視野社會轉型管理

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社會救助是一項基本的和重要的社會保障工作，也是一項重要的社會工作。在我國從傳統社會向現代社會、從農業社會向工業社會、從封閉性社會向開放性社會的快速轉型過程中，傳統的社會救助工作遇到了前所未有的挑戰，其價值取向、政策規范、救助方式、管理手段等，已越來越不適應社會發展的需要。筆者認為，要在社會轉型的現代背景下，審視社會轉型對社會救助工作帶來的影響，以此改革創新社會救助工作，更好地發揮其在保障社會弱勢群體基本生活權益、穩定社會秩序等方面的重要作用。

一、社會轉型對社會救助工作的主要影響

社會救助是指公民在不能維持其最低生活水平時，由國家和社會按照法定標準向其提供滿足最低生活需求的援助。它以所有特困公民為對象，以保障其基本生活為目的，通過給予現金、實物和提供服務等多種方式實施救助，主要由災民救助、最低生活保障、社會互助等組成。社會救助是解決群眾生活困難最古老的措施，也是現代社會保障體系中最基本的項目，它與社會保險、社會福利等一起，構成現代社會保障制度。社會保障可以暫時沒有社會福利，甚至也可以暫時沒有社會保險，但是，不能沒有社會救助，古今中外概莫如此。

學界一般認為，我國社會轉型是從1840年鴉片戰爭開始的，其中1840年到1949年為第一階段，1949年到1978年為第二階段，1978年至今為第三階段，是快速轉型期。社會轉型既包括經濟基礎的變革，也包括上層建筑的調整，是社會、經濟、政治和文化結構的整體變遷。當前我國社會轉型主要表現為：一是在社會生產和生產力層次上，表現為經濟增長方式由粗放型向集約型轉變；二是在經濟體制層次上，表現為由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變；三是在上層建筑層次上，表現為由高度集權的傳統政治體制向民主政治體制轉變；四是在思想文化層次上，表現為反映自然半自然經濟和計劃經濟體制的精神文化向反映社會主義市場經濟的現代精神文化轉變。筆者認為，社會轉型對社會救助工作的影響主要表現在：

（一）從倫理社會向法理社會轉型產生的影響

我國社會轉型的一個主要特點是，傳統與現代共同存在，共同作用，尤為表現在建設法治社會進程中，傳統思想觀念仍然起重要作用。中華民族歷來有扶貧濟困、樂善好施的傳統美德，對貧困者給予同情、關懷和支持。這是我們做好社會救助工作的社會基礎和群眾基礎，在社會轉型期應予發揚光大。改革開放破除了絕對平均主義的觀念，社會成員對貧困問題的價值判斷發生一些變化，部分人比以前更多地看到了導致貧困的個人責任，認為貧困是由貧困者的“思想保守”、“觀念落后、“不思進取”和“過分依賴”等原因引起的，而忽視了引起貧困的社會因素。因此，在經濟發展和平均收入水平提高以后，沒有及時重視和協調好先富與共富的關系、效率和公平的關系，導致貧困問題比較突出。社會救助工作由于是對最為貧困的群體進行最為急迫、最為直接的救助，特別需要嚴密的法規。因此，在國際社會保障理論界，社會救助常常被稱為“須經家庭經濟情況調查的保障制度”。但是，我國社會救助工作法制建設嚴重滯后，不僅沒有基本的《社會救助法》，而且也沒有《賑災法》，造成社會救助工作在實際工作中無法可依。如，災情核報的隨意性很大，有的地方為了多要救災款而夸大災情，有的地方為了出政績報喜不報憂。隨著民主政治的發展，社會救助對象的民主和法治意識會普遍增強，他們維護自身合法權益的意識也會增強。因此，急需加強社會救助工作的法規建設，在社會全面轉型的背景下，妥善解決效率與公平、經濟競爭與社會關照等社會問題。

（二）從計劃經濟向市場經濟轉型產生的影響

一是經濟體制轉化和產業結構調整，造成的下崗和失業問題突出。種種跡象表明，目前，我國進入1949年以來的第五次失業高峰期，雖然統計的城鎮登記失業率只有3%--4%，但實際失業率在8%左右。隨著下崗和失業并軌工作的加快，再就業中心將逐步撤消，過去在下崗職工中隱含的失業問題將完全顯現，失業問題會更加突出。2002年我省城市低保對象111.45人中，傳統“三無”救濟對象為3.66萬人，僅占3.28%；在職職工、下崗和失業人員為75.76萬人，占68%。二是就業結構發生重大變化。1978年我國就業人口在一、二、三產業中就業的比例分別為70.5％、17.3％、12.2％，2000年則變為50.0％、22.5％、27.3％，二、三產業的就業人口開始超過第一產業。2000年在國有、集體經濟部門以外就業的人員比重，已經達到全部城鎮就業人口的54.9％，超過了在國有、集體部門就業的人數。就業結構的變化，造成單位社會保障功能降低，就業者陷入貧困的機會增加。三是收入差距擴大。不但單位內部勞動者的收入差距拉大，單位、行業和城鄉之間收入差距也在擴大。據有關專家測算，我國居民收入的基尼系數已達到0.46，接近0.6的國際警戒線。1978年我國城鄉居民收入差距為2.57倍，到2002年擴大到3.09倍。由于農民享受不到城鎮居民的有關福利，實際收入差距應在5倍以上，這一比例大大超過世界各國，由此導致的貧困問題比較突出。

（三）社會政策轉型產生的影響

一是改革開放后，我國的社會政策發生了很大變化，特別是在社會保障方面，不再追求高水平的社會保障模式，力圖建立“低水平、廣覆蓋”的社會保障體系，將過去的國家福利和企業福利模式改為社會化的福利模式，在醫療、住房、教育和其他公共服務方面，不再由國家和企業承擔全部責任，而是建立多方共同負責、多種機制共同作用的混合福利體系。盡管新的社會政策目標是要建立起適應社會主義市場經濟的社會保障體系，但由于在新舊體制的轉化中出現了一個制度空缺時期，未能及時地出臺新的制度性框架，來防止社會轉型過程中出現的失業下崗者和其他特殊困難者陷入貧困，造成社會救助目標弱化，救助平均水平降低，使其難以發揮較好的社會保護功能。二是有些政策難以適應實際工作需要。五保供養是隨集體經濟產生和發展的，長期以來，是作為以集體經濟為基礎的社會福利事業。目前，在集體經濟十分薄弱、土地保障功能嚴重弱化的情況下，特別是農村稅費改革后，五保供養工作遇到了前所未有的困難。因此，有必要對五保供養工作進行重新認識，不應再將其作為集體福利事業，而應屬于農村社會救助的范疇。在此基礎上，制定相應的救助政策。三是社會救助資金投入不足。近年來，我省國民經濟呈現較大幅度增長趨勢，但社會救助經費沒有能夠與國民經濟的發展同步增長。如，我省開列的自然災害救助經費從1995年到現在仍然是2000萬元，與經濟發展相比，實際上是呈下降趨勢。當前，我省城市低保保障標準較低、保障面較窄的問題比較突出，其主要原因，也主要是由于保障資金投入不足造成的。四是社會支持系統的作用弱化。在計劃經濟條件下形成的社會救助優惠政策，如救災糧、油、燃料、建材等物資，隨著價格體制和流通體制的改革，能夠安排的范圍越來越小，價格也與市場價格相差無幾。城市低保只能維持低保對象的基本生活，若要解決低保對象在就醫、住房、就業、子女上學等方面的困難，需要政府有關部門和社會各界的支持，制定相應的優惠政策。但由于一些部門出于自身利益考慮，不愿出臺優惠政策，制定、落實優惠政策的難度較大。

（四）社會分層和社會流動產生的影響

一是社會利益群體與社會階層進一步分化。改革前，在高度集中的計劃經濟體制和社會管理體制下，國家是唯一的利益主體，不存在其他形式的利益群體。改革以來，隨著資源配置方式的轉變，利益主體逐步多元化，個人、組織、群體獨立的利益主體地位得到強化，還出現了一些新的利益群體，如私營企業主。過去以身份為依據的社會分層逐步被打破，工人、農民、干部、知識分子等階層分化加快，他們中的部分人淪為貧困的可能性增大。二是人口流動速度加快。2002年全國有9000多萬農村勞動力進城務工經商，我省為全國主要的跨省流動的流出地。由于人口流動存在著一定的盲目性和無序性，相應的法律保障和服務措施不健全，進城農民工成為社會的邊緣群體，他們的合法權益容易受到侵害，極易淪為貧困群體。大量勞動力流出，對農業發展也產生一定的影響，給農村老年人的生活扶助和精神慰籍帶來新的問題，社會救助任務進一步加重。

二、加強和完善我省社會救助工作對策

科學構筑我省社會救助體系，是解決轉型期社會問題、維護社會穩定的迫切需要。這一體系應以自然災害救助和城鄉居民最低生活保障制度為主體，以社會互助為輔助，以臨時救濟為補充，以優惠政策相配套，以社區組織為依托，以維護和保障困難群眾的基本生活權益為根本任務，堅持改革創新和社會化方向，不斷提高社會救助水平。

（一）搭建一平臺，發揮社區在社會救助工作的作用

隨著我國社會轉型，原來由國家和單位承擔的相關社會功能逐步推到社區，社區的社會功能在迅速擴大。盡管近年來大力開展了社區建設工作，由社區組織來承擔政府和單位的一些社會職能。但此項工作仍然處于初期發展階段，社區掌握的社會資源還很有限，組織體系還不健全，從事社區工作人員的專業化程度還不夠高，還不能完全承擔起有關的社會職能。因此，要大力進行社區建設，重點突出社會救助的職能，積極建立社區化社會救助體系。目前要重點搞好社區服務組織體系建設，設立社區保障服務中心，為轄區居民提供社會保障事務服務；負責審核居民享受社會救助的資格；組織社區有勞動能力的救助對象參加義務勞動，消除其“等、靠、要”依賴思想；設立捐贈接收站，搞好社區經常性社會捐助活動，捐贈的物品優先在轄區內貧困群體中調劑，低保對象可以憑救助卡選用捐贈物品；積極支持志愿者組織參與社區服務。從而建立一個以人為本、講禮儀、重情誼，相互關心愛護的和諧社區。

（二）搞好兩個轉變，重新認識轉型期的社會救助工作

1、轉變社會救助工作的價值取向。一是由恩賜觀念向權利觀念轉變。傳統社會救濟含有明顯的恩賜觀念，救助者常常以觀世音自居，受救助的群眾往往感恩戴德，這種行為是與現代社會救助有著本質區別的。對于國家和社會來說，實施社會救助是其應負的由法律規定的社會責任，而不是自上而下的恩賜；對于公民來說，獲得救助是其應享有的受法律保護的基本權利。隨著人們思想觀念的轉變，法律意識的增強，要用具有現代意義的“社會救助”取代傳統意義的“社會救濟”，以轉變傳統的恩賜觀念。二是以物為本觀念向以人為本理念轉變。長期以來，在人們的思想和行動上，社會救助工作的主要任務似乎就是分配款物，往往把爭取上級的救助資金作為一項中心工作，一旦款物分配完畢，救助過程也就結束，使社會救助工作的重心轉向了以物為本。隨著經濟全球化的發展，要從維護人權的角度認識社會救助工作，弘揚以人為本的現念，使救助對象的生存權、發展權得到應有保護。

2、轉變社會救助工作的行為取向。長期以來，我國社會救助的行為取向突出表現為特殊主義，不是按照社會成員的實際困難程度進行救助，而是劃分成若干群體，分不同對象實施救助，造成同屬國家一員，而在救助待遇上卻千差萬別。如，由于城鄉二元結構的存在，社會救助也存在嚴重的城鄉差別。改革開放以前，由于城市居民社會福利較高，職工工作、生活都比較有保證，因此，社會救助的重心在農村。近年來，隨著國企改革深化，城市下崗失業人員增加，貧困人口增多，城市社會救助工作日益受到重視，而農村社會救助工作則止步不前。再者，城市農民工是社會的邊緣群體，城市、農村社會救助都沒有把他們列入，屬于被人遺忘的群體。因此，社會救助的行為取向要由特殊主義向普遍主義轉變，不分種族、身份、職業等，在獲得社會救助方面一律平等。

（三）構筑三個體系，促進社會救助工作的全面發展

1、積極推進依法行政，完善政策法規體系。依法行政是依法治國基本方略的重要組成部分，反映了政府運作方式的基本特征。近年來，城市低保的立法工作取得了重要突破，1999年國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，我省于2002年5月1日起實施《河南省〈城市居民最低生活保障條例〉實施辦法》，使城市低保工作的法制化建設邁上了一個新臺階。但是，自然災害救助、農村社會救助還沒有相應的法規出臺。為此，各級政府社會救助主管部門必須實施依法行政戰略，一是要抓緊制訂急需的地方性法規，及時修訂不適宜的法規，搞好法規、政策之間的銜接；二是要嚴格依法辦事，全面提高依法行政的水平；三是要積極推行政務公開，轉變職能，改變管理方式，增強服務意識，提高辦事效率；四是加強監督，確保法律、法規、規章和其他政策措施得到統一、公正、合理的實施。

2、科學運作，完善社會救助管理體系。①強化政府的主體地位。社會救助對象是社會最為貧困的群體，可以說，沒有政府和社會的救助，他們就無法生存。因此，保障他們的基本生存權，是每一個政府義不容辭的責任。目前，政府在五保供養、農村特困戶救助等方面的主體作用發揮不夠。要強化政府在社會救助組織、管理、監督和財政投入等方面的主體作用，逐步形成政府投入為主、集體補助為輔、社會共同參與的救助機制。②探索建立科學的管理機制。可實行普遍性和專門性相統一的社會救助雙層體系，將社會救助對象分為兩個層次，一是救助對象為城鄉所有貧困者，為因各種原因而陷入貧困者提供救助，以涉及面廣為特征，具有普遍性特點；二是救助對象為已經完全喪失勞動能力、沒有家庭收入和其他收入來源的人，以受益對象的專門性為特征，具有專門性特點。這樣劃分，既能對所有貧困者進行救助，又能對特困戶進行重點救助。③建立起規范的社會救助款物管理機制。各級政府要建立社會救助基金，強化財政預算，加大財政投入，增強社會救助的資金保障能力；社會救助資金要實行專戶管理，確保資金不被擠占、挪用、貪污等現象發生；在資金的發放上，引入民主決策機制，由群眾代表評定困難戶，提高資金發放的透明度，解決優親厚友等問題的發生；進一步探索和完善低保金社會化發放途徑，推廣由銀行、郵局等網點發放低保金的做法；搞好政府有關職能部門、社會輿論和新聞媒體對社會救助資金的監督。④加大社會救助工作的科技含量。建立比較完善的貧困指標監測和評估網絡，運用現代技術手段，通過嚴格的家庭收入調查和計算，準確核實貧困家庭的經濟狀況和實際生活水平，制定科學的最低生活保障線和救助標準，為準確實施社會救助提供保障。建立災害管理系統和救災輔助決策支持系統，制定災害評估、統計、緊急救援辦法，探索災情科學預報、評估、合理分配救災款物的新途徑，不斷提高災害救助的科學化管理水平。

3、建立有效的社會支持體系。對處于貧困之中的人員，單靠政府救助解決不了他們的所有困難，必須發動社會力量，開展社會幫扶活動，為他們提供必要的服務。政府在社會救助對象就業、職業培訓、自謀職業等方面制定優惠政策；積極引導、鼓勵慈善團體等非營利組織參與社會救助工作；組織、提倡開展多種形式的幫扶解困活動，如社區救助服務、志愿者活動、扶貧濟困送溫暖活動等。發動社會力量，搞好救助對象在醫療、教育、住房、司法援助等方面的專項救助。在教育方面，通過減免學雜費、獎學金、教育貸款和勤工儉學等方式，解決貧困家庭學生的上學問題；在醫療方面，建立起專門服務于貧困群眾的醫療補助、費用減免制度，確定醫療救助定點醫院，確保他們能夠獲得最基本的醫療服務；在住房方面，要通過實施“安居工程”，為貧困群眾提供廉價住房，廉租住房，使其居有住所；在司法救助方面，認真落實《河南省法律援助條例》，為貧困群眾提供法律服務并免收、減收費用，切實維護其合法權益。通過社會各方面的支持，筑起一道牢固的社會安全網。

參考文獻：

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2、多吉才讓：《中國最低生活保障制度研究與實踐》，人民出版社2001年版

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4、汝信、陸學藝、李培林主編：《2003年：中國社會形勢分析與預測》，社會科學文獻出版社，2003年版

5、民政部救災救濟司：《救災工作資料匯編（1）》，2001年

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