地方性金融監管探究
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［提要］地方性金融監管是金融安全至關重要的部分。本文從我國地方金融監管制度發展歷程與現狀為出發點，指出我國地方性金融監管中存在的問題，分析其原因，并提出建議。
關鍵詞：金融監管；中央金融發展；地方金融監管
進入21世紀以來，金融發展越來越自由化，我國地方金融日新月異，各類地方金融機構、地方金融產品層出不窮，如何強化監管、保障金融穩定發展顯得格外重要。而地方金融監管主要是指地方政府對由城市商業銀行、農村商業銀行、城市信用合作社、農村信用合作社以及其他非銀行金融機構組成的金融群體予以監督和管理。地方金融機構具有影響大、分布廣的特點。截至2020年，我國有134家城商銀行、1，545家農商銀行、27家農村合作銀行、694家農村信用社等2，000家區域中小銀行（未包括村鎮銀行等）。另外，近年來隨著支付寶、余額寶、財付通等產品的迅速發展，網絡詐騙、機構非法集資等事件不斷發生，金融風險日益凸顯?？梢?，合理的金融機構布局、穩定的金融秩序和高效監控地方金融風險是十分必要的。為此，研究地方金融監管現狀，找出地方金融監管的癥結，強化地方金融機構活動的監管，有助于提高地方金融監管的能力與效率，完善地方金融監管體系，從而保障金融穩定發展。
一、我國地方金融監管發展進程及現狀
（一）我國地方金融監管發展歷史變遷。改革開放40多年來，我國的金融行業取得了快速發展，隨著各種金融機構與非金融機構的產生和發展，金融監管體系建設也不斷改變和完善。1、地方金融監管被限制時期。1978年實行改革開放政策以后，一些專業性的金融機構從中國人民銀行中獨立出來，中國人民銀行被確立為我國的金融監管機構并且占據絕對主導地位。1992年起，證券業監督管理委員會、銀行業監督管理委員會、保險業監督管理委員會相繼成立，逐步形成“一行三會”的分業監管體制?！耙恍腥龝惫芾眢w制的直接后果是地方上的金融監管權力被大部分回收，金融監管權進一步集中于中央，削弱了地方發展經濟獲取金融資源的能力。
2、地方金融監管萌芽時期。2002年，中國最早的金融辦———上海金融辦成立，這不僅利于協調上海市政府與當地金融機構的關系，也加強了對當地金融機構的監督與管理，更標志著地方金融監管發展的新趨勢。隨后，北京等全國各地的金融辦都應運而生，對地方金融進行服務、協調和監管。但當時的金融辦在職能和法律依據上都難以落實監管權。直到2009年，北京金融辦改革成為金融局、廣東的金融服務辦公室改革成為金融工作辦公室，地方金融監管權才有所萌芽。
3、地方金融監管初步發展時期。2017年，全國第五次金融會議提出并批準設立金融穩定和發展委員會。2018年，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》將銀行業監督管理委員會和保險業監督管理委員會合并，成立了銀行保險監督管理委員會，至此，我國的金融監管正式改變為“一委一行兩會”模式。在新的模式下，銀保監會、證監會、中央銀行在各省市設立相應的監督機構，“7+4”的地方金融監管格局正在形成，小額貸款公司、融資擔保公司、典當行、商業保理公司、區域性股權市場、地方資產管理公司、地方各類交易所等成為地方金融監管的具體對象。同時，多個省份正在初步構建省、市、縣三級地方金融監管模式。
（二）我國地方金融監管現狀。隨著地方金融監管機構的發展和金融監管制度的不斷改革，目前我國的金融監管制度發展趨勢為“三層+雙峰”，所謂三層即國務院金融穩定發展委員會、具體金融監管機構、地方政府及監管部門；雙峰即審慎監管機構和行為監管機構。作為金融監管三層中的最底層，地方金融監管的重要性不言而喻。2020年以來，上海、四川、江西等省市已陸續推出地方金融監管法規。如，《上海市地方金融監督管理條例》就地方金融組織行為規范、對于金融組織的監督管理措施、金融風險的防范與處置等四個方面做了詳細的規定；《四川省地方金融監督管理條例》則將整部法規分成了總則、地方金融組織、服務與發展、風險防范、法律責任、附則等六個板塊；《江西省地方金融監督管理條例》于2021年3月起實施，這是江西省第一部關于地方金融監管的地方性法規。法規的頒布不僅彌補了地方金融監管立法的空白，賦予了地方金融監管明確的法律依據，更代表著地方金融監管地位的飛躍性提升。雖大多省份的金融監管已步入立法階段，但這僅僅是一個開端，地方金融監管仍存在亟待解決的問題。
二、我國地方金融監管存在的問題及原因分析
（一）我國地方金融監管存在的問題。
1、地方金融監管權限劃分不清。對于同時處于中央和地方監督管理范圍內的金融事件，將會產生由誰管、以誰的處置決定為主等一系列問題。一方面中央無法及時有效地獲取地方金融信息，而各地的金融監管機構對一些金融機構不具有監管權限，從而導致反應和處理金融事故的速度變慢；另一方面隨著各省金融監督管理條例的出臺，地方金融監管權不斷地擴大，使得中央金融監管權與地方金融監管權的摩擦加大。
2、地方金融監管的法律支持薄弱。法律是地方金融監管的關鍵依據。雖然上海、四川、江西等省市已陸續頒布金融監督管理條例，但這只是地方金融監管立法的開端，地方行使金融監督權的法律依據依舊不完善并且法律支持薄弱。如何細化和正確使用金融監督管理條例，使之與各地的金融發展實況相契合，仍需投入大量的時間和精力?，F今的法律存在諸多漏洞，使得許多機構有機可乘，為將來可能出現的金融風險埋下隱患。
3、地方金融監管的監管空缺較大。地方金融機構業務繁多，眾多業務和地方經濟盤根錯節，有些省市將小額貸款和融資性貸款作為監管重點，從而會相對忽視其他方面。而僅憑人民銀行對地方金融機構的宏觀監管又難以具體到業務層面，尤其是對于近幾年發展迅猛的新興行業，也就不可避免地帶來監管真空問題。另外，各地的金融監管存在著人手不足的通病。由此可知，地方金融監管不僅存在監管內容上的空缺，還存在監管人員的空缺。
（二）我國地方金融監管問題產生的原因分析
1、地方金融監管體制不完善。在“一委一行兩會”的金融監管模式下，中央的監管權相對于地方依舊占據主導地位，地方金融監管存在多頭管理、權限劃分不清晰等問題。對于一個地方不同的金融機構的監管往往由不同的監管部門實行，這與中央緊密相關，地方的金融監管權來自于中央的放權，中央愿意下放多少權力給地方政府直接決定了地方金融監管權的大小。然而，在目前金融監管體系下，銀行、證券、保險等行業的監督管理權仍牢牢把握在中央的手中，這也間接決定了地方金融監管的對象往往是非傳統金融行業。在這種中央與地方復雜的關系下，我國的金融監管體制必然存在著許多亟須彌補的地方。
2、地方金融監管效率和質量不高。2020年是多省出臺金融監督管理條例的一年，法律最大的意義在于實施，如何高效地運用金融管理條例是一個重要問題。當前許多地方金融監管部門投入工作的時間較短，在部門設置和人員分配上有著很大的改善空間。而地方金融監管效率低下、質量不高是阻礙地方政府實施有效金融監管的重要原因，具體有如下體現：第一，地方金融監管方式落后，滯后于現實金融發展情況，并未推陳出新；第二，地方金融監管缺少主動性，地方政府尚未建立相應的地方金融風險處置方案，缺少對金融風險的主動防控；第三，中央監管機構與地方政府缺乏溝通與協調，地方政府不能共享中央有關的金融風險信息，無法即時發現和處置金融違法違規行為，這不利于調動地方政府的積極性。
三、我國地方金融監管發展建議
強調：“金融安全是國家安全的主要組成部分，是經濟平穩健康發展的重要基礎，維護金融安全是關系我國經濟社會發展全局的一件帶有戰略性、根本性的大事”。通過全面覆蓋中央到地方的金融監管來增強風險化解能力。
（一）界定中央與地方金融監管的職權范圍
1、適當下放中央權力。金融監管要注重宏觀審慎監管與微觀審慎監管的結合，而不能只監管系統性金融機構。中央與地方的金融監管的側重點不同，地方重在執行，而中央可以側重在研究和決策宏觀層面的金融安全措施。既然要發展地方上的金融監管，那么地方監管的對象不能一直是非傳統金融機構，而使傳統的金融機構游離在地方金融監管范圍之外，不能使地方金融監管空有一個名頭，對于傳統機構的監管也應逐漸地加入到地方監管之中。值得注意的是，螞蟻金服暫停上市這一事件給地方金融敲響了警鐘，地方金融監管尚未完全成熟，缺少有效的制度，不能及時有效防范風險。在這種情況下，央行貿然下放權力只會拔苗助長、因小失大，因此在中央宏觀監管把握整體金融風險的前提下適當地發展地方的金融監管權。
2、加強中央與地方金融監管的溝通與協調。中央的宏觀監管必然建立在地方金融監管之上，各地要獨立發展金融監管，但并不代表要脫離中央。地方要與中央及時交換信息，在中央的指示下因地制宜地完成地方金融監管的布控。地方金融監管要在符合國情的大條件下，充分發揮地方小條件的特色。同時，中央需要整合和分析各地金融信息，及時調整宏觀政策。中央與地方各司其職，通過不斷的信息互換和交流在宏觀把握系統風險的同時發展地方金融監管。
（二）加快地方金融監管革新
1、注重對于新興行業的金融監管。支付寶、微信支付等產品的問世拉開了數字化貨幣的時代序幕。數字化貨幣不僅使支付變得快捷、便利，也使得人們對于貨幣支付的謹慎性大大降低。另外，網絡借貸詐騙、利用空頭公司洗錢等事件屢見不鮮，已達到牽一發而動全身的效果，因而互聯網金融成為地方金融監管的重點對象。加快建設社會信用體系，完善企業和個人的信用記錄和信息，盡可能降低互聯網金融開放性所帶來的風險。同時，利用數據建造職能監管系統，開發金融風險大數據平臺，形成新的地方監管模式。2、金融監管技術創新。2020年央行發布的《中國金融科技創新監管工具》白皮書中指出，“對于金融科技的創新，監管部門不僅要從監管思路上更加清晰，在監管工具上也應與時俱進、科技賦能”。在嚴格監管的前提下，更要智慧監管。地方金融監管要充分利用金融科技等新興技術，提高監管效率以及降低人工和時間成本。例如，開展金融監管沙盒試點，在可控仿真的測試環境下，對地方金融發展狀況進行實時監管，讓新產品、新模式在真實市場環境中迭代驗證，去偽存真。地方金融監管以結合機構監管和監管沙盒作為新的發展趨勢，在不違反中央金融監管底線的原則下，鼓勵地方進行金融創新。
（三）健全地方金融監管體系
1、明確地方監管主體與加強人員配置。建立統一的地方金融監管主體，整合分散的地方金融監管權。如果全部集中于地方金融監管局，對于無法整合部分要一一明確，除明確地方上的金融監管職權的橫向劃分外，也要增加與中央的協調機制，完善中央與地方的縱向職權劃分。另外，金融監管技術的革新使得部分人力被取代，但足夠的人員配備是必不可少的。要對在崗的金融監管人員進行職業培訓，強化知識儲備和專業技能，對于不同的金融監管部門進行合理的人員分配，對于新興行業、傳統重點等行業的監管可適當多分配人員，加強監管人員的流動性。
2、加強地方金融監管的經驗交流。地方金融監管以不同地方政府為主，各地的金融監管方式也因金融實況而不同，但地方金融監管始終圍繞著防范風險、推動地方經濟發展這兩大根本目標。北京、上海等作為第一批金融監管沙盒試點城市可共享金融監管經驗與成果，較落后的省市以當地的經濟條件為中心，向試點省市學習監管模式和經驗。而經濟條件相似的省市之間可相互取長補短，這更具有對比價值。同時，中央要及時收集各地金融監管的信息，對于好的金融監管方式、技術、模式等可向全國推廣，也可實行不同省份對接。在加強地方金融監管的同時也不斷強化中央對全國范圍內的宏觀金融監管。
四、結論
金融是經濟發展的核心與樞紐，強化金融監管和保障金融穩定發展顯得尤為重要?？傮w來看，我國地方金融監管在2020年迎來了突破性的轉折。各地金融監管條例的發布是地方金融監管權明確化、正規化、合法化的開始。但還需強化地方金融監管的法律支撐，明確中央與地方的權力界限，運用金融科技進行地方金融監管創新以及健全金融監管體系，從而減少監管重復、填補監管空缺。尤其是對螞蟻金服進行182億元的處罰，彰顯了國家政府對于金融監管的堅決態度，也表明了我國金融監管體系更加完善，監管措施更加有效，對我國實體金融機構的健康發展、網絡金融的有序發展、金融科技的深入發展，尤其是對強化地方金融的有效監管，都有重要的現實意義。
作者:馮敏 陳坪 丁國芳 單位:延安大學
