免費公辦高中教育問題分析

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一公辦普通高中免費教育的必要性和可行性

（一）公辦教育的內在屬性要求實施免費教育

公辦教育，簡言之就是國家或政府作為主要舉辦人的學校教育，其具有公益性、福利性等特征。在《現代漢語詞典》中，“公益”被解釋為“公共的利益”；與此相對應，在英文中有“publicbenefit”（公共利益或公共收益）和“commonweal”和“publicwelfare”（公共福利）等概念。長期以來我國公辦教育的口號是“人民教育人民辦，辦好教育為人民”其內涵可以理解為人民通過稅收把錢交給國家形成國家的財政收入，然后各級政府再按照各自的教育價值取向將部分稅費用于不同類型和級別的教育。所以歸根結底，公辦教育的財政來源于人民，國家應該取之于民用之于民，承擔起國家在公辦教育中的角色，辦好人民滿意的教育。

（二）公共產品屬性的增強為免費高中教育奠定了理論基礎

公共產品理論簡單地概括為，產品按照屬性可以分為公共產品和私人產品，該理論是決定產品由誰來提供的理論基礎。產品屬性決定該產品由誰來提供，公共產品一般由國家來提供，而私人產品一般由市場來提供。“一種物品的產品屬性并非是一成不變的，在不同的經濟階段同一物品亦可能因其所處的社會經濟環境的差異而呈現出不同的產品屬性”①。按照這一物品屬性的動態原理，重新審視高中教育這一產品，發現在近幾年高中教育產品在公共產品和私人產品構成的兩級數表軸中，愈來愈趨向于公共產品，也就是說其公共產品屬性越來越突出，這為我們要求實施免費的高中教育提供了經濟學的理論基礎。這種公共性主要表現在以下幾個方面

1、高中教育的基礎性地位凸顯。一方面，隨著我國近幾年“普九”工作的順利實施，“兩基”工作基本完成，全國范圍內基本實現了義務教育，免費義務教育工作也正在如火如荼的進行中。另一方面，從1999年以來，我國高等教育大眾化進程的步伐逐年加快，截止到2007年我國高等教育的入學率平均達到50%以上，部分教育強省如江蘇省甚至達到77%的高等教育入學率。這表明高中教育正在成為教育的基本需求。公共物品基本原理認為，人們對于一種社會物品的需求越具有基礎性時，這種物品所表現出來的公共性越強。同理，當人們對于高中教育的需求越來越強時，其基礎性地位就要求政府發揮其公共服務的功能，承擔起為社會提供免費公共高中教育的責任。

2、高中教育產品的正外部性效應愈加突出。義務教育是典型的公共產品，具有很強的社會收益或者說是正外部效益；高等教育，所具有的私人經濟收益也是不可小覷的，而高中教育從上面的分析看到其基礎性地位越來越凸顯。從收益角度看，高中教育在近來的發展中其所具有的社會收益相對于其原來的私人收益而言，呈現出上升態勢。高中教育的社會選拔功能在逐漸弱化，其所產生的社會階級分層的作用也在退出作用舞臺。相反高中教育的普及會削弱因社會經濟地位不平等而帶來的社會差距擴大問題的進一步惡化。

3、高中教育產品的對社會經濟效益的作用日益加強。基礎教育的社會經濟意義在于培養統一的國民素質，形成統一的價值觀，道德觀。從制度經濟學交易成本的理論出發，統一國民素質的形成有利于減少交易過程中的摩擦或者說是成本，從而達到提高社會經濟效益的目的。所以基礎教育有其重要的社會意義和經濟責任。隨著義務教育在我國的普及和兩基工作的開展，高中教育將在普及和提高我國統一的國民素質承擔起越來越重的擔子，為進一步提高我國基本國民素質方面發揮更重要的作用。因此在我國現階段的社會經濟條件和教育發展現狀下，高中教育所具有的重要經濟戰略地位和社會作用不容小覷。這就要求政府出于對社會經濟效率的考慮承擔起相應的責任。上述研究表明普通高中教育產品的屬性正在發生著變化，其公共性特征日益表露出來。公共物品的經濟發展觀主張要動態的看待物品的產品屬性，勢必要求動態的看待物品地提供模式，按照這一公共物品提供模式的經濟發展觀觀點，要求政府應該基于不同經濟發展階段技術、文化、生活水平條件下該物品的產品屬性，在堅持效率、公正、福利認識的差異的原則下，決定該物品地提供模式。

（三）政府“服務型政府”的價值取向為其免費教育提供了現實保障20世紀80年代在新公共管理運動的背景下，現代政府理念提出，政府的核心職能是公共服務，即為社會提供公共產品和公共服務。我國政府也是在這一背景下，提出了建設服務型政府的追求，實現了政府職能的轉變。

1、建立了比較完善的公共服務系統。中共十六屆六中全會通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》。其中，“基本公共服務體系更加完備”被明確列為到2020年中國構建社會主義和諧社會的9大目標和主要任務之一。黨的十七大把“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”作為深化政治體制改革的重要內容之一。

2、政府財政權力的相對增強，公共財政體系正在建設。我國財政自1994年實行分稅制改革，中央形成了獨立的財權，中央財政控制權相對加強。從近幾年財政統計數據顯示分析，我們可以看到相對于財政改革前的中央財政，現在的中央財政在整個政府財政中所占的比例有大幅提高，而且比較改革后中央財政的年增長率也是逐年增加。這一分析表明，中央財政在全國政府財政構成中占主導地位，而且這種地位正逐漸增強。近年來，我國調整財政支出結構，將更多財政資金投向公共服務領域。與2007年同期相比，2008年1至8月，全國財政支出中，文教科學衛生支出增加463億元，增長13.8%。進一步調整公共支出結構，加大公共服務支出比重，提高公民的基本權益保障和福利水平成為當前完善公共服務體系，建設服務型政府的追求。這充分反映了我國在推進基本公共服務方面的進展。

二公辦普通高中實施免費教育的現實困境

普通高中教育產品公共屬性的增強以及政府財政能力的增強從理論和現實兩個方面為公辦高中免費奠定了強有力的基礎，但是反思當前普通高中的現狀，尤其是財政現狀，又是問題重重。這些困境具體表現在

（一）普通高中教育財政自身困境重重

高中教育財政的困境歸納起來主要是國家財政投入總量不足和高中教育財政的內部構成結構不合理，這些困境具體表現為1、財政性教育經費投入總量不足。我國在1993年的《基礎教育改革與發展綱要》中就提出到世紀末實現財政性教育經費占國民生產總值的4%，達到中等發達國家水平。而我國2007年財政性教育經費占GDP的比例不過2.86%②。不比發展中國家的平均水平的5%。俗話說“大河無水小河干”，在教育經費總量投入不足的境況下，高中教育的財政的出路可想而知。2、整個教育系統中高中教育財政在夾縫中生存。關注義務教育與高等教育的發展似乎自古以來就是我國關注教育問題的傳統，2006年全國教育部門和其它部門教育經費在義務教育、高中教育和高等教育三級教育中的分配比例為45.13:8.05:31.57；明顯呈現出中間小兩頭大，高中教育經費嚴重不足的怪相。從教育系統的健康可持續發展來看，這是不正常的現象。3、高中教育經費內部構成不盡合理。2006年統計表明高中教育經費中財政性教育經費只占到了42.46%，而預算內教育經費只有不足40%，但學生所繳納的學雜費收入卻占所有教育經費的25.38%③，這與我國在有關收費標準中規定的“基礎教育學費不得超過生均教育經費的25%”。而且更為糟糕的是這個比例在近幾年有惡化的趨勢。

（二）普通高中免費教育的社會制度環境不成熟

除了自身存在的財政困境不利于免費工作的開展之外，整個的社會制度環境也存在相當的問題對免費工作的實施有一定牽制，這些外在的因素表現為

1.傳統上人們錯誤的把非義務教育與收費相掛鉤。人們認為作為非義務教育的高中教育理應收取一定的學費，作為個人對教育的投資。事實上，這是人們混淆了義務教育與非義務教育的界定標準。義務非義務教育是從法律上規定的人們是否把接收某一種教育作為自身的一種義務，而收費與否則更多的是從該教育的屬性上來規范的。作為由國家舉辦的公辦教育，其公辦性本身就說明了政府是主要舉辦人，政府對于公辦學校具有不可推卸的責任。政府要承擔起兌現“人民教育人民辦，辦好教育為人民”的承諾。

2.現階段我國公共服務體制，尤其是公共財政體制不健全。作為政府公共服務制度核心的公共財政制度，是政府有效提供公共服務的經濟基礎。在完善基本公共服務體系，力求“均等化”的過程中，調整財政支出結構，將更多財政資金投向公共服務領域。然而，當前政府的公共服務遠不能滿足廣大民眾的需求，表現在教育上便是當高中教育需求已經日益成為一種基本需求時，國家沒有及時調整公共財政支出，把保障高中教育經費納入公共財政預算，這使廣大人們群眾不得不自己承擔起了這一責任。公共財政體制，作為政府提供公共服務的經濟基礎有待進一步加強，而現階段要求政府在既定公共財政體制下，合理分配，科學管理，提高公共財政的使用效率以補償其數量不足所帶來的問題。

三公辦高中免費教育的出路

一種新制度的生成勢必需要一個過程，而且制度具有內生性，簡單的理解為當一種制度自身條件相對成熟時，它就有充分的生命力去克服和改變制約其生成的外部環境，從自身去促進這一制度的形成。公辦高中免費制度作為基礎教育未來發展的趨勢，同樣具有頑強的生命力，面對這種內在條件相對成熟，外部制度環境不利制約的矛盾，如何在矛盾中求生存就成了問題的關鍵。這一方面要求政府切實轉變自身觀念，重新認識政府在提供公共物品方面的責任，主動承擔起公共服務的職能。另一方面要求政府從制度設計和實施上保障這一政策落實到位。除了從宏觀政策方面去把握之外，在具體如何實現公辦普通高中免費方面，借鑒我國推行義務教育免費工作和國外推行基礎教育普及工作中的經驗，具體可以理解為以下幾個方面

(一)先試點后推廣

首先在部分地區進行試點，安排專家做好實驗記錄，及時總結實施過程中遇到的問題，作好經驗總結，不斷深化對于理論和實踐的研究，從而為以后的推廣做好充分準備。這樣既可以避免因為理論研究準備不充分可能帶來的問題，又不至于造成太大范圍的影響。至于試點地區如何選定的問題又是一個具有爭議的問題，應該從公平的角度出發進行樣本選擇，選擇有有代表性的地區樣本進行試驗。

(二)先農村后城市

借鑒義務教育免費政策的實施經驗，我們可以采取“農村包圍城市”的發展策略。因為我國農村地區相對于城市而言，各方面的制度環境比較簡單，推行新政策時的摩擦成本就相對要低的多。再者，在我國的基礎教育收費標準中農村普通高中學雜費較之城市還是偏低的，考慮我國政府的近期財政能力來看，如果從農村開始試點出現教育財政赤字的風險要小的多。

（三）分項目，有步驟地實施免費教育

調查我國普通高中學生收費情況，我們發現高中教育亂收費問題比及義務教育亂收費有過之而無不及。其突出表現就是收費項目繁多，收費標準不統一。實施有步驟的免費高中教育首先就要求取消科目繁多的學雜費，建立統一的收費標準；其次有步驟的取消部分收費，從部分免費到完全免費，從而分項目有步驟的實現完全免除學雜費的普通高中免費教育。公辦高中實施免費教育，這一方面是完整義務教育制度的必然選擇，是實現十二年義務教育普及工作的客觀要求。另一方面，免費高中教育制度的建立有助于實現了從社會公平和正義的角度出發，保護因學費過高或家庭困難而無法入學的弱勢群體的受教育權利，從而促進保障公民受教育權利的平等工作的進行都具有不可估量的意義。