小額擔保貸款發展路徑研究

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編者按：本論文主要從小額擔保貸款發展的困境；制約小額擔保貸款發展的因素；實現小額擔保貸款可持續發展的建議等進行講述，包括了借款人申請貸款限制條件多、經辦銀行缺乏發放貸款的積極性、擔保機構的擔保落實難、財政部門財力有限，籌資困難、小額擔保貸款政策存在缺陷、信息不對稱導致小額擔保貸款供求形成錯位等，具體資料請見：

摘要：小額擔保貸款在我國開展的時間不長，從借款人、經辦銀行、擔保機構、財政部門各方面看，都存在很多困境。其中，小額擔保貸款政策制度設計不完善、經辦銀行與借款人的信息不對稱是制約小額擔保貸款可持續發展的重要因素。破解小額貸款發展的難題，需要政府與金融機構明確責任和義務，共同構建促進小額貸款可持續發展的長效機制。

關鍵詞：小額擔保貸款；可持續發展；金融機構

我國從2002年開辦小額擔保貸款業務以來，小額擔保貸款業務在我國各商業銀行、城鄉信用社廣泛開展起來，已成為促進下崗失業人員再就業的重要扶持政策，為幫助下崗失業人員自謀職業和自主創業提供了有力支持。但在政策執行過程中也遇到不少問題，小額擔保貸款可持續發展面臨困境，尤其是在目前我國就業形勢十分嚴峻的情況下，如何擺脫困境，更好地推進小額擔保貸款工作，使其更有利于促進就業，具有十分重要的現實意義。

一、小額擔保貸款發展的困境

(一)借款人申請貸款限制條件多

1、貸款手續繁瑣，反擔保門檻高。小額擔保貸款按自愿申請、社區推薦、勞動保障部門審查、貸款擔保機構審核并承諾擔保、商業銀行核貸的程序進行，申請一筆小額擔保貸款需要經過申請人所在街道、區、市勞動保障部門、擔保機構和經辦銀行的層層審核，環節多，手續繁瑣，效率低，申請一筆貸款的周期較長。此外，由于擔保機構擔心沒有有效的風險防范手段，導致小額擔保貸款申請人還往往需向擔保機構提供反擔保，且門檻較高。如，要求貸款申請人必須以房產抵押或請第三方擔保人等方式進行擔保。然而，若以房產作抵押，則需首先花費上千元的房產評估費用，這無疑提高了貸款成本。目前，雖允許各地可結合個人信用制度的建立和創業培訓的成效情況，降低反擔保門檻，并鼓勵銀行與社區簽訂合作協議，利用現有社區服務平臺，創建信用社區，建立社區信用擔保機制，進一步簡化小額擔保貸款審批手續。但在信用社區中，能獲得無擔保信用貸款的借款人太少。

2、貸款額度較小，貸款期限較短。在2008年，小額擔保貸款申請人從事個體經營的一般按每人2萬元左右的標準核定貸款額度已增加到5萬元，但5萬元的貸款額度對下崗失業人員從事家庭手工業、修理修配等微利的個體經營項目來說或許尚能發揮較大作用，但若想選擇家電、服裝等需資金較多的行業時，這筆貸款就顯得不足。此外，兩年的貸款期限對初次創業的下崗失業人員來說，往往顯得較為短促。因為創業之初，一般投入相對較多、產出相對較少，而創業者的經驗往往較為缺乏，這些因素的存在都會制約還款能力。下崗失業人員在短期內償還貸款的壓力較大，使他們容易失去申請貸款的動力。

3、貼息項目范圍缺乏靈活性。按規定，用于微利項目的小額擔保貸款可給予財政貼息。隨著服務需求發展的多樣化，社區服務也不斷向多形式、多層次和個性化方向發展，原有的微利項目已不能適應形勢發展的需要。但實際上，在許多地區，不少新的社區服務項目尚未及時納入財政貼息政策范圍，從而無法享受財政貼息資金補助。此外，許多下崗失業人員在城市近郊區、農村承包荒山、荒地從事種植業、養殖業，但種植業、養殖業在很多地區仍沒有列入財政貼息范圍內，這也在一定程度上影響小額擔保貸款政策的落實。

(二)經辦銀行缺乏發放貸款的積極性

1、貸款成本高，但貸款收益相對較低。下崗失業人員自主創業主要是在社區、街道、工礦區等從事商業、餐飲和修理等微利經營項目，科技含量較低，不確定因素較多，而對其發放貸款的筆數多、金額小。這些貸款點多面廣、資金分散，貸前審查和貸后管理工作繁重，管理難度大，銀行經營成本和管理成本高。而小額擔保貸款收益低，且缺乏激勵機制，經辦銀行難以獲利。因而，承辦的積極性不高。根據2008年的《關于進一步改進小額擔保貸款管理積極推動創業促就業的通知》規定，微利項目增加的利息由中央財政全額負擔，但對從事非微利項目的下崗失業人員等借款人而言，意味著還款負擔的增加，這可能導致申請貸款的熱情減弱，這對經辦金融機構來說，則意味著相應的貸款利息收益的減少。

2、貸款風險大，但風險補償機制不完善。小額擔保貸款風險主要表現在：一是借款人違約產生的貸款本金和非貼息項目貸款利息不能按期足額收回的風險。小額擔保貸款發放面廣，借款人分散，經辦銀行面臨貸款本金和非貼息項目貸款利息回收的風險。二是面臨財政部門的財政貼息不能及時撥付到位的風險。在實際中，財政貼息遲遲不能到位的情況屢見不鮮，這無疑給銀行的經營帶來很大的困難。

(三)擔保機構的擔保落實難

由于下崗失業人員等借款人普遍困難，還貸能力差，經辦銀行往往難以做到按貸款擔保基金5倍的最高數額來發放貸款，致使政府擔保基金的信用放大功能無從發揮。在具體辦理擔保業務時，擔保機構普遍要求下崗失業人員提供反擔保。反擔保要求申請小額擔保貸款的下崗失業人員提供實物資產或有價證券等抵(質)押品，或有擔保人為申請人的貸款作風險擔保。多數下崗失業人員能拿出的抵押品只有住房，而《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》中規定，“對被執行人及其所扶養家屬生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍賣、變賣或者抵債”。所以，擔保機構對房產作抵押品常常十分顧慮。

(四)財政部門財力有限，籌資困難

一些地方政府無力出資或勉強籌集到資金，也往往因金額太小影響小額擔保貸款業務的正常開展。擔保基金尚未完全落實或財政貼息資金未能及時撥付的現象較為普遍。根據有關文件規定，各省級財政部門(含計劃單列市)每年要安排適當比例的資金，用于建立和完善擔保基金的補充，不斷提高擔保基金的代償能力。此外，還要求各省級財政部門要管好用好小額擔保貸款財政貼息資金，保證貼息資金按規定及時撥付到位和專款專用。這些規定雖然完善了小額貸款擔保基金的風險補償機制和進一步改進了財政貼息資金管理，但對一些財政收支矛盾突出的地區來說，財力不足的困境并未擺脫。

二、制約小額擔保貸款發展的因素

(一)小額擔保貸款政策存在缺陷

1、小額擔保貸款在本質上是政策性貸款，但在實際運作中卻采用商業化模式，即經辦銀行必須確保放出貸款的保值、增值。這樣，讓市場化、商業化運作的經辦銀行承擔政策性很強的小額擔保貸款業務，顯然與金融企業的盈利性目標相悖。小額擔保貸款的推進需要不同責任主體的合力，但在小額擔保貸款政策性要求和商業化經營的制度設計下，政策性和商業性的矛盾，不同責任主體的利益矛盾十分突出，進而影響小額擔保貸款政策的順利實施。

2、主管部門不明確，行業監管缺位，相關部門權責定位不清。地方政府應有一個綜合部門牽頭，組織和協調小額擔保貸款工作聯席會議成員單位的活動。而在實際工作中，牽頭部門往往不是勞動保障部門就是人民銀行。由于職能定位和權力范圍局限，聯席會議提出和協商的問題最終難以得到落實。特別是對人民銀行而言，因《下崗失業人員小額擔保貸款管理辦法》出臺時尚處于銀監部門未與人民銀行分離的特殊背景，這使在整個制度規定中，對金融機構開展此項業務的監管主體一直缺乏認定，自上而下出臺的制度辦法都沒有明確銀監部門的監管主體地位，監管標準和監管責任不明確，從而難以對經辦銀行形成有效的監管。

(二)信息不對稱導致小額擔保貸款供求形成錯位

在目前個人誠信系統尚未建立的條件下，借款人可了解到經辦銀行的信息，但經辦銀行卻難以獲得下崗失業人員的準確信息，導致小額擔保貸款借貸雙方的信息不對稱。在信息不完全和不對稱的情況下，經辦銀行難以準確判斷借款人的信用程度和風險程度，往往會做出逆向選擇，客觀上有提高貸款利率的要求以作為承擔高貸款風險的彌補，或期望通過制定嚴格的貸款條例來控制貸款風險以維護自身的利益。

三、實現小額擔保貸款可持續發展的建議

(一)協調好政策性目標與商業化運作間的關系

通過完善制度，合理協調好政策性目標與商業化運作之間的關系，緩解經辦銀行商業性行為與小額擔保貸款政策性間的矛盾。如，在一定期限內，政府通過財政資金(如社會保險資金)存放比例、金庫業務、稅收優惠、貸款風險損失分擔比例、利率上限管理等積極政策吸引商業銀行介入小額擔保貸款業務，力求在政策性和盈利性之間尋求平衡。

(二)明晰各部門權責，建立長效工作機制

一要真正發揮地方政府在推動再就業工作中的積極性和主導作用。二要明確銀監部門在小額擔保貸款政策中的行業監管地位，充分發揮其對金融機構承辦小額擔保貸款業務的監管職能。三要積極發揮人民銀行及其分支行在推進社會信用體系建設和推動信用社區創建工作中的優勢和作用。四要完善部門間溝通、合作、協調機制，形成對下崗失業人員信貸償還的正向激勵。

(三)完善風險控制機制，構建有效的激勵約束機制

1、完善風險控制機制。一是建立動態的風險控制機制。風險控制應是動態的，貫穿于小額擔保貸款整個過程。風險控制包括貸前控制、貸中控制和貸后控制。二是構建合理的風險配置機制。風險配置機制的主要作用在于防范小額擔保貸款業務中可能出現的道德風險，從而有效降低擔保機構和經辦銀行的經營風險。具體包括：擔保機構與借款人之間的風險分擔；擔保機構與經辦銀行之間的風險分擔；擔保機構與再擔保機構之間的風險分擔。

2、構建有效的激勵約束機制。一是進一步提高小額擔保貸款利率的上浮幅度。二是加大對經辦銀行的宣傳和獎勵。開展小額擔保貸款工作是為政府、社會分擔責任和承擔義務的具體體現，有利于經辦銀行社會地位和公信度的提高。因此，要加大對經辦銀行的宣傳力度。同時，建立對經辦銀行和經辦人員的獎罰考核機制，保證小額擔保貸款敢于放、放得出。三是大力推廣聯保貸款機制。由同一社區內經濟地位相近的借款人在自愿基礎上組成不同的貸款小組，互相擔保申請小額擔保貸款，經街道勞動保障事務所調查審核報擔保中心審批。通過建立層層控制、相互約束的小額擔保貸款運行機制，有利于實現小額擔保貸款資金的良性循環。

(四)確定合適的小額擔保貸款供給主體

在市場競爭條件下，不同的商業性金融機構由于自身實力不同，必然會有不同的市場定位和經營預期。地方中小金融機構要充分利用地方的信息存量，熟悉當地企業與居民的經營狀況和信譽狀況，在個性化服務上發揮比較優勢。對許多規模較小、對利潤率預期相對較低的城市商業銀行和農村信用社等地方中小金融機構而言，服務于地方經濟、中小企業、城鄉居民應是其發展定位。應鼓勵政府有關部門從實際出發，對積極做好小額擔保貸款工作的地方中小金融機構加大資金存放、擔保、貼息等方面的支持。