樣為保險業入住自貿區提供了相應地法律支持，然而也同樣缺少具體的實施細則，使得在自貿區的發展中仍存在著很多潛在的交易風險，容易引發糾紛。

（二）金融監管實踐現狀

1.監管缺乏協調性

目前，自貿區雖然有相關的法律文件支持審慎監管的進行，但是在實際運作過程中，金融監管并沒有真正協調各方關系和各方機構，缺少真正有效的協調措施。一般自貿區內部會設立單獨的監管機構，然而其與地方政府的職能權限并沒有進行明確的細分，導致監管盲目，缺乏有效性。

2.細則的頒布跟不上政策

雖然自貿區在我國不少城市已經掛牌成立，使得自貿區內的金融企業增多不少，但是其發展卻遠遠低于預期效果。以上海自貿區為例，2015年上海自貿區的貸款余額幾乎是零增長，遠遠低于上海地區同期的銀行業的貸款余額的增長幅度。究其原因，細則的頒布跟不上政策的腳步，總是緩慢而行，使得很多政策中鼓勵的開放措施不能夠真正地實行，導致金融企業在拓展業務與創新發展方面很受挫。

3.投融資匯兌管制過多

通過自貿區的試行情況來看，很多來自自貿區的企業都反映，對于企業融資、資本的跨境流動管制過多，導致其融資渠道非常受限，資本流通也非常慢。究其原因，主要是由于雖然資本項目能夠在自貿區內進行兌換，可以設置自由貿易賬戶來實現，但這只是資本互換與流通的第一步，并沒有具體的實施細則規定到底哪些業務可以實現資本的自由流通，哪些業務可以部分流通或者哪些風險等級很高的項目不能夠自由流通。

三、我國自貿區金融監管法律制度完善的前提

（一）自貿區監管法律制度完善的整體背景

我國自貿區建設和發展的總體目標即為對對外開放的基本國策進行進一步的探索和改革。自貿區的建設為我國的對外開放政策開辟了一種新的思路，金融市場的創新與發展，得到我國政府的重點關注和支持。它也是我國有效應對金融危機，進一步推動金融貿易的國際化、自由化的探索。我國目前在自貿區建立的相關的金融監管法律體系主要關注的是金融個體，且其以機構監管為主要模式，并不能完全符合實際，不能有效防范國際的金融市場所帶來的市場風險。金融業作為我國實體經濟發展的重要支撐，是我國防范金融危機，促進經濟更健康發展的核心產業。而自貿區又進一步增大了市場的開放程度，使得我國更容易受到國際的金融風險的沖擊。因此，必須進一步完善金融監管法律體系，使其在更開放、更貼近國際的情況下有效地防范金融危機的沖擊。

（二）自貿區監管法律制度完善的基礎

1.自貿區擁有與境內監管體系相區別的環境基礎

我國在劃設自貿區時，一般都將自貿區設立在了一個相對獨立而封閉的環境中，因此只有在這個特定的區域內，才能夠有資本相對自由流通的較為開放的情況，而一旦超出自貿區的范圍，各種業務依然按原有的監管制度進行。因此自貿區內擁有較為便利的條件，可以將其同區外的地域相區別開來，使其擁有較為特殊的發展道路，針對此特點，我國也應該制定相區別于境內、而同自貿區中的市場環境相適應的金融監管法規。

2.構建自貿區金融監管法律制度有一定的立法基礎

我國在立法層面，已經對自貿區構建金融監管法律制度做了一定的準備，具有一定的立法基礎。在人民銀行頒布的《通知》中就指出，自貿區的市場需擁有較為獨立的金融監管體系，說明我國政府的相關負責人能夠清楚認識到，自貿區內應實行的監管制度應同區外相區別。國務院也曾授權停止一系列的規章制度在自貿區內發揮作用，這也為自貿區構建金融監管法律體系打好了一定的立法基礎。

3.自貿區金融監管法律制度具有一定的實踐基礎

此前，各個金融機構都曾頒布了一系列規章制度來對自貿區的金融業務的開展進行一定的制度支持。在頒布的具體細則中，曾對自貿區內金融市場的準入條件進行了一定程度的放寬，將之前的審批制度變更為備案制。且在法律規范中，進一步明確了對自貿區金融風險監管的原則，并強調人民銀行對金融業務宏觀層次與微觀層次的審慎相結合的理念。這些理念都相較于我國傳統的監管理念具有一定的進步性，這些法律實踐也為完善我國自貿區金融監管法律制度提供了一定的實踐基礎。

四、完善我國自貿區金融監管法律制度的設想

（一）明確宏觀審慎監管機構及職能

由于在自貿區內，仍未真正形成一個相對獨立的金融監管體系，其沿用的模式仍然是較為傳統的混業經營模式和分類監管模式，主要負責對其監督、協調的為“一行三會”。其中，央行主要負責人民幣的支付、本國和外幣的利率監管，銀監會主要負責對銀行進行監督管理，并核查銀行、頒發營業執照，外管局則主要對外幣業務進行監管。由此可以看出，我國對自貿區的監管模式，仍是傳統的微觀審慎監管模式，只是對單獨的各個金融企業進行一定的監督和管理，對于保障個體的金融企業防范風險、持續運行起到一定的作用，但是對于整個宏觀的金融行業則起到較小的作用。因此，應該針對整個金融行業而言，從整體出發，以整個金融市場的安全運行為主要目標，來使其防范整體意義上的風險，這就需要我們的監管模式變為宏觀審慎監管模式。但應注意的一點是，在自貿區內實行宏觀層面上的審慎監管，應同區外的宏觀審慎監管相區別開來，且不能一味照搬西方發達國家在宏觀審慎監管方面的制度與模式。可以由中國人民銀行作為宏觀審慎監管的主要機構，對整體的自貿區金融市場進行宏觀的監督和管理，而原來擔任此任務的職能機構的工作人員，應該從中抽調一部分，對人行從事相關監管業務的人員提供一定的幫助和業務上的支持。另外，還可為綜合監管機構賦予一定程度的立法權，使其在多變的金融市場中，及時調整和制定與金融業務相關的政策、規章制度和法律，以應對不同的危機情況。

（二）完善自貿區金融監管的立法體系

必須建立一個相對獨立的、區別于區外的自貿區金融監管立法體系。立法中可以對跨境融資這種方式進行鼓勵，支持境外的股權投資，這種激勵措施必將為我國的金融企業開展跨境的金融活動提供非常大的支持，但同時這種資本流通的自由度也帶來了相當程度的風險，而為了有效防范、降低這種風險，也需要一個完善的立法體系予以支持，使其既能保證金融業務的開放性、資本流通的自由化，同時也能有效降低其所帶來的風險。很多西方的發達國家在擁有非常有影響力的金融市場的同時，也具備相對完善的金融監管立法體系。但是，針對我國的現狀而言，雖然不能完全、徹底地對金融監管法律制度進行變革，但是可以在原制度的基礎上進行細化，并使其能夠在自貿區內進行試行，在實踐中進一步完善該法律體系。這種法律體系一旦成功，便可以推廣至全國的金融市場，為我國同國際的金融市場接軌提供豐富的實踐經驗和法律基礎。

（三）加快出臺規章的實施細則

在我國自貿區的金融體系法律制度中，仍然有很多實施細則亟待明確，這就需要立法機構和監管機構對金融業務具體的實施細則進行探索、研究分析和頒布實施。例如，在大量的規章制度中，應對其中提到的“有條件”、“符合條件”等具體的內容進行明確，以推動自貿區內金融體系真正的革新。由此看出，現行的監管制度制定的很多法規具有一定的模糊性，很多規定都比較籠統，不明晰，這就需要相關的職能部門對實施細則進行進一步的明確與細分，并加快實施細則的出臺進程。

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作者：施佳 單位：南開大學法學院