城市郊區化建設管理

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新市鎮建設是一項嶄新的實踐，也是一項嶄新的課題。

說新市鎮，還得先說城市郊區化問題。因為，新市鎮是人們針對城市郊區化帶來的問題進行探索的結果。

總的說，我國當前的城市化水平還不高，我國的人均GDP已經達到了1000美元，而實際城市化率只接近40%，大中小城市達到800多個。按照錢納里的“標準模式”，人均GDP達到1000美元，城市化率應該達到60%以上。可見，我國的城市化率仍然有很大差距。但是，我國的城市化建設明顯進入了一個發達國家在達到城市化高級階段才進入的時期——城市郊區化階段。以蘇南地區為例，當人們驅車于滬寧城市之間時，沿途映人眼簾的村鎮、開發區、工礦企業與城市、城鄉相融連成一片，幾乎是城區、郊區緊緊相連、不分彼此了。從西方發達國家來看，城市郊區化所產生和帶來的積極作用是極為相似的。其一、城市郊區化在一定程度上緩解了大城市中心區的人口過度集中、住宅緊張和交通擁擠狀況，改善了城市工作條件，促進了人地關系的進一步和諧；其二、注重區域社會經濟發展的整體協調，通過制定和實施完善的區域規劃，促使城市產業、部門在地域空間范圍內的協調布局，有利于充分發揮城市在生產、流通、生活、消費等領域的整體功能；其三、改善了城市的環境質量。然而，城市郊區化建設并不符合我國的國情，這種追求規模不斷向周邊地區蔓延發展的城市化建設道路，若任其發展下去不可避免的會產生一系列“城市病”，最終使處于蓬勃發展階段的城市化建設遇到阻礙而停止不前。這種“城市病”在我國開始逐漸暴露出來。其主要表現為：1、布局分散、城市整體規劃相對落后。在城鄉結合部位（處于城市和農村的交叉地帶），規劃與管理出現“被遺忘的角落”和“真空”。2、占地過多，土地利用矛盾突出。。3、道路交通、公共服務等基礎設施建設相對不足和落后。4、城市歷史文化遺產不能得到良好保護。5、城市建設中的人文問題嚴重。在大規模的城市郊區化歷程中，伴隨著大量工業園區的向外遷移及大量城市居民樓房的興建，每年都要建設新的公路或城市基礎設施來滿足城市擴張的需要。在政府強制或通過市場力量的安排下，許多農民失去了農田和家園。政府給的補貼可能杯水車薪，再加上可能存在的層層克扣，真正到農民手中的根本不夠農民遷移到另一地方的費用。許多農民由此陷入了貧窮的境地，有的甚至淪為乞丐游蕩于城市的大街小巷。而這一切有悖于城市決策者的初衷。這種由于城市蔓延帶來的人文問題在許多大中小城市十分嚴重，成為城市有關管理部門的心頭之痛。（當然，城市郊區化給我國城市發展帶來的負面影響遠遠不只以上幾種。）

伴隨著城市郊區化現象出現的一系列城市建設難題，使各級政府看到了郊區化不能成為新世紀我國城市建設的指導理念。而香港的回歸及香港城市建設的舉世公認的成功引起各地政府和開發者開始思考：在我國大陸地區是否也能將香港成功的建設理念——新市鎮建設理念——加以引入。也就是說，城市郊區化后果對城市政府的反面刺激，促使人們探索新市鎮建設之路。

“新市鎮”，從字面上似乎可以理解為“新城鎮”（美國也用這個詞表示我們所指的“新市鎮”，但在中文里“新城鎮”具有多義性，容易產生歧義），但它不是一般意義上的新城鎮。它不僅僅是時間上的“新”，更重要的是內涵上的“新”，即是一種有全新社會內涵的新型城鎮。就空間上看，它是在原有的大城市市區之外興建起的新的城市區。它集城市和鄉村的優點于一體，有全新的城鄉社會結構形態，經濟、社會、生態協調發展。所以，也可以把它叫“新概念城市”。就香港來說，從1973年推行新市鎮計劃以來，30年間先后興建了9個新市鎮：荃灣、沙田、屯門、元朗、粉嶺/上水、大埔、將軍澳、天水圍和東涌。漫步于新市鎮，那“成群結隊”的四五十層的居民大廈，那布局合理的商業、醫療、教育、文化娛樂設施，令人不禁發出驚嘆。入夜，憑海臨風的萬家燈火，更是讓人忍不住去追溯新市鎮的成功之道。要知道，30年前，這些地方，有的是舊式的集鎮、村落，有的是支離破碎的稻田，有的是灌木叢生的荒坡，有的是隨潮隱現的灘淤，如今卻變成了數百萬香港人生活、工作的樂園；30年前，新市鎮起步之初，香港的總人口是400多萬，如今是670萬左右，30年間香港新增了260萬人口，而新市鎮所在地區的居民由30年前的50萬增加到現在的300多萬，差不多也增加了260萬。兩個幾乎相同的數字，無疑說明一個事實：30年間香港的新增人口，并沒有增加原有市區的稠密度，而全都被不斷興建的新市鎮“消化”掉了。

我國大陸地區，主要是沿海地區，也在90年代末期開始探索這種成功實施于香港的新市鎮建設理念，是否能廣泛付諸于實踐。廣州市、天津市、北京市及浙江省等地政府都開始了推動由城市外圍向中心城市發展的新市鎮建設歷程，新市鎮的發展可謂嶄露頭角。不僅沒有帶來城市過于龐大而產生的一系列城市弊病，而且有效地緩解了城市的人口壓力，有些新市鎮由于定位準確成為中心城市的物質供應基地或旅游休閑基地，有效地帶動了城市物業的發展。由于新市鎮的成功實施，一顆顆璀璨的明珠相繼誕生，為我國的城市化建設增添了不少靚麗的風景線。

比如，位于濟南市區東南部的鳳凰誠，區域面積為11.75平方公里，整個鳳凰誠規劃建筑面積650萬平方米，可容納11萬人居住，并提供2.5萬個就業崗位。鳳凰誠的開發者稱，他們是按照新市鎮的城建模式，把它建設為“一座以教育科研及相關產業為主導產業、環境優雅、品質高尚、配套設施完善的現代化、開放型、花園式城市新市鎮”。

又如，被譽為上海市試點城鎮建設第一鎮的安亭新鎮，在建設時就充分考慮了土地、建筑、植物、水系、空氣等各種生態因素和人類活動之間的互動關系，通過城區內生態功能的恢復保持，確保區域生態環境的可持續性與協調發展。該鎮綠化覆蓋率近70%，人均擁有綠色空間明顯提高。比起一般的居住社區，它更強調城市化的序列空間體系及商業公建系統。街道的布置、尺度，建筑物的高度，以及整個綠化景觀環境，都符合現代社區的鄰里關系，體現一種感性、親切的人文關懷。

再如，作為北京市衛星城的大興黃村翡翠城，占地120公頃。它依托當地保持良好的天然生態植被與便利快捷的交通網絡，營造出獨立而清新的生活空間。這里還非常重視居住環境中的人情氛圍，設置寬敞而舒適的公共空間，使居住者得到全身心的放松。更具吸引力的，是翡翠城清晰的市場定位，如以目前4800元/平方米的均價計算，在主要城區買得起二居室的家庭，就能在翡翠城擁有大片的風景和一套附有寬敞庭院的Townhouse。讓一種真正輕松舒適的生活成為大多數人的夢想。

考察新市鎮的現狀，我們看到，它旨在通過發展大城市周邊地區的居民區，解決城市由于人口無限制地迅速膨脹造成市區過渡擁擠并使城市雜亂無章地向農村擴散，從而產生的大量社會、經濟和生態問題。因而，新市鎮大部分建立在大城市附近的農村腹地，通過自身的發展，容納、分散市區過分擁擠的人口，促使城市自身有秩序的發展。新市鎮不同于一般城市居民區建設，它不是自發發展的，而是在政府行政力量的引導下，有目的的規劃和建設起來的。因而，新市鎮的建設一般除了居住條件優于市區住房外，還有工商業、文化教育和娛樂設施，使居民能滿意的生活在那里。由此可見，新市鎮建設思想與城市郊區化是完全不同的兩種城市發展理念。城市郊區化是在城市化率處于高級階段城市發展自然出現的現象，政府即使不加以推動也會發生。而新市鎮建設思想卻高度強調政府的積極推動和引導作用。并且，兩者的城市發展模式也是截然相反的。城市郊區化是由中心城市根據需要逐步向外圍擴展的，而新市鎮建設卻強調選擇與中心城市具有優勢互補的外圍地區加以重點建設，從而快速將之發展起來的戰略。

那么，由這樣的思想指導所建設的新市鎮，具有怎樣的特點呢？

1、就業與生活結合的區域。一般來說，比較成功的新市鎮都有一定數量的工業區、商業區和娛樂設施、教育設施，以及必備的社區公共服務設施，它們以此為居民就地提供工作、求學、診病、娛樂休閑、購物等多元化的服務。新市鎮不過分依賴中心區而生存下去，其作為一個獨立城市的各種配套措施完備，這種“小而全”及自給自足的特征為城市發展注入了無盡的活力。由于新市鎮將“就地生火”與“就地工作”緊密結合，因而，它不只是一個“回家睡覺的地方”，它能讓當地居民真正做到“安居”而“樂業”。這方面比較成功的例子是香港的大浦新市鎮。

2、兼顧低層的人居環境。在香港，常常由政府規劃建設一系列公共房屋供低收入者居住。公共房屋一般是由政府統籌供應的，包括場地選址、規劃設計、建造分配以及管理維護都有政府承擔，其目的是滿足一定條件的較低收入者的住房需求。較之私人住宅，公共房屋的價格和房租都比較低廉，對居民的補貼性質很高。在大陸沿海，如杭州的天都城，主要是通過開發商建設經濟適用房來滿足低收入者的需求。同時公共房屋或經濟適用房與高價住宅的建設也必須按照一定的比例搭配，均衡地發展。因而，在新市鎮是很難找到“貧民窟”的，更找不到貧窮者棲居的“棚戶區”。加上在新市鎮的規劃建設中，政府特別強調均衡發展原則，地理分布合理，使高低收入家庭都能在新市鎮中找到合適的位置，因而，不存在明顯的階層區分和對立，及由此產生的不穩定情緒，也不存在某一脫離社會的、集中的特殊群體。

3、與中心市區優勢互補的城市功能。由于新市鎮總是注意從大城市外圍地方選擇一個與中心城市功能互補或具有潛在競爭優勢的地區來建設“衛星城”，所以，新市鎮要么是一個能為中心城區提供廉價原材料的供應基地；要么是因為那個地方頗具歷史文化特色和優美的自然景觀，能吸引城市居民前來休閑旅游，對中心城市具有“后花園”的功用；要么因為勞動力資源豐富，勞動力價格低廉，而被定位為城市中心區的加工基地。新市鎮這種與城市中心區功能互補的性質，不僅可以解決城市中心區在城市化率逐漸升高后帶來的一系列城市病，而且其自身的經濟發展也必將受到來自強大城市中心區的支持，由此獲得較快發展。例如，青島經濟技術開發區被定位為青島市的“輔城”，注意發揮這一功能優勢產生了很好的產果。2000年區內國內生產總值達85.7億元，財政收入6億元，工業生產總值218億元，人均收入7700元；在GDP增速、財政收入增幅、財政收入增量和實際利用外資總量上居全市四個第一。被認為是青島市未來幾年內最具活力和最具潛力的區域。

新市鎮在社會、經濟、環境建設上都具有城市郊區化所不能實現、所不能取代的作用。

——疏導城市人口，緩解城市日益嚴重的人口壓力。新市鎮的發展是對大城市社會發展及人口不斷增長所帶來的一系列城市綜合問題的應對策略。可以說，人口增長是發展新市鎮的主要外因。人們常常看到，在城市中心區，人口高度密集帶來一系列城市問題，使舊市區的居住環境進一步惡化，也使市區的基礎服務設施不敷應用。若沒有良好新市鎮的出現，城市將向著郊區蔓延并以此來暫時緩解人口壓力，而這只是“沒有辦法的辦法”，其治標不治本，只會使城市問題更加嚴重。成功新市鎮的出現，能將大量的城市人口吸引到新市鎮中來創業、工作，減輕中心市區的人口壓力，而這也隨之解決了因人口壓力過大而帶來的交通擁擠、環境惡化、基礎設施不足等中心城市問題。

——促進城市工業經濟發展。新市鎮的建立有促進經濟發展的考慮。新市鎮成功解決城市中心區的人口壓力等系列問題為城市工業發展減輕了過重包袱并創造了一個良好的發展環境。而一旦新市鎮的經濟能與城市中心區良性互動、優勢互補，則不僅原本經濟落后的地區成為明珠璀璨的新市鎮，而且對城市中心區的經濟有著極大的推動作用，由于新市鎮的支持使其工業具有了成本更為低廉的優勢，競爭力也必將進一步增強。

——帶動物業發展。新市鎮就業機崗位充裕，生活便利，必然吸引更多的人前來投資辦廠和居住。隨著人口的大量遷入，市場的活躍，人們消費水平的不斷提高，必將帶動新市鎮的物業發展。

——維護社會穩定。維護社會穩定是各級政府絲毫不敢懈怠的職責。新市鎮的建設能為居民生活提供完備的、協調的、可滿足各種需求的良好的生活工作環境，自然就起到了穩定人心的作用。而政府在市鎮規劃中又盡量使高收入者與低收入者均勻分布于全區，較好的避免了某一階層居民在某一地方的過度集中而形成“弱勢部落”，進而避免了他們在經濟蕭條時期不滿情緒的集中與激化。加之政府實施一系列針對低收入者的福利支出，使他們不至于陷入流落街頭的境地，并感受到政府的人文關懷。這些都大大地有利于維護社會的穩定。