社會戶籍制度管理
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社會工作職業(yè)化一、引文
本文所指“當(dāng)代中國戶籍制度”是中國歷史上從1949年以后逐漸發(fā)展形成的一套戶口管理制度。當(dāng)代中國的戶籍制度發(fā)展至今，在身份證明、社會安全、經(jīng)濟建設(shè)等方面起過十分重要的作用；但隨著社會的發(fā)展，特別是經(jīng)濟政治體制的逐步完善和深入，社會民主化、文明化的推進，這套制度的局限性也越來越突出，以至影響了當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展。本文通過對戶籍制度的闡述，試圖說明戶籍制度對我國社會發(fā)展的影響，并提出幾點改革的設(shè)想。
二、當(dāng)代戶籍制度的淵源與形成
中國戶籍制度可追溯至數(shù)千年前，當(dāng)時的統(tǒng)治者為了征賦納稅、便于管理，就產(chǎn)生了保甲制的雛形。據(jù)《周禮》載：令五家為比，使之相保。既證明在周朝時“保”這種戶籍單位已經(jīng)出現(xiàn)。此后，“保”這一戶籍單位的范圍大小經(jīng)常變化。《文獻通考》中有“畿內(nèi)之民，十家為保”的記載。到了宋代,由于土地大量兼并，官場腐敗，君王昏庸，社會矛盾趨于尖銳。于是，從1069年開始，宋神宗任命王安石變法。其中的保甲法主要是為了控制地方百姓，加強地方武裝；內(nèi)容為：鄉(xiāng)村民戶以十戶組成一保，五十戶為一大把保，十大保為一都保；有主戶中“物力最高”和“有才干心力者”，即最大的地主富戶充當(dāng)保長、大保長和都副保正。保甲法頒布后，公元1071年先在宋之開封府境內(nèi)各縣實施，而后在全國各地逐步推行。《宋會要稿》載：1076年各路“義勇、保甲民兵多達718萬人，形成一個龐大的地主武裝。到宋仁宗時，隨著土地兼并的嚴重、平民百姓的人身限制也更為嚴重，甚至連生命的權(quán)利也沒有。如1190年南宋規(guī)定佃戶不能控告地主。自次，王安石正式創(chuàng)立的保甲制度在明、清兩代相傳，一直延續(xù)到民國時期。
本世紀三十年代初期，國民政府為了排除異己，實行，于1932年8月1日，在鄂、豫、皖三省頒布《各縣編查保甲戶口條例》規(guī)定：“保甲之編組，以戶為單位，戶設(shè)戶長，十戶為甲，甲設(shè)甲長，十甲為保，保設(shè)保長。”實行各戶互相監(jiān)視的連坐法和各項強迫勞役辦法，以加強對平民百姓的控制。1934年保甲制在國民政府各省市推行。
綜上所述，保甲制這一戶籍制度，對于維護社會穩(wěn)定有較大的作用；但是也對勞動力的自然流動有一定影響。盡管如此，在1949年以前，中國的人口流動還是相對比較自由的，特別是城鄉(xiāng)之間的人口流動并沒有什么障礙，流動成本也很小。
1949年以后，當(dāng)代中國的戶籍制度先城市后鄉(xiāng)村逐步建立了起來。建國之初，為了肅清殘匪，維護社會治安，安定人民動蕩的心靈；公安部于1951年7月16日頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》。該條例共十二條，主要是對城市戶口進行管理，規(guī)定了對人口的出生、死亡、遷入、遷出、“社會變動（社會身份）”等進行管制的一套做法。1953年4月3日，為了準備各級人民代表大會的選舉，做好選民登記工作，同時也為了向政府提供準確的人口數(shù)字；政務(wù)院決定進行全國人口普查，并《為準備普選進行全國人口調(diào)查登記的指示》和《全國人口調(diào)查登記辦法》。同時也相應(yīng)地建立了簡單的戶口登記制度。這是城鄉(xiāng)分隔苗頭的開始。
1955年6月9日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，戶口登記的統(tǒng)計時間定為每年一次。辦理戶口登記的機關(guān)，在城市、集鎮(zhèn)為“公安派出所”，在鄉(xiāng)和未設(shè)公安派出所的集鎮(zhèn)是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民委員會”。公安派出所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)建立戶口薄和出生、死亡、遷入、遷出登記，對各項變動情況要隨時填入和注銷，對因離婚、分居、失蹤、收養(yǎng)、認領(lǐng)等原因引起的戶口變動及時進行管理。建立經(jīng)常戶口登記制度的目的主要是為了便于掌握全國人口及其變動情況，為國家計劃經(jīng)濟制度的實施提供可靠的準確的人口數(shù)據(jù)。1956年2月，國務(wù)院又發(fā)出指示，把內(nèi)務(wù)部和各級民政部門管理的農(nóng)村戶口登記、統(tǒng)計工作移交給各級公安機關(guān)。至此，全國城鄉(xiāng)戶籍管理機構(gòu)得到了統(tǒng)一。
1956年6月，為了解決“農(nóng)民盲流”、加強人口管理，召開了全國戶口工作會議。此后由于1958年1月9日頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》；該條例是為了限制所謂“農(nóng)村盲流”進入城市，切實加強全國戶籍管理而頒布，并首次提出了“暫住人口”登記等分隔公民身份的內(nèi)容；不過，在事實上還沒有公開地限制人口的自由流動。自次，從制度上，土箸人口與外來人口、城市人與鄉(xiāng)村人便有了一個事實上的身份等級。土箸人口可以不勞動而靠出租房產(chǎn)、地產(chǎn)等而坐享利潤，外來人不得不更辛苦的勞動，創(chuàng)造更多的價值才能象樣地生活。即使這樣，土箸人口等一部分享受優(yōu)越條件的公民在同等條件的競爭中由于自己的不努力而落于下風(fēng)時，竟然還認為外來人口阻礙了自己的發(fā)展、生存；從而使當(dāng)?shù)卣雠_更多的、更具體的歧視性政策！
《中華人民共和國戶口登記條例》規(guī)范了戶籍管理制度，是全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度正式形成的標志。其背景是與當(dāng)時的計劃經(jīng)濟密切相關(guān)的，也擔(dān)負著配合對敵斗爭，提供人口資料，維護公民合法權(quán)益的任務(wù)，并在公民身份證明、社會治安維護等方面起著重要作用。條例頒布后，為了“超英趕美”，“運動”開始，并在全國開展制；實行吃飯不要錢、大煉鋼鐵等政策；極大地破壞和浪費了社會資源、生態(tài)環(huán)境。緊接著便是三年。之后，城市戶口的公民便有了各種配給等待遇，使戶口與社會待遇相掛鉤，直到今天仍然在一定范圍內(nèi)存在。
戶籍制度在中國六、七十年代又有所發(fā)展：不但農(nóng)村人流入城市受限，而且農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)入非農(nóng)業(yè)人口也十分困難。1964年，為解決國內(nèi)經(jīng)濟困難，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》草案，該草案比較集中地體現(xiàn)了處理戶口遷移的基本精神，不但沒有改變城鄉(xiāng)隔離的局面，相反，徹底地堵住了農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)的大門。自此，中國開始了長期實行城鎮(zhèn)戶口與農(nóng)業(yè)戶口之間的法定隔離制度：農(nóng)村人口一旦登記落戶，要想遷往城市，將受到層層阻撓；對城鄉(xiāng)人口的自由流動、區(qū)域人口的自由流動進行限制。時期，又出現(xiàn)了上山下鄉(xiāng)“運動”，城市“知識青年”強迫流入農(nóng)村。
當(dāng)代中國的戶籍制度，集中國歷史上戶口管制之大成，對社會發(fā)展深有影響：
一方面，它阻礙了社會的正常發(fā)展，是一項不合理、不公平、又有違憲法精神的制度。
另一方面，它在一定時期的主要領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮了很大的作用，對社會安定有很大的貢獻。
三、戶籍制度一定時期內(nèi)促進了經(jīng)濟發(fā)展、社會進步
1949年中國新政府上臺后，中國外有強敵：敵對國家在經(jīng)濟上對我國進行封鎖禁運，軍事上實行包圍、政治上不承認。內(nèi)部還有國民黨勢力的搗亂破壞。更為嚴重的是經(jīng)濟上財政虧空、物價上漲。在戶籍制度建立后，有效地配合了對敵斗爭、對公民的控制與管理，穩(wěn)定了社會。戶籍制度建立后，社會持續(xù)好轉(zhuǎn)、犯罪現(xiàn)象減少。到前，各項社會指標均達一定水平，并不落后于“二戰(zhàn)”后的其它國家。
當(dāng)代戶籍制度發(fā)展到六十年代，城市人口開始由公家統(tǒng)一供應(yīng)商品糧、有很多優(yōu)待措施；同時工業(yè)品價格實行與農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的不等價交換。國家以此來集中財力、發(fā)展國民工業(yè)、發(fā)展城市。兩個“五年計劃”的時間，便建立了一批遍布東北、華東、華南、華北、直至西南、西北的國家企業(yè)。當(dāng)代中國戶籍制度配合計劃經(jīng)濟體制，促進了國家經(jīng)濟的復(fù)蘇，推薦了國家的工業(yè)化、民主化建設(shè)。
自六十年代中期開始，由于中國城市的人口問題、發(fā)展問題日益嚴重，給政府和其它納稅公民造成了沉重的負擔(dān)。為了解決問題，國家對國民經(jīng)濟實行調(diào)整，減少城市人口、精減職工。到1963年6月，全國共精簡職工1887萬人，減少城鎮(zhèn)職工2600萬人。這就既減輕了國家的財政負擔(dān)，又緩和了糧食供應(yīng)的緊張狀況，同時還為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了原始的落后的大批勞動力。
時期，中國大陸陷入混亂局面，城市發(fā)展和城市人口問題更是迫在眉睫；為了暫時緩解這一問題，中國共產(chǎn)黨中央號召“紅衛(wèi)兵”、“知識青年”上山下鄉(xiāng)；把城市問題轉(zhuǎn)入農(nóng)村。當(dāng)然，這樣一來，也給農(nóng)村特別是偏遠荒地提供了一批簡單而原始的勞動力，毫無疑問地在一定程度上發(fā)展了國家農(nóng)業(yè)，避免了因政治混亂而又產(chǎn)生一次的現(xiàn)象。同時，國家也適時改動戶籍制度，杜絕下鄉(xiāng)青年返城，以免給城市造成負擔(dān)。
之后，新政策出臺。雖然當(dāng)代戶籍制度已經(jīng)變得不適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要，但也在許多方面發(fā)揮著重要作用。如公民的身份證明、社會治安維護等方面；特別是實行市場經(jīng)濟以后，由于國際文化的影響，人性的突然張揚，引起了社會中一部分人的人性中的貪欲增大，犯罪現(xiàn)象有所增加。在這種輕快下，國家頒布了《中華人民共和國身份證管理條例》，以加強對公民的管理，減少和預(yù)防了犯罪現(xiàn)象，并且促成了世界公認的我過犯罪率低這一事實。
由于經(jīng)濟、政治改革的深入，從八十年代起出現(xiàn)了農(nóng)民大量涌入城市，特別是改革試點城市的所謂“民工潮”現(xiàn)象，迅速增加了城市人口，引起了一些正常的城市化過程中必然的問題。為了解決這些問題，國家對戶籍制度進行了發(fā)展，加強了對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題的控制，很有效地控制了大中城市的人口規(guī)模，解決和緩和了所謂“過度城市化”的問題。在短時間內(nèi)、在表面上看來是解決了國家和社會的負擔(dān)。
四、當(dāng)代戶籍制度在很多方面影響了經(jīng)濟發(fā)展、社會進步
我們已經(jīng)知道，當(dāng)代中國戶籍制度的形成是建立在計劃經(jīng)濟體制、建國初期的面臨崩潰的經(jīng)濟局面和數(shù)千年的中國封建社會戶籍制度之上的；而且，其本身便顯示著一種既不合理又不公平、還有違憲法的現(xiàn)象。時至今日，在市場經(jīng)濟體制和人性化的政治體制中，戶籍制度早已成為經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的障礙。
隨著社會發(fā)展和公民整體素質(zhì)的提高，歧視性的當(dāng)代中國戶籍制度引起了許多社會問題，在很多方面影響了社會發(fā)展。
1、戶籍制度造成了社會等級的存在，影響了社會公正。
建立在戶籍制度基礎(chǔ)上的城市糧油供給制度、城鄉(xiāng)兩種不同的醫(yī)療保健制度、物資配給制度等，不僅證明了戶口是管理上的“身份證明”,而且是與經(jīng)濟和社會待遇相聯(lián)系的“社會身份”。戶籍制度與就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、福利、社會保障乃至部分商品供應(yīng)等一系列待遇有著制度化的聯(lián)系。造成了而今普遍的人性歧視。土箸人口毫無理由地歧視外來人口，這種“現(xiàn)象”是中國歷代未曾有過的道德怪胎！
同是中華人民共和國公民，為什么天生就有不同的身份、不同的戶口，而且這種身份與個人努力無關(guān)?為什么農(nóng)業(yè)戶口的公民、非當(dāng)?shù)貞艨诘墓窬鸵欢ㄒ硎苓@種毫無理由的歧視與剝削？為什么《中華人民共和國憲法》規(guī)定的基本人權(quán)對于長期生活在一個地方的外來人口就沒有任何法律作用？諸多問題聚集到一點，就是當(dāng)代中國的戶籍制度既不公平也不合理，有違《中華人民共和國憲法》精神和具體法律條文；這就必然會引起許多社會問題、影響社會發(fā)展、文明進步。
2、封閉僵化的戶籍制度與市場經(jīng)濟體制格格不入。
首先，市場經(jīng)濟體制中的社會經(jīng)濟生活及生活持續(xù)是建立在個體人的愿望、利益和選擇之上的，能充分體現(xiàn)大多數(shù)公民的意志；社會整體利益和運動趨向以尊重個體利益、承認個體的創(chuàng)造力、個體的生命為基礎(chǔ)的。市場經(jīng)濟體制是社會發(fā)展、自由競爭的結(jié)果，在最大限度上體現(xiàn)了人道的方面。從而，能夠提高社會生產(chǎn)力、社會效率。當(dāng)代戶籍制度正是對以上幾個方面的阻礙！
其次，市場經(jīng)濟主要是通過價格體系發(fā)揮作用，引導(dǎo)資源的優(yōu)化配置。人力資源也是這樣，與其它社會資源的流動方向一致，即向積累中心、增長中心、利潤中心和技術(shù)中心流動。據(jù)統(tǒng)計，1982年全國流動人口達2000萬人次；1987年增加到7000萬人次。進入二十世紀九十年代，流動人口的增長速度之快、數(shù)量之大，遠遠超過了人們的預(yù)料。北京、上海、廣州等大城市的日均流動人口都超過了100萬。這種流動，由于戶籍制度的限制，其成本之高，超過了一般的發(fā)達國家，造成了社會資源的無端耗費。例如，春節(jié)前廣州火車站，“成千上萬”的流動人口要等上幾天才能買到回程的車票，而且鐵路系統(tǒng)乘機漲價，大發(fā)民工財。這樣一來，怎能不使時間和金錢大量地白白耗費呢？
隨著我國經(jīng)濟改革的深入，社會發(fā)展水平的提高，勞動力的遷徙和流動已成為國家經(jīng)濟生活中的基本內(nèi)容。流動所涉及到的不僅僅是民工，還包括大批的腦力勞動者，這些人每年都要往返回幾次家，更有大批的兩地分居夫婦，每年探親的費用更是花去不少。如果將這些費用統(tǒng)計出來，必將是一個巨大的數(shù)字。然而，這些問題還不是最主要的。據(jù)人民日報報道，2000底，北京高校畢業(yè)生就業(yè)指導(dǎo)中心和市科委人才中心聯(lián)合披露的消息讓人大吃一驚，在中關(guān)村地區(qū)的高新技術(shù)企業(yè)中，目前居然有10萬沒有戶口的大學(xué)生在打工。其實這早已是一個事實，大學(xué)生是中國公民，其它打工者也是中國公民，都具有憲法規(guī)定的基本權(quán)利與義務(wù)，但就因為戶籍制度的限制，這些人只有義務(wù)，沒有權(quán)利！打工者一樣要上繳個人所得稅，而不管他要付出多好房租、多少額外負擔(dān)；但是，打工者卻不能參加選舉，不能享受憲法規(guī)定的其它政治權(quán)利。事實上，外來人口的公民權(quán)利在很大程度上被不經(jīng)任何形式的宣判而殘酷地抹殺了。
3、由戶籍制度所引起的農(nóng)民問題是阻礙社會發(fā)展的主要因素之一。
中國的經(jīng)濟發(fā)展從二十世紀八十年代以來，發(fā)展狀況的統(tǒng)計數(shù)字一直為世界矚目，經(jīng)濟增長速度一直遙遙領(lǐng)先，然而，到二十世紀末年，具體是從1998年開始，出現(xiàn)了所謂“經(jīng)濟過剩”的說法，這是中國經(jīng)濟發(fā)展中的主要問題，要解決這一問題，必須根本解決當(dāng)前的農(nóng)村公民的國民待遇問題，解除戶籍制度所帶來的限制。
中國的農(nóng)民自1949年中國新政府執(zhí)政開始就一直在為國家的工業(yè)化默默地做著巨大的貢獻與犧牲，但卻從來沒有在國家工業(yè)化中得到直接或間接的就業(yè)、財富分配機會。可以說中國的農(nóng)民承擔(dān)著工業(yè)化的成本，卻享受不到工業(yè)化的成果。其根本原因就在于我們的不合理的身份戶籍制度已經(jīng)成為城鄉(xiāng)隔絕的制度化壁壘。許多人從未想過，這種身份的劃分和規(guī)定是否荒唐、是否合理、是否公平！難道就應(yīng)該以9億農(nóng)民的犧牲或貧困來預(yù)防和治理“城市問題”嗎？中國不但是農(nóng)業(yè)大國，而且是農(nóng)民大國，農(nóng)民問題始終是中國的首要問題，農(nóng)民的狀況怎樣，直接或間接地決定了中國社會的政治、經(jīng)濟和文化特征。中國鄉(xiāng)村得不到發(fā)展，則中國的現(xiàn)代化只能是一個夢想。
為了維護計劃經(jīng)濟，戶籍制度便成了管理勞動力流動的最佳工具，如此形成了通過行政手段干預(yù)人力資源配置的社會倒退現(xiàn)象。在層層審批、嚴格管理的情況下，人口流動的成本極其巨大。這樣必然造成了中國人口流動的極端凝滯，不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展對勞動力、人才的需求。幾十年下來，使城鄉(xiāng)差距大大拉開，農(nóng)業(yè)剩余勞動力大量聚集。由于不能均等地獲得財富和機會，這樣，一部分掌握了社會財富的人消費趨向飽和，而大部分的底層平民百姓卻無錢無力購買！于是出現(xiàn)了所謂的“經(jīng)濟過剩”。
4、當(dāng)代中國戶籍制度有違《憲法》精神，限制了公民的自由流動，阻礙了社會發(fā)展。
公民到底有沒有遷移的自由與權(quán)利？公民的遷徙和流動是否違法？這在世界各國的法律中都有明確規(guī)定：公民具有遷移、居住的自由。而且現(xiàn)在的戶籍制度政策對于外來人口來說，明顯與《中華人民共和國憲法》第三十三、三十四條之規(guī)定相矛盾。公民的遷移和流動是為了更好的發(fā)展、生存，這里面沒有任何的其它目的，而且公民的發(fā)展權(quán)、生存權(quán)是最基本的人權(quán)。這些事實我們不能否認，流動人口不能在居住地行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，不能與當(dāng)?shù)厝丝谝粯悠降鹊孬@得就業(yè)機會、勞動報酬、社會福利，盡管外來人口也在納稅、也在創(chuàng)造社會財富。
在信息化社會的今天，人口的散居狀況絕對不利于經(jīng)濟的發(fā)展，而且，即使投巨資進行了各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也是得不償失的。人口的集中有利于信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有利于國民素質(zhì)的提高、有利于國家對公民更好地實施管制。更有利于抵制基層腐敗、精簡政府冗員。人口的集中有利于經(jīng)濟發(fā)展、政治民主，這是一個毫無疑問的事實。
事實證明，中國現(xiàn)行戶籍制度既妨礙了社會公正，又阻礙了社會發(fā)展、生產(chǎn)力的進步。社會公正的破壞，既沒有實現(xiàn)任何其它社會價值，也沒有帶來效率；只是照顧了一部分人的利益而已。這種情況，是該到改革的時候了。
五、適應(yīng)社會發(fā)展,改革戶籍制度
自以后的經(jīng)濟體制改革,帶來了國家經(jīng)濟的快速發(fā)展,同時也使由戶籍制度所引起的不同身份等級之間的的矛盾顯露出來.城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的人口大流動，一年一度的“民工潮”等，有力地沖擊著原有的戶籍管理體系。于是，自80年代以來，國家對戶籍制度進行了斷續(xù)的改革：
1984年《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)問題的通知》，同意公安部的提案，實現(xiàn)嬰兒或落戶自愿政策，放寬解決夫妻兩地分居問題的戶籍政策等等。然而，這些改革治標不治本，不能從根本上解決當(dāng)前出現(xiàn)的一系列問題。戶籍制度改革要適應(yīng)社會發(fā)展趨勢，配合市場經(jīng)濟體制；對于當(dāng)前來說，戶籍問題的關(guān)鍵是“自由流動”及由此引起的“社會公正”問題，而不是兩地分居等其他問題。目前，世界上僅有三個國家實行限制人口自由流動的戶口管制政策：中國、北朝鮮和非洲的一個窮國；發(fā)達國家一般實行以出生地為唯一身份證的管理制度，一卡在手可以隨便自由流動。事實證明，越是實行不合理的戶籍制度就越會妨礙社會公正、阻礙社會發(fā)展。如此看來，當(dāng)代中國的戶籍制度非改革不可，為了國家的社會發(fā)展，國家的民主化、文明化，筆者就戶籍制度改革提出下面幾點相關(guān)的設(shè)想：
1、集中人口管理權(quán)，成立統(tǒng)一的管理部門，減少人口管理的雜亂無章，政出多門情況。
目前，國家計劃生育委員會控制人口的出生，統(tǒng)計育齡婦女?dāng)?shù)及人口的生育狀況；公安部門管理戶口登記，控制人口遷移，進行年末人口統(tǒng)計；國家統(tǒng)計局進行人口抽樣調(diào)查；國家計委管理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”計劃；國務(wù)院還直接領(lǐng)導(dǎo)全國的人口普查。如此政出多門，難免會出現(xiàn)一些不協(xié)調(diào)的地方，造成社會資源的浪費，增加社會成本。如戶口遷移的多頭審批,給公民增添了不應(yīng)有的麻煩，給官僚主義造成了機會，也降低了辦事效率。公安部、國家統(tǒng)計局、國家計生委分頭統(tǒng)計人口，使人口數(shù)據(jù)經(jīng)常有出入。農(nóng)村和城市的黑人黑戶現(xiàn)象，城市里相當(dāng)多的流動人口得不到有效的管理，得不到相應(yīng)的公民權(quán)利……
為此，有必要成立統(tǒng)一的人口管理部門，統(tǒng)籌全國的人口管理、戶籍管理工作。這樣可以加強人口統(tǒng)計、統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理人口的自然變動、機械變動和社會變動；避免政府機構(gòu)“吃飯不做事”的人和事存在，更好地為公民服務(wù)，同時也能在精簡政府機構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能，加強宏觀調(diào)控，促進社會文明、民主方面發(fā)揮巨大作用。具體為：
在中央成立社會人口管理局，建立中國人口數(shù)據(jù)信息中心,以現(xiàn)有的計劃生育委員會為基礎(chǔ)，并入公安部門的戶政管理業(yè)務(wù)，國家統(tǒng)計局的人口統(tǒng)計業(yè)務(wù)，并調(diào)查、統(tǒng)計全國人口的各種特征數(shù)據(jù)，加入人口信息數(shù)據(jù)庫。在地方，各級計劃生育部門、戶政管理部門、人口統(tǒng)計部門應(yīng)精簡合并為一個機構(gòu)，管理人口的登記與統(tǒng)計、人口的計劃生育工作、人口的遷移變動，平時的主要業(yè)務(wù)是切實負起責(zé)任，積極主動地完成份內(nèi)工作，使工作達到飽和，這樣國家就可以隨時掌握人口數(shù)據(jù)，避免浪費巨資進行人口普查。
2、進行人口立法。
立法所涉及的范圍可包括人口的出生、死亡、遷入、遷出，人口的社會變動及人口的戶口登記，身份證件管理、人口調(diào)查與統(tǒng)計，各類人口管理等。避免現(xiàn)在的好多戶籍問題讓公民感到無所適從，難以解決,避免出現(xiàn)所謂“黑人黑戶”等由于政府對公民的漠視和不負責(zé)任、不作為而出現(xiàn)的社會問題。加強人口立法，可以理順人口管理，使人口管理有法可依，實現(xiàn)依法辦事。
3、實行全國統(tǒng)一戶口。
取消有差別的各種戶籍模式，如農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口、暫住戶口、什么藍印戶口等。這類戶籍政策，違背憲法宗旨，搞亂了戶籍管理。實行全國統(tǒng)一戶口，便消除了不合理、不公正的社會根源，改觀了不應(yīng)有的“戶籍歧視”。
4、戶籍徹底與社會待遇脫鉤。
戶籍徹底與社會待遇脫鉤，恢復(fù)戶籍的本來面目，消除由戶籍所引起的社會公正問題，促進城市化發(fā)展，卸掉城市政府的特別支出，將稅收用于公共利益而不是一部分人的利益。
5、發(fā)展小城市，促進鄉(xiāng)村的城市化。
隨著社會發(fā)展，人類科技的進步，越來越要求人口的集中。人口的集中有利于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是對于信息產(chǎn)業(yè)；相反，科技的進步也推進、要求人口的集中而不是原始社會和封建社會落后的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)所要求的人口的散居狀況。所以,以一個聚居點為中心的城市化是社會發(fā)展的必然，我們應(yīng)該因勢利導(dǎo)，而不是人為地加以限制、扼殺,設(shè)置諸多障礙。所謂“城市化過度”、“城市化問題”等不應(yīng)該做為主要問題看待，任何的社會發(fā)展，文明進步必然會有相當(dāng)一些的人為阻礙，戶籍制度更應(yīng)該如此。
6、減弱戶籍的區(qū)域歧視，解決“人戶分離”現(xiàn)象。
現(xiàn)行的戶籍遷移政策，是一種歧視性的政策，設(shè)置門檻過高；這些使得當(dāng)前的“人戶分離”現(xiàn)象非常普遍。外來人口由于沒有當(dāng)?shù)貞艨冢渌芏鄼?quán)利均不能實現(xiàn)，如公民基本權(quán)利中的選舉權(quán)等。其實，在全國范圍內(nèi)，每一個區(qū)域的經(jīng)濟中心、政治中心、文化中心城市無不存在這樣的外來人口，而且這些人是具有比當(dāng)?shù)卦季用窀呶幕刭|(zhì)、綜合素質(zhì)的高素質(zhì)人群。但這部分人的政治權(quán)利幾乎沒有，連經(jīng)濟權(quán)利都處處受到剝奪。房租，超過公價的電、氣、水……等基本生活物資費用，暫住證費用、上崗證費用……等等無不成為相關(guān)政府部門、當(dāng)?shù)赝林用駥ν鈦泶蚬ふ叩臉O好的撈錢機會。如此對的人困馬乏遷移成本，壓抑和浪費了人才，制約了城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，體現(xiàn)了社會文明、民主的倒退。
參考資料：
①、蔡元彪：《中國通史》第五冊；
②、段成榮：關(guān)于當(dāng)前人口流動和人口流動研究的幾個問題，《人口研究》1999.2；
③、仲大軍：戶籍制度是否已成為中國社會發(fā)展的阻力，《社會科學(xué)研究參考資料》1999.3
④、《中國人口科學(xué)》1999第1期。
