美國教育均衡發展啟發

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一、美國基礎教育發展不均衡狀況簡介

和中國的情況一樣，在美國，各州之間、各州內部以及學區內部的不同學校之間都存在義務教育資源配置的不均衡問題。基本分布是，南部地區的義務教育優越于北部地區；東部地區的義務教育優越于西部地區；高財產值學區的義務教育優越于低財產值學區。之所以存在這種基礎教育發展差異，主要是由于各中小學所在的學區經濟差異引起的。而學區經濟差異（主要來源于房地產價值差異）直接導致各學區中小學教育經費投入的不均衡。我們以美國中小學生均經費的地區差異為例。美國中小學均經費在50多個州的分布特點是南部地區中小學生均經費較低，北部地區較高。東部地區中小學生均經費較高，西部地區較低。根據美國的一項統計，1994——1995年度，美國中小學生均經費存在明顯的地區差異。中小學生均經費最高的地區（新澤西州9178美元）是最低的地區（猶他州3409美元）的2.69倍，而這也遠遠小于我國各地區的生均經費差異。如1995年我國各地初中預算內生均經費，平均值507元。最高的達到1595元（上海），最低的為322元（安徽），最高的地區為最低的地區的4.95倍，差異大于初中全口徑生均經費。各地小學預算內生均經費，最高的1248元（上海），最低的145元（河南），最高的地區是最低的地區的8.61倍，差異大于小學全口徑生均經費。

1對美國這種教育經費存在地區差異進行原因分析，主要是由于其基礎教育財政體制造成的。從美國基礎教育財政體制的發展歷史看，美國基礎教育財政體制是一種分權型體制，其經費主要來源于地方政府。20世紀初到60年代，公立中小學校教育經費主要由學區承擔，學區的教育經費主要來源于其房地產稅，因此學區教育經費的差異主要是由于學區房地產價值的差異造成的。美國各州內學區間的貧富差距直接帶來了教育資源配置的不均衡，進而帶來教育質量的差別。較高收入階層的家庭往往購買較富裕學區的房子，其子女則可以享受該學區較高質量的教育。因此，從這個意義上說，美國基礎教育財政本身就存在不平等的誘因。由此，美國基礎教育財政的不公平主要表現為兩種形式：（1）學區的房地產價值越高，其生均教育經費就越高；（2）房地產價值低的學區（貧困學區）反而抽取較高的用于教育的房地產稅率。美國公立學校，學生按照“就近原則”入學。由于富人選擇居住環境條件較好的郊區，而窮人沒有經濟能力搬遷，只能居住環境條件較差的市中心，于是位于郊區的學校與位于城市中心學校在財政收入和生源方面出現了差距，從而也導致學校教學質量的不同。

二、美國促進基礎教育均衡發展的制度及舉措

（一）完善的基礎教育財政體制

1、關注從投入角度考慮的財政公平問題從美國農村基礎教育財政體制的演變過程來看，80年代以前，美國農村教育的主要管理責任在地方學區。二戰以后，美國農村以學區投資為主的基礎教育財政體制發生了很大變化，其趨勢是聯邦政府和州政府加大了對地方學區財政撥款的力度。1979年以后，這一趨勢進一步發展，州政府對學區基礎教育的財政支持開始超過學區征收的財產稅，成為農村基礎教育最大財源。如表2所示，反映了各個歷史時期各級政府義務教育投入分擔的情況及其變化。美國當代農村基礎教育財政體制是在經過最近20年的進一步演變之后形成的。農村基礎教育經費由聯邦政府、州政府和學區共同分擔的，而且隨著上級政府對學區教育越來越多的干預，州政府逐漸成為第一投資主體。由此可以看出，當代美國農村的基礎教育財政體制屬于相對集中的模式。歸納其基礎教育財政體制的特點，主要結論是：

（1）美國對全國公立基礎教育不分城市和農村，實行一體化的財政管理體制。就農村基礎教育而言，雖然是由學區負責管理，但其財政體制是由聯邦、州和學區三級共同構成的，其中州和學區是主要提供者。

（2）為了增強地方政府提供公共服務的能力，二戰后美國聯邦和州政府通過撥款補助即財政轉移支付實現對學區義務教育的經費支持。

（3）美國各級政府提供的義務教育撥款補助是按聯邦、州和學區相應的法律和管理職能行事，聯邦和州政府對學區基礎教育的財政轉移支付是一種規范的財政支出，而非一次性支出。

（4）美國聯邦和州政府對學區的轉移支出資金近20年來已經超過學區通過征收財產稅自籌的資金，州政府已經成為農村義務教育的第一投資主體。

（5）在美國，學區是上級政府財政轉移支付資金的最后支出者，有權根據本學區情況對獲得的資金和學區自籌資金作統一分配和使用，包括對教師工資的確定和發放。

2、關注財政充足與教育效果的關系伴隨著教育自身的改革，在20世紀80年代和90年代，美國公立中小學教育已經開始更多地關注教育質量，關注學生的教育成績等教育效果。教育的問題是否就是一個資金的問題？教育的效果如何衡量？這些富有挑戰性的問題是美國基礎教育“新”財政體制關注的重點。對教育效果的關注使得人們將教育投入與產出、結果聯系起來。如果說，對財政公平的關注使人們將注意的焦點集中在教育投入上的話，那么對財政充足的關注則使教育投入和產出有機地聯系起來。于是，單純從投入角度考慮的教育財政公平的焦點問題逐步被連接著投入和產出的財政充足所取代。教育財政充足的法律概念是指一個州的公立中小學財政撥款體系需要為州內普通公立學校提供充足的教育資源，使得每一個普通學生能夠達到州規定的成績標準；同時，為特殊需要的學生提供額外需要的教育資源，使之能夠達到州規定的特殊學生學業成績標準。如果說，追求財政公平有可能帶來低水平公平的話，那么，連接著教育結果和充分資源的財政充足為公立中小學的學生帶來的將是高水平的公平。如德克薩斯州和威斯康星州用成本函數法估算教育經費的充足水平；新澤西州通過“示范學區”設計法估算生均教育支出充足水平；懷俄明州通過教育內容及其成本法估算教育財政的充足水平。

3、基礎教育財政支出的中央化趨勢由于地方經濟發展不平衡的客觀現實，主要由地方財政負擔基礎教育經費的做法帶來了不少有損公平的現象。經過不斷的義務教育財政體制改革，政府逐漸認識和明晰了自己的地位和作用。現在，在美國，呈現出一種基礎教育財政投入的中央化趨勢，即將義務教育的權限由地方上移到中央。例如，1980年，美國聯邦政府財政和由聯邦立法產生的各類財政預算外或非聯邦財政支出，總共投入393億美元用于資助和推動教育改革和發展，1985年投入了478億美元，1990年增加到628億美元，1995年猛增到958億美元，2002年達到了1479億美元。聯邦政府運用這些經費設立和資助了一系列教育改革計劃，僅“轉行當教師計劃”一項，美國聯邦政府2002年財政年度就撥款3500萬美元，以資助地方招募優秀人才充實教師隊伍，提高老師隊伍質量。美國前總統克林頓曾宣布將通過聯邦資助和稅收減免的形式給予學校的建筑更新、維護經費，這一政策主要覆蓋特貧地區及急切需要的校區，聯邦支付的總額達到13.6億美元。同時，還將通過稅收減免的形式來補償校區人士為校內建筑發行的債券。將基礎教育的投資權逐漸上移或保持高位，一方面加強中央對基礎教育的調控，確保和提高教育的國家水準和維護教育目標的統一。另一方面，出于教育公平的需要和基礎教育均衡發展的需要，為了解決由于各地經濟發展水平和文化傳統的差距而造成的基礎教育發展水平的參差不齊的現象，通過加大中央政府對基礎教育方面投入的力度，可以盡可能地實現教育機會的均等，促進基礎教育的均衡。

（二）美國地方政府的基礎教育轉移支付制度美國基礎教育資源配置的不均衡很大程度上源自學區之間的貧富差異，州政府則通過財政轉移支付制度促進教育資源在學區間分配的均衡，以達到教育資源配置的公平和教育的均衡化發展。美國是較早實行教育投資轉移支付的國家之一。由于美國州政府教育補助模式主要由各州決定，各州的撥款模式盡管有共通之處，但每個州的具體撥款公式都有與其他州不同的地方，因此呈現出不同的財政轉移支付模式。概括起來主要有四種：

1、水平補助模式（FlatGrantModal）。這一模式以學區內學生數量為標準，給予一次性人均補助以支持地方教育，即無論地方政府財力如何，省政府給予同等的生均補助。這一模式無助于消除富裕學區與貧困學區教育經費的差距，因此各州現在盡管仍在使用這一模式，卻不再將其作為主要方式。只是在實行了后三種轉移支付方式后，為體現州政府對各學區的財政支持，仍給予所有學區小額的均等補助。

2、基本補助模式（FoundationModal）。也稱基數補助模式。該模式類似定額標準的設定。即州政府為各學區設定一個生均義務教育經費定額標準。其特點是：向每一學區的學生提供的人均補助額與學區的教育成本、學區的貧富程度相聯系，而不僅僅是與這一學區的學生數相關。在這一模式下，比較富裕的學區，即使州政府減少或者不撥補助也可以維持基本的教育水平；依靠學區財力無法達到的部分由州政府補助達到這一基本標準。這一模式非常有效地縮小了學區間的教育經費差距。

3、學區能力均等化模式（DistrictPowerEqualizationModal）。這一模式也稱為保證稅基計劃（GTB）。意在為每一個學區提供一個相同的基礎性的學生人均財產稅基，而不同于基本補助模式中設定一個基礎的學生人均最低支出水平。使用這一模式，所有的學區，不管是窮還是富，在相同稅率下，都會籌集到大致相同的生均教育稅。州政府可以保證不同的學區在同等的稅收努力下，獲得相同的教育經費。但這一模式鼓勵高稅率，其公平性效果不如基數補助模式。

4、基數補助與保證稅基補助結合模式。這種模式融合了基數補助模式和保證稅基計劃的優點，同時彌補了各自的主要缺點。其計算公式有以下兩個：每位學生的州基數補助=每位學生基數支出-（地方要求稅率*地方學生人均財產值）；學生人均保證稅基補助=（地方學區財產稅率-基數補助所要求的稅率）*（保證稅基-地方學區學生人均財產值）。此外，還有一種州全額資助計劃。它對所有學區規定了等額的學生人均支出水平，各學區支出既不能高于也不能低于這個水平。這是實現橫向公平的最好辦法。在實行各項州資助計劃的同時，對學生的不同需求（如殘疾學生、低能學生、外來學生等）、教育水平、規模經濟和價格水平也做出必要調整。由于美國各州對于學區公立中小學的教育轉移支付模式都是采用因素法客觀地確定各學區的撥款額，較為公平、透明、合理，較少有人為因素的影響。因此，在美國，這種加強州一級政府對中小學教育經費的教育財政轉移支付力度的做法，對于提高學區內公立中小學教育經費的水平、保障各學區公立中小學生獲得平等教育機會起著重要作用。

（三）學校選擇計劃解決貧富分化和教育質量差異“擇校”現象是一個世界各國普遍存在的問題，美國也不例外。然而，美國在對這一“世界性”難題的處理上，卻有著自己獨特的做法，學校選擇計劃就是為了解決貧富分化和教育質量差異而提出來的。從中央聯邦政府到地方各州都采取了積極鼓勵，予以扶持的態度，在經費上給予大力資助。譬如，在1993年教育財政預算中，克林頓政府提出將32.3億美元用于學校選擇計劃。而且，克林頓政府也一再表示“支持公立范圍的選擇”。其推行的與學校選擇有關的“特許學校計劃”成為當時美國教育改革的重要舉措之一。從美國的“擇校制度”來看，主要包括以下兩個方面的內容。

1、多元化的辦學模式

（1）出現磁石學校（MagnetSchool）。這種學校辦學特點鮮明，針對兒童特殊興趣愛好，開設富有特色的課程，以吸引不同地區、不同種族，有志向、有興趣的學生前來就讀，緩解了當時各大都市普遍出現的“白人外流”現象，推動了學校的種族融合，同時增加選擇和競爭。

（2）出現特許學校（CharterSchool）。20世紀90年代初出現“特許學校”。特許學校，就是指州或市政府與一些團體、企業及個人簽訂合約，將某些公立學校的主辦權交給他們，由承租者提供具有不同教學特點的學校教育，并實行開放招生。特許學校的出現使學校類型更加多樣化，為學生及家長增加了更多的選擇機會，打破了過去只由政府來辦公立學校的局面，可以說是一種富有挑戰性的嘗試。目前，全美有2000多所特許學校，在校生達50余萬人。

（3）出現家庭學校（HomeSchool）。所謂“家庭學校”就是指適齡子女在家庭學習的一種學校模式。為滿足不同家庭對子女接受多樣化教育的需求，20世紀70——80年代，在美國興起了一場“在家上學運動”。隨著時間的推移，這一形式已經被人們普遍認同，許多州還通過立法，使“在家上學運動”法制化。由此“家庭學校”成為美國一種公認的教育形式。而且事實也證明，家庭學校的學生成績也是非常突出的。如2000年全美國中學生單詞拼音競賽最終獲獎的前三名都來自家庭學校。

2、教育的市場化趨向

（1）教育券（EducationVoucher）制度。“教育券”也稱“教育憑證”，是政府將補貼的學費以教育券的形式發給家長，家長可以用教育券來支付所選擇學校的學費或是支付學生所選修的課程或參加的教育項目等。1990年在威斯康辛州密爾沃基（Milwaukee）出現了第一個教育券實踐活動，其實行范圍從1000人擴大到15000人，過去只有非教會學校可以參加這種項目，1995年后，教會學校也可以參加這種項目。1995年，俄亥俄州議會通過立法，在克利夫蘭（Cleveland）實行教育券，允許來自低收入家庭的2000名學生接受政府的資助，選擇在教會或非教會私立學校學習。這是美國第二個實施教育券的城市。1999年佛羅里達州在全州范圍內實行了教育券，在辦學條件差的公立學校的所有學生都可以享受政府財政資助，選擇去私立學校學習。除了政府發放的教育券外，還有一些私人和企業向學生提供教育券，資助落后公立學校的學生改變自己的學習處境。1998年，美國有30多個城市發放了私人性質的教育券。實行教育券制度的基本思路是把競爭機制引入公立學校體系，通過教育券制度實現公立學校的優勝劣汰，醫治公共教育的制度僵化、效率低下問題。從某種意義上說，教育券打破了教育制度的僵化，以市場機制為導向，充分調動辦學機構和教師的積極性。同時，通過發行教育券，也幫助了低收入家庭的學生同樣能享受到平等的教育機會，這樣既向學生提供了教育福利，又使學校有了辦學的自主權和積極性，同時還把受教育的選擇權交給了學生。所以，在中小學實施教育券制度可以促使教育機會平等、效率和自由三方面獲得一致和諧與平衡。這正如90年代教育券的始作俑者泰利•默（TerryMoe）所認為的，“教育券的實施并不是自由市場機制在教育領域充分應用的表現，而是在管制條件下的個人有限選擇行為，主要是用來解決社會公平問題。

（2）企業參與辦學

20世紀90年代美國普通教育領域中所發生最引人注目的變化之一，就是企業界直接介入教育領域，參與學校的建設和管理——控股公司學校，它是一種由公司主辦的新興私立學校。這種學校的收費與公辦學校相近，專門為那些想讓子女得到最好的教育但又上不起貴族式的私立學校，而且又不愿把孩子送以教會學校去的家長們提供學校教育服務。其中較為有名的如IBM和蘋果電腦公司、教育選擇公司（EAI）、諾貝爾教育動力公司（NEDI）和“愛迪生計劃”等。這類學校共同的特點是追求以較低的成本提供較好的大眾化教育，而不是昂貴的精英教育，因此成為公立學校的主要競爭者，促使公立學校不得不進行自身的改革。

（四）以處境不利群體實施的“補償教育”因低收入群體和少數族裔等處境不利群體所導致的教育不平等現象在美國同樣存在。為了這些處境不利群體能平等享受教育機會，從中央聯邦政府到地方各級政府開始為少數民族和貧困家庭的兒童，制定大規模的教育服務方案，以補償這些兒童在智能與社會發展方面的不足。對聯邦政府和州一級來說，主要是通過立法和撥款資助大力開發補償教育計劃。例如在1981年的《教育鞏固與提高法案》中，教育部提出了面向處境不利學生的教育計劃，目前向這類學生集中的小學和中學資助了將近7億美元。該法案的受益者包括5%的印第安人或亞洲人、28%的黑人、27%的拉美人、41%的白人。9除了聯邦計劃，半數以上的州也提出了自己的補償教育計劃。這些補償措施除了表現在加大入學機會等形式上的舉措之外，也逐步意識到由于不同的文化背景對個人在能力和學業成就等方面產生的不同影響，因而開始轉向了旨在追求教育過程平等和教育結果平等的實質性公平上來。補償教育具體體現在：首先是資金方面的投入；其次是課程內容的變化；再次是教學方式的轉變；最后是課堂教學方面的變化。而且，美國教育部鼓勵使用補償教育資金加強學前和幼兒教育。總之，美國現行補償教育的一條重要宗旨是：補償教育應該集中于預防，而不只是去矯正已出現的教育問題。美國實施補償教育計劃的30多年來的實踐證明，這是一項有效的教育發展政策，貧困人口和少數民族是最大的受益者。

三、美國經驗及對中國的啟示

（一）由各級政府共同分擔經費的義務教育財政體制

1、美國對全國公立基礎教育不分城市和農村，實行一體化的財政管理體制。近20年來州政府已經成為農村基礎教育的第一投資主體。

2、美國各級政府提供的基礎教育撥款補助是按聯邦、州和學區相應的法律和管理職能行事，聯邦和州政府對學區基礎教育的財政轉移支付是一種規范的財政支出。

3、在美國，學區是上級政府財政轉移支付資金的最后支出者，有權根據本學區情況對獲得的資金和學區自籌資金作統一分配和使用。

中國現行“以縣為主”的義務教育財政體制需要進一步完善。

1、準確把握“以縣為主”的科學內涵。今后我們所談到的“以縣為主”，更多的是指一種管理責任（還“以縣為主”本意）。義務教育的經費，實行國務院省、地（市）、縣級人民政府共同分擔的制度，不再單獨強調“以縣為主”的投資責任。

2、針對現行農村義務教育財政體制政府分擔主體的重心仍然過低，中央和上級政府在農村義務教育公共產品供給中承擔的財政責任明顯不夠的狀況，必須加大中央和省級政府對義務教育的投資責任，強化義務教育投入的中央化責任。因為就世界范圍看，相對集中的義務教育管理體制更有利于教育公平目標的實現。

3、針對我國現有教育財政轉移支付制度中存在決策過程不透明、分配不規范、截留挪用現象普遍、對義務教育專款的使用缺乏監督等問題，建立規范的義務教育專項轉移支付制度。在轉移支付中對義務教育經費單獨列項，采取各種措施通過加大補助規模來提高義務教育的財政責任，加快義務教育專項補助制度的公式化、法制化和規范化建設的進程。設計科學、可操作性的轉移支付公式，同時簡化分配程序，建立相應的監督機制，將其納入法制軌道，使中央義務教育專項撥款在決策、分配、使用和管理等各個環節都做到科學、透明，以達到保證經濟落后地區普及九年義務教育的資金供給和促進義務教育的均衡發展。

4、改變目前地方政府管理義務教育的事權與財權、職責與財力的高度分離狀況。縣級政府作為上級政府財政轉移支付資金和自籌資金的最后支出者，有權根據本縣域情況對獲得的資金和自籌資金作統一分配和使用，包括對教師工資的確定和發放，使事權與財權有機結合起來。

（二）教育財政體制體現出從財政公平向財政充足轉變的特點從美國基礎教育財政的歷史發展狀況看，其關注的焦點從財政公平向財政充足的轉變，說明了教育財政的充足性與教育效果的密切相關。在資源配置的均衡發展中僅僅關注資源配置的公平是不夠的，還必須結合與教育效果和教育質量相關聯的資源配置的充足，才可能達到高質量的均衡發展。為此，中國目前一方面是要重視義務教育資源配置的均衡，但另一方面，也要注重教育投入與教育質量的相關性。我們以國家的政策和社會的支持來推進義務教育的均衡發展，盡可能為所有的學校創造平等的物質條件。但這并不是教育或學校均衡發展的全部內容，我們還應關注更深層次的教育或學校發展均衡化問題，即人的培養和全面發展問題。

（三）實行自由選擇學校的“擇校制度”，教育領域引入市場機制中央聯邦政府到地方各州對“擇校”問題都采取了積極鼓勵、予以扶持的態度，在經費上給予也大力資助。此外還有“公立學校私有化”，將競爭機制引入學校，使學校以較低的價格提供較高的教育質量。在“教育券”制度上，除了政府發放的教育券外，還有一些私人和企業向學生提供教育券，資助落后公立學校的學生改變自己的學習處境。教育市場化趨勢出現，企業參與辦學，私立學校成為公立學校的主要競爭者，促使公立學校不得不進行自身的改革。對中國的借鑒意義在于，繼2001年我國浙江長興縣效訪美國教育券制的做法，用公共財政手段分別對當地民辦學校、職業技術學校和貧困家庭兒童進行扶持和資助后，其做法在國內被推廣。如在對農村學校布局進行調整時，部分旗、縣政府以類似教育券的形式，按照路途遠近，給學生發放交通費，得到學生、家長和社會的普遍認可，收到很好的效果。但是，畢竟中國和美國還有很大的不同，美國在制定教育政策時必須考慮宗教、種族、政黨等問題，這些都為教育券的推行帶來了一定的難度。而中國在拿來“教育券”制度時，也需要充分考慮到在中國實施可能遇到的問題，如政府教育投入不足，義務教育階段地區間和校際間差異明顯，優質教育資源供給不足，民辦教育不完善等。

（四）對處境不利群體進行“補償”美國通過“補償教育”，政府不僅為城鄉低收入群體、教育處境不利兒童和少數民族兒童、流動人口子女爭取到均等的入學機會，為他們提供財政支持，而且現在發展到包括課程、教學方法、評價方法、學校文化等方面的全面教育改革。它給中國的啟示是：政府不僅要為處境不利群體獲得平等的入學機會而大量提供資助資金，繼續加大中央財政對西部教育發展的支持力度，實施國家實施的“貧困地區義務教育工程”、“農村中小學危房改造工程”，以及開展專門扶持貧困女童入學的“春蕾計劃”，而且還要使貧困地區或城市的薄弱學校推進課程、教學、教材改革，使這些地區的學校在師資、課程與教學內容上與國家新課程標準相適應，促進學生的全面發展。