小議高教的融資改制思考

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【論文摘要】高等教育大眾化進程面臨融資困境，有效的融資制度安排供給不足是主要原因。政府在高等教育融資制度安排變遷與創新中占據主導性地位，應當發揮公共財政在建立公共投融資體制中的主導和引導作用。市場機制對高等教育融資制度安排的變遷和創新具有決定性的作用。

【論文關鍵詞】高等教育公共投融資市場型融資制度安排

本文研究的高等教育融資是指以高等教育可持續發展為根本目的，以制度績效為核心，輔之以公共投融資和市場型融資等制度創新手段，為高等教育事業發展籌措充足資金。由于公共財政體制和高等教育融資制度的改革遠遠滯后于經濟體制改革和全國教育事業發展的進程，高等教育經費緊缺現象仍未能得到有效改觀。

一、高等教育融資制度有效供給不足的原因

高等教育融資制度供給不足，或者說是制度變遷滯后于高等教育的現實發展，其主要原因是以政府為主導的強制性(或稱為外源性)高等教育融資制度僵化和自我封閉制度變遷的過程是從歷史制度決定的結構中的一種制度安排的變遷開始的，然后逐漸延伸到其他安排…從歷史演變路徑考察，高等教育融資制度安排供給不足的最主要原因在于強制性融資制度安排創新機制不健全而面臨種種阻力，具體表現在以下幾個方面：

一是高等教育融資制度設計的要素成本。強制性融資制度創新通常是由政府部門壟斷進行的，如果政府部門要制定出與不斷變化的高等教育融資需求相適應的制度，那么它就必須具備大量熟悉高等教育活動、市場機制、財政制度以及各種法律、法規的成員，這些成員在設計制度時還不能受到各類尋租行為的影響。二是新的融資制度安排的預期實施成本。強制性融資制度安排變遷也取決于行為人的成本一收益預期，如果政府部門推行強制性制度變遷的成本高于其自身的收益，那么，即使潛在的新的融資制度安排更有利于高等教育部門的發展，它也會因為實施的預期成本太高而無法推行。三是現存制度安排影響融資制度創新的能力?，F存各類高等教育融資制度環境已經形成了一個既得利益集團或者一種既得利益的格局，盡管當強制性高等教育融資制度出現不均衡并可以從制度創新中獲益時，既得利益集團也會竭力維持現存制度，這導致了制度變遷過程中的“路徑依賴”。

此外，市場型高等教育融資制度安排之所以興起，是因為經濟體制和政治制度變遷或者意識形態的更替形成了制度選擇集合的改變，政治制度和意識形態的變遷也逐漸容忍了高等教育組織的“有償”服務，這體現了大學的利益需求。但是，自發性的市場型高等教育融資制度安排會供給足或者無效率，其原因不外于兩點：一是融資制度安排的需求誘致性變遷受到制度環境的約束制度環境和其他外部條件給新的融資制度安排限定了空間和邊界，即使高等教育融資制度變遷帶給融資主體的預期收益大于預期成本，但如果新的制度安排可能超過制度環境所允許的邊界，那么新的融資制度安排就難以出現。二是融資制度安排與宏觀政策要求發生沖突。例如，大學亂收費侵害了居民接受教育的公平權利，無限度的舉債行為在代際之間轉嫁了超越正常規模的建設性負擔。這些無效率的、自發的融資制度安排還在社會和政治領域產生了負面影響，政府必然會阻止這類融資制度安排。

二、融資制度安排的核心是效率

高等教育大眾化進程中的經費短缺是世界范圍內的難題，我們所面臨的問題是怎樣合理地分配有限的剩余資源。在一個資源短缺的經濟中，高等教育的發展更是不可避免地面臨經費供給缺口;但一個新興的市場經濟更為高等教育組織創造了巨大的潛在利益。制度安排的合理性表現為效率的提高，高等教育融資活動能否將潛在資源轉化為可用資源，其關鍵在于融資制度安排是否有效率。高等教育融資制度安排的效率問題不僅要測算經濟利益，更要衡量這種制度安排對社會整體福利的影響。

有效率的制度最根本的特征在于它能夠為社會博弈局中的所有行為主體提供一組有關權利、責任和義務的規則，能為一切生產性的“創租”活動提供一個廣闊的激勵空間。因而，高等教育融資制度安排的效率表現在以下方面：第一，允許高等教育融資主體追求合法利益。正確界定政府、高等教育組織、居民和其他投資人在高等教育融資活動中的經濟利益，對高等教育財政投融資制度安排的影響非常深刻。在舊的意識形態對經濟行為逐漸失去約束力時，人類趨利避害的本能促使其理性地選擇能夠創造并獲取利潤的活動，高等教育組織也不例外。第二，建立權利與義務對等的激勵機制和約束機制。高等教育融資制度安排實質上是一組激勵與約束規范，規定了每個融資主體的權利與義務，使人們以利他為前提而以自利為目的的行為得到充分激勵，并遏制在逐利活動中的機會主義行為和道德風險。在高等學校建立有效的法人財產權制度，改進高等學校的內部治理結構，可以讓高等教育組織既能從融資帶來的高等教育發展中獲益，又能對無效率的、損害社會整體福利的行為人進行相應懲罰。第三，讓融資主體自由選擇或創造最佳融資制度環境。受到信息不完備、自身知識有限等因素的制約，融資主體所選擇的制度安排并不一定是有效率的或是效率最大化的。良好的法律制度通過降低投資的不確定性，改善了投融資雙方在信息不對稱情況下博弈行為預期和博弈的均衡結果，促進了外源融資的發展。法律與金融制度直接影響了高等教育融資主體從外部融入資金的能力，并通過這種外源融資能力問接影響了融資主體獲取經濟利益的能力，進而決定了內源融資的水平。在市場機制引導下，融資主體更會通過“邊干邊學”的方式選擇或能動地創新在現有條件下所能達到的最佳的融資制度環境。

三、如何創建有效率的融資制度安排

解決融資制度有效供給不足的可行方法是，為融資選擇或者創新出盡可能多的有效率的融資制度安排。制度安排創新的出發點是改變原有無效率的利益制度安排體系，建立融利益激勵與約束、利益增長與協調于一體的制度體系。

(一)正確劃定高等教育融資活動的邊界

不應當事先(或人為地)假定所有高等教育組織都是非營利性的，當前最重要的是區分誰能夠享有或不享有大學的“剩余索取權”。如果大學的治理者不能全部或部分地分享剩余索取權，那么大學的“營利”就永遠以事業基金形式成為事業法人財產權;反之，如果大學的治理者能夠全部或部分地分配剩余索取權，大學運營就成為以“營利”為目的的企業活動。另外，以資產(現金或實物資產)或人力資本(無形資產)參與高等教育活動并獲得報酬，如果是在“適度”范圍之內則應被視為正常的教育成本，但是，如果治理者利用社會與大學之間的信息不對稱，產生諸如在職消費之類的機會主義行為，給高等教育形成超額成本負擔時，這就產生了隱性的利益索取。高等教育組織呈現的這種復雜特征，使我們劃定高等教育融資活動邊界時必須十分謹慎?？梢詫⒏叩冉逃M織劃分為不具剩余索取權(各類大學)和具有剩余索取權(高等職業培訓組織)兩類。對后者采取企業化運作，融資活動也應遵循企業融資規則。

公立大學承擔了向普通居民(特別是貧困家庭)提供普遍的高等教育機會的公共責任，應當體現并提高我國高等教育資源配置的公平性。公立大學的投入應當更多地來源于公共財政的各級稅費收入，亦即由政府代表全體私人部門(企業和居民)分擔公立大學的主要成本。所以，公立大學的融資活動應該是從屬性的和補充性的，其活動形式以公共投融資為主、市場型融資為輔，在以學費方式分擔培養成本時，必須加強對貧困家庭大學生的直接補助和間接資助。

民辦大學承擔了向社會提供良好高等教育服務的任務，通過與公辦大學的合作與競爭，來體現并全面提高我國高等教育資源配置的效率性。從長遠發展看，民辦高校必須是優質高等教育資源相對集中的地方(以辦學體制的深入調整為手段)，必須具備與公辦高校競爭的資格。應當充分認識民辦教育融資在增進公共利益和優化高等教育資源配置效率中的極其重要的作用，但也必須防止“市場失靈”在民辦高等教育融資活動中產生負面作用。

(二)政府在融資制度創新中的主導作用

在公共財政體制下，財政部門是政府的理財主體，從傳統經濟向市場經濟過渡期的公共財政有一個十分重要的任務——引導社會建訌與經濟體制轉軌相適應的融資制度安排，以彌補因財政淡出而留給高等教育融資領域的空白.政府在高等教育融資制度創新中的主導性地位，通常應當表現為國家財政的公共投融資功能，即以政府信用作擔保，在國內外資本市場有償籌集資金，并將其投向高等教育的政府行為，它有三個特點：一是有償性，即必須歸還本金并支付一定的利息;二是周期長，通常在l0年以上或更長;j是數額大，主要應用于大學的階段性的大規模建設。具備上述三個特征的高等教育公共投融資能夠將大學的建設性成本進行長期、穩定的攤銷，規避財務風險，避免短期過度向居民分擔成本。

從更深層次分析，高等教育融資活動的實質是社會資源再分配。市場經濟體制建立后，市場機制在社會資源的配置中逐步發揮基礎性作用，政府在高等教育融資活動中所擔當的角色不應當僅局限于做高等教育投資主體，而是應當成為集融資規則制定者、實施融資制度的監督者、多元融資主體的成員等角色于一體的“多面手”。政府參與并監督高等教育融資活動的最終目的是為高等教育的發展挖掘更多的社會資源，激勵這些資源投入高等教育事業，在讓高等教育事業獲得發展的同時，也讓社會資源取得合理的回報。不過，一個有效率的高等教育財政投融資制度安排，必須明確劃分政府投融資與私人部門投資的邊界。政府介入經濟活動的原則是有限地糾正市場失靈，并且還要防止“政府失靈”。因此，政府對高等教育投融資應遵循的原則是：凡是私人部門和市場機制能夠解決的問題，或者解決上述問題時市場的效率高于政府的效率的，則政府原則上都不應當介入。

(三)發揮市場機制在融資中的重要作用

市場機制是市場經濟調節社會資源配置的基礎性方式，是經濟效率的保證機制，它對高等教育融資制度安排的變遷和創新同樣具有決定性作用。將市場機制引入高等教育融資活動，就是對經濟活動的成本與收益進行核算(確保融資行為的經濟效率)，輔之以必要的激勵措施以提高融資主體的能動性(從而實現融資活動的社會效果)。不僅市場型融資制度安排需要市場機制調節利益關系，高等教育公共投融資制度安排也應當引入市場機制。這是因為。由于布坎南所定義的財政幻覺，高等教育組織會認為政府負擔高等教育的成本是沒有代價的，而事實上，財政投入是行政力量支配下的社會經濟利益分配方式，財稅部門要付出巨大的征管費用，這就給高等教育融資造成了很大的外部成本。只有將外部成本充分內在化之后才能夠對融資主體形成有效的“成本一收益”約束機制，既減少資金融入過程中的效率損失，又提高資金運用過程中的效益。

市場型融資制度的形成與演進實質上就是將外在利益內在化的過程，在配置高等教育資源時促使大學具有自主性、競爭性和對市場機制的適應性。市場機制在高等教育融資制度安排創新中發揮作用必須具備以下條件：(1)高等教育組織內部引入市場機制，提高大學與高等教育機構內部的資源配置效率，增強成本約束和收益激勵的力度，促進經濟活動主體的融資需求;(2)調整高等教育組織的職能，將大學辦成專司教學與科研活動的主體，把基礎設施建設與管理、后勤服務體系和科技成果轉化等交給社會或另行成立的項目公司進行;(3)高等教育事業與高等教育產業部門分別運營，在高等教育事業部門硬化預算約束機制，高等教育產業部門則充分運用市場機制來約束;(4)需要較為完善的市場經濟秩序和金融制度環境，將大學建成真正由校長負經濟責任的事業法人;(5)將財政專項資助手段與高等教育組織的市場型融資方式有機結合，特別是基礎設施的項目型融資更需要政府信用和公共財政資金作擔保。