社會政策

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“社會工作”和“社會政策”都是源于西方的概念。它們就像一對兄弟，為解決工業化、城市化、現代化過程中的貧困問題而生。社會政策是在制度、規劃的層面制定反貧困的戰略和策略，并通過具體的計劃和項目使之可操作化；社會工作則站在政府和公眾之間，將社會政策轉化為社會行動，從而貫徹落實到每一個具體的社區和個人身上。社會政策與社會工作在西方的發展都已有一百多年的歷史了，它們走過的發展道路值得我們深思：是社會、經濟大環境的變化導致的社會政策的變化，又從而使其傳承機制——社會工作也隨之發生變化。

本文以一般認定的社會工作的各個發展時期為線索，通過對各個時期社會、經濟的大環境及社會政策的變化的描述，探討這些變化與的社會工作發展的關系，并試圖從重找出中國社會工作在中國社會發展中的位置及發展途徑。

一．社會工作與社會政策的歷史演進

第一階段：20世紀20年代以前

20世紀20年代以前，是社會工作問世前的醞釀時期。這個時期正是西方社會的工業化和都市化急速發展的時期，在英國被稱為“維多利亞盛世”。但是，在經濟發展的同時，也造成了西方社會越來越大的貧富分化，大量貧民涌入城市，失業問題和貧困問題造成了社會的不安定。同時，工業革命也沖擊著人們的觀念，使社會意識形態發生巨大的變化。工業化﹑都市化帶來最為明顯的變化是社會財富的驟增，它也給人們帶來了觀念上的觸動，開始看到了人的能力和作用的巨大無比，更堅定了“人是可以不斷進步的”的人文主義主張。19世紀西方民主運動的影響，使人們從“權利”（TheRight）這一嶄新的概念中看到了自己也有平等享用社會資源的機會和希望，英國失業工人因此在1860─1867年為爭取權利發動了幾次頗有影響的暴動。（古允文，1992）

針對當時存在的社會問題，英國政府繼1601年頒布《濟貧法》（PoorLaw）之后，在1832年又出臺了《新濟貧法》（TheNewPoorLaw）。許多國家也都在一定程度上仿效了英國政府介入和干預濟貧的做法（李增祿，1982）。但政府的介入和干預并沒能解決從19世紀中葉以來一直存在的各種慈善機構間功能重迭、資源浪費和政府介入效率低等問題。

在上述的背景下，歐美先后出現了以有效﹑合理地調配社會資源來幫助城市貧民為目標的新一代慈善組織，如城市慈善組織協會（CharityOrganizationSociety）等。他們設立了專事管理與聯絡的中央機構，自上而下有計劃、有組織地幫助需要援助的窮人。

早在1893年，美國水牛城的慈善組織協會就對機構工作人員適應工作的能力首次提出了疑問，認為應考慮以往由牧師承擔慈善會社的工作是否適合，有必要找接受過特殊訓練的人來承擔“助人”的工作，并以此工作為職業。（林萬億，1983）1898年，慈善組織協會為慈善工作者開辦了一個六周的暑期訓練班；1912年波士頓社會工作學院開設社會工作課程；1919年，“美國專業社會工作訓練學校協會”成立；1921年，波士頓社會工作學院開設了醫療社會工作課程。這也是因為當時英國、美國等國家教育政策引導高等教育的范圍不斷向應用領域拓展，使對慈善工作培訓也得以直接進入大學，獲得了較高的學術起點，促使社會工作追求科學性、知識性、學術性的發展，以獲得在專業領域中占據一定的地位。

在這種社會、經濟發展背景下，理查蒙（Richmond）在1917年出版了她的《社會診斷》一書，這本書被后人公認為是第一本對社會工作系統論述的專著（豪爾，Howe，1987；杰克遜，Johnson，1998；林萬億，1992）。因此一般也認為，《社會診斷》一書的問世標志著現代社會工作的發端。《社會診斷》一書是理查蒙將她在慈善組織協會工作和研究多年所得的經驗，總結出一套以“診斷”為重心的，經由個案調查和診斷了解致貧原因后再給求助者幫助的個案工作方法。

第二階段：20世紀20年代到40年代中期

在這一階段的早期，社會工作是以熱情幫助弱勢群體、科學解決社會問題的雙重社會責任，開始了其職業化的進程。

當時，工業化急速發展的進程造成的貧窮、失業和貧富差距等一系列社會問題更為突出。在社會的組織層面，一批以通過建立社區中心的社會改革為導向的睦鄰組織運動的形式出現。他們根據當地居民的生活性需要，提倡居民的自主自覺和互助合作的精神，強調對生存環境的改良，以有效合理地調配社會資源來幫助城市貧民為目標，自上而下有計劃、有組織地幫助需要援助的窮人（杰克遜，Johnson，1998；古允文，1992；豪爾，Howe，1987）。它從社會自組織角度，彌補了因政府干預不足帶來的問題。

在這一時期，英、美兩國這一時期的社會政策發展較多的仍然是針對個人的家庭服務、兒童福利和犯罪懲戒等輔導項目，一些家庭服務的志愿性機構或精神診所開始大量聘任受過訓練的個案工作者。而社會福利機構對社會個案工作的接納也表達了當時的社會需求，成為對社會工作發展的一種導向，促使社會工作不斷完善其治療性的個案工作方法和技術，以勝任此職業。

在這個階段的后期，由于1929年的經濟危機導致大蕭條狀態的出現，大量的工人失業，使原有的社會問題的加劇，從而導致社會政策的變化。1931年著名的羅斯福新政提出了依靠公共機構與公共資源來緩解貧困的綜合性福利國家計劃，用聯邦政府協助福利服務體系發展來解決失業和貧窮等社會問題，以彌補以往由私人機構解決貧困的種種不足。政府介入福利服務體系的發展后，受過學校訓練的工作人員更容易獲得政府提供的位置，福利工作的任職出現專業的傾向。

社會政策的變化打開了社會工作者的視野，他們開始試圖超越以個案工作為主的傳統工作模式。社會工作三大方法之一的團體工作（亦稱“小組工作”）因為將心理學、教育學等多學科的理論結合起來，用于探討團體工作對社會環境的影響力和對整個助人工作的重要性，并具體運用在幫助退伍士兵的心理適應和解決兒童心理困擾的工作中，發展出了團體工作理論。社會工作的另一方法，社區工作在社會改革（SocialReformer）與行動主義（Activities）的層面的努力也得到認可，同樣獲得了較好的發展（波普勒，Popple，1997）。個案工作、團體工作和社區工作這三個原本是獨立發展的社會工作方法，在注重理論發展的同時呈現出一種整合的趨勢。

第三階段：20世紀40年代中到60年代初

二次大戰后，西方社會與經濟空前發展。然而都市化、工業化、高科技及社會變遷，導致富裕社會中的貧困問題反而加劇，戰后軍人的安置問題，黑人暴動，婦女爭權、兒童教養、老年安置，等等，新生的社會問題與社會發展形成互相沖突的矛盾。

從20世紀50年代起，西方國家紛紛宣布簡稱了“福利國家”，于是，一系列解決老人福利，勞工失業，軍人服務和積極性救助等旨在全盤改進福利制度的“新探求”（NewResearch）社會政策相繼頒布。這個政策的核心是開始強調以整個國家的福利、計劃和綜合性管理為解決手段。特別是聯邦反貧窮計劃提出由幾個不同的管理機構者聯手辦理一些大的項目，這些計劃的許多方面都涉及到社會工作專業，同時也強調福利計劃在社區的發展和推進。

社會政策的改變帶來了對于社會工作的大量的需求。政府的衛生機構、醫療機構和家庭，矯治機構和學校、社區開始引入團體工作者。在組成社區基金會、社區委員會的過程中，社區工作的方法正在發揮作用。因為單純的個案工作方法難于應付廣泛的和嚴重的社會問題，因此社會工作真正超越了此前由個案工作方法為主導的局面。社會工作的一些基本概念和方法不僅在個案工作中，同時在團體工作和社區工作中也得到充分運用（廖榮利，1987）。反貧窮計劃在福利服務實踐層面提供給個案工作、團體工作和社區工作三大方法的聯合契機。1955年，作為大聯合標志的社會工作人員協會（NASW）成立。

第四階段：20世紀60年代到70年代中

20世紀60年代起，西方福利國家普遍進入迅速發展的時期。高度的經濟增長使人們享受到有史以來最優厚的生活保障與福利服務，但同時也因福利經費的膨脹潛藏著新的福利危機。在美國，由于政府堅持越戰，整個社會意識形態的主流關注的是生存環境及公民權利。

最早的針對危機的社會政策的調整，是1963年美國約翰遜時代所謂“大社會”運動的龐大計劃提出的，它包括了教育、訓練及提供就業機會等一系列協助窮人使之獲得自立的社會福利服務政策。同時，政府開始削減福利經費、并強調資源使用的有效性，這與發展社會福利服務形成了矛盾。

社會環境和社會政策的變化對于社會福利服務形成了沖擊，因為受助者的問題已經從一般的物質需要轉到對社會環境和基本權利等精神需要的層次，以往關于人的問題的成因的主流性解釋[1]和強調個案治療性的方法，已經不能令人信服（林萬億，1995）。

社會工作在自身發展上開始尋求對傳統的社會工作方法的突破和選擇新的理論立場。社會工作人員開始運用系統理論，提出整合觀點，探討將不同的方法結合到一起來解決問題的一體化新途徑（杰克遜，Johnson，1998）。[2]

第五階段：20世紀70年代中到90年代

20世紀70年代開始，因石油危機的沖擊，西方國家的經濟發展進入了滯脹時期。經濟增長的急劇變化和不穩定，導致了社會問題的叢生。

在社會政策的層面，由于福利國家理論受到普遍的質疑，在新經濟政策影響下形成了新的“經濟復興計劃”和社會福利政策。美國政府開始提倡“小政府”計劃，以減少政府的直接服務，鼓勵福利服務私營化。

公眾意識形態開始提倡和號召“抑制欲望”、“限制所得”，人們也因此去考慮資本主義和福利國家的關聯，馬克思的沖突理論在整個西方開始受到關注。而在文化價值和哲學思想上，又充滿了對自助和互助傳統倫理的“復古”情緒。在此沖擊之下，促進了人對于人與社會自身的再度反思，形成了多元化的意識形態。這又促使社會科學領域更多的邊緣性和綜合性學科的形成。

“社會工作的一些概念和理論體系在七十年代已經獲得了發展完善”（約翰遜，Johnson，1998），但是受到多元意識形態的影響，一方面是以不同的理論支持來提出對社會工作的解釋，如在這個時期得到發展的“生命模式”（LifeModel）就是以行為科學和生態的觀念作為專業助人的理論依據。同時，各種治療性的社會工作方法，行為矯正取向（BehaviorModification）、任務為本取向（Task-centredApproach）以及家庭治療（FamilyTherapy）、精要治療（BriefTherapy）等等，將已有的社會工作的方法與模式推向更專精的方向。另一方面，在激進主義思潮的影響下，也出現了激進社會工作取向和結構社會工作取向，對傳統的社會工作的目標發起了背道而馳的挑戰。。

總之，在這個動蕩的年代，社會工作更注重從不同的學科、學派的理論中吸取營養，建立嚴密的理論論述和程序，向多元化、綜合化同時又更為專精的方向發展。

第六階段：20世紀90年代至今

20世紀90年代起，整個世界的發展日趨全球化。社會發展中出現的問題不僅是多元，而且更是尖銳和復雜化。

社會政策發生的變化是出現多元福利模式。在歐美，福利政策的制定更強調政府與民間在福利提供方面各自應該承擔的責任，同時個人和家庭也要在福利資源上扮演一定的角色。這種福利主張導致的結果是，由政府直接提供的福利服務減少，而轉向鼓勵多種形式的民間承辦的社會福利事業，即志愿服務和服務的私有化擴大。

社會工作的發展為順應社會環境與社會政策的變化，必須作出響應并積極調整。面對福利資源的短缺與競爭，專業社會工作也開始接納“管理主義”，如以“個案管理”、“緊縮管理”等工作取向來建立優質服務，適應社會發展和競爭的需要，保持自己承擔社會福利服務的專業地位，這一取向實際上更加重視了技術化和程序化。同時，為獲得社會認可，社會工作專業人員的注冊制度普遍發展起來。

但在另一方面，社會科學的發展也帶來了對于傳統的、以實證主義為基礎的社會工作的反思，社會工作者開始更為關注存在社會工作之中的文化差異，以重新思考社會工作者在承擔“對人與社會服務”實踐中的道德倫理角色（麥萍施，1995；曾乃明，1995）。不同文化背景的國家與地區，特別是在發展中國家，一些社會工作者正在修正百年來社會工作從事“社會治療”的形象，更為務實地將社會工作已經發展起來的工作技術與社會發展的取向結合起來（米齊利，Midgley，1998），探索社會工作與國家制度的關系以及新的理論與實踐方式。

二．研究結論及其對中國社會工作發展的啟示

從歐美的社會工作發展歷史過程來看，社會工作和社會政策都不是一成不變的，而是一個相互承接的、動態變化的過程。在這個過程中，社會環境的影響以及社會思潮和科學理論的發展變化，等等，都在影響社會工作和社會政策的變化：

1．在西方國家，一百多年來，在社會政策不斷發展的同時，也發展出了一個政策傳承機制——社會工作。從國際經驗看，社會政策的貫徹落實主要是通過一個專業化、職業化的服務體系，即社會工作體系來實現的：政府中有政府社工構成的政府社會工作體系，民間有社會工作團體和社區社會工作者構成的非政府社會工作體系，而后者是社會工作體系的中堅力量。社會工作以其以人道主義為基礎的價值體系與以科學的助人技巧為基礎的方法論為社會政策的貫徹提供了充分的支持

2．社會工作的發展軌跡明顯是受到環境制約的。一般來說，是社會、經濟大環境的變化以及社會思潮和科學理論的發展變化會直接影響到社會政策的變化，從而導致其傳承機制——社會工作的變化。當然，社會工作也有其謀求自身發展的內在動力，它在每一個發展階段，都積極地試圖引入當時最流行的社會科學理論，以為己用。社會工作的這種從對科學方法的引進，在某種程度上也影響了社會政策的發展。

3．社會工作的職業化和專業化是其成功地立足于社會的必要條件。在社會工作的發展過程中，其先謀求的是本身的職業地位，這種職業地位是與其在與社會政策不斷互動的過程中，為解決社會問題作出了貢獻后才獲得的。在職業地位得到社會認可后，社會工作在使自己成為一個專業領域方面作出了不懈的努力。包括應社會環境和社會政策的變化而不斷修正自己的目標與手段，同時用最新的社會科學歷年和方法來武裝自己。專業地位的提升無疑也鞏固了社會工作的職業地位。

近年來，中國政府在勞動就業、社會保障、福利服務、健康服務、社區建設、社團管理、家庭婚姻、住房改革、教育改革等等方面出臺了不少社會政策，但是政策的效果在很多方面卻往往不盡人意。在整個政策過程中，除了制度設計上有缺陷以外，制度實施中更屢屢出現問題。這是因為在中國政府的社會政策過程中，從政府行政到公眾行動之間，缺少了一個專業化、職業化的貫徹和落實社會政策的傳承機制。

就中國現狀看，目前社會政策的貫徹和落實主要還是依靠政府的行政體系——勞動、民政、衛生、城建、教育等政府部門和“準”行政體系——工會、青年團、婦聯等群眾團體來具體運作。正因為在政策過程中，政府與民眾之間缺少一個相對獨立的職業化的“中間層”，本來這個中間層是可以把政府的行政指令通過專業化的手法和技巧轉變為公眾的行動的，而現在的工作體系依靠的僅僅是這些行政和“準行政”部門的行政命令，明顯地與公眾行動脫節，也與經濟轉軌和社會轉型的發展趨勢和進程不相適應。

中國的社會工作教育從上個世紀90年代以來已經有了很大的發展，但是它更多的是在大學里作為一個專業來發展，作為在中國社會政策過程中貫徹和落實政策的專業化的職業服務系統卻沒有能夠發展起來。2001年社會工作教育年會提供的數據顯示，社會工作專業從1980年代后期恢復發展以來，已有上萬的畢業生，但是遺憾的是這些畢業生大部分都沒有能夠在社會政策過程中發揮他們應該發揮的專業能力。國內大多數學者認為，缺乏一個明確的專業化的職業服務系統是造成這種現象的一個重要原因。

同時，在國內社會政策的研究方面，大多數的研究比較關注的是政策法規層面和行政組織層面的問題，對如何通過一套專業化的職業服務系統來提高社會政策實施的質量，這方面的研究可以說是微乎其微。因此，在研究社會政策的同時，結合社會工作專業化與職業化發展的國際經驗，探討中國社會工作的職業發展，應該說是十分必要的。只有職業化、專業化的社會工作發展了，中國的社會政策的貫徹落實才能有有效的傳承機制，才能在中國的社會、經濟發展中發揮更大的作用。

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[1]在社會工作發展過程中，“人的問題”的形成是個人原因還是社會的原因，一直是社會工作爭論不休的基本而又常更常新的古老話題。

[2]有關一體化的社會工作著作主要有：巴特利特(Bartlett)"TheCommonBaseofSocialWork"（1970)、高司特爾(Goldsterin)的"socialworkpractice:aunitaryapproach"（1973)、賓克斯(Pincus).等的(Pincus.&Minaharm,SocialWorkPractice:ModelandMethod"（1973)；馬科（Max）的"SocialWorkPractice:AUnitaryApproach"（1973）。葛明(Gerrnam)的"LifeModel"（1975）提出將社會工作的焦點明確放在“人與環境的適應性”這一點上，被認為是在論述上進一步豐富了對社會功能的理解。