公共衛生政策管理

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不期而遇的H1N1打亂了許多人生活的步驟，對國家的政治、經濟和社會生活產生了諸多的影響。社會各界除了在病人收治、疫情監測、藥物研究、宣傳防治等方面竭力突進外，在機制的變革和重建上也在迅速行動。建立公共衛生突發事件應急機制，就這樣在H1N1肆虐的背景下，被迅速提上議事日程，也是疫情爆發以來，一直為中央政府三番五次強調的工作重點。

其實在20世紀50年代初期，新中國政府就確立了面向全國人民、預防為主、中西醫結合、群防群治的公共衛生政策。由于政策得力，政府重視，加上開展群眾性群防群治運動，在短時間里就有效遏制了危害人民身體健康的重大惡性傳染病、地方病，極大地改善了中國人民的健康狀況。1958年7月，在聽到江西余江縣消滅血吸蟲病的消息后，興奮異常，奮筆疾書《送瘟神》：“牛郎欲問瘟神事，一樣悲歡逐逝波”；“借問瘟君何處去，紙船明燭照天燒”。印度籍的諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞.森（Amartya.Sen）認為：“即使在收入水平較低的條件下，一個為全體國民提供醫療保健和教育的國家，實際上可以在全體人民的壽命和生活質量上取得非常突出的成就”。在過50年里，中國的人均壽命從36歲提高到70歲，應被視為中國公共衛生政策的巨大成功。阿馬蒂亞.森同時認為，中國這20多年改革開放所取得的巨大成功，得益于新中國政府此前的政策、普及初等教育和為人民提供初級醫療保健。而獨立后印度，這幾個方面都不如中國做得好。他擔心，市場化取向的改革開放可能會削弱中國在這些方面已經取得的優勢地位。事實正是如此，在計劃經濟體制下為中國人民的健康做出巨大貢獻的公共衛生體制，在新的歷史時期沒能與時俱進，其改革步伐大大落后了。不期而遇的H1N1，給中國的公共衛生政策和醫療保健體系提出了嚴峻的挑戰。這次H1N1危機要求我們在重新審視我們原有的公共衛生政策的同時，借鑒那些在公共衛生領域中表現出眾的國家的成功經驗。

法國作為歐洲的一個大國，同歐盟的其他成員一樣實行全民醫療保險，計劃免疫接種率達100%。患者只需支付小病醫療費用的15%，其余的85%由社會保險部門承擔，大病的費用則全由保險部門支付。法國衛生部主要負責衛生法規、政策的制定，重大傳染病的管理，醫院與醫藥的管理等，整個公共衛生體制本著職能分散、政事分開、法規健全、事后監督的原則來運作。法國的公共衛生職能分散在不同的部門，但因有完善的衛生立法體系，并不會出現政出多門、各自為政的局面，國家衛生部起監督、協調與配合作用。衛生部在全國22個行政大區有派出結構，但只負責監督執法和行政管理的職能，疾病防治、衛生檢查、健康教育等工作由各業務機構（醫院、大學、社會團體等）承擔。為吸取血污染事件的教訓，法國設置了獨立的公共衛生監督院，協調和執行法國的公共衛生的監督職能，對各種公民健康因素及疫病流行（如性病、愛滋病、瘋牛病、軍團病等）進行監督、調查和危險性評估，并及時通過媒體告知公眾，以引起全民的重視，同時制定和實施預防和控制措施，各級政府不能干預監督院的工作，而只能對其工作進行配合。衛生監督院下設5個部門：傳染病防治、環境和職業危險、公共衛生信息、慢性病防治、國際與歐洲事務，最重要的部門就是傳染病防治部門，主要負責5個方面的工作：1，愛滋病、性病、肝炎；2，免疫相關的疾病；3，腸道傳染性疾病、食物中毒及人畜共患疾病；4，空氣傳染疾病（軍團病、肺炎等）；5，醫院內感染及抗藥性菌株檢測。根據傳染病防治法，法國的公、私醫院都可以收治傳染病患者，除按規定作好防治工作外，必須及時把疫情上報地方政府的衛生局，并上報國家衛生監督院。發現傳染病人而疫情未報、漏報的都要承擔法律責任。

歐洲另一個大國德國的公共衛生體制與法國不同，德國聯邦衛生部設辦公廳和4個司，其中第三司負責疾病預防與控制，包括傳染病、非傳染病、麻醉品和管理、吸毒與藥物依賴預防、公眾健康教育等。聯邦衛生部下屬若干專業技術和研究機構，如聯邦傳染病與非傳染病研究所、聯邦消費者與獸醫研究所等。這些與公共衛生監督有關的專業技術機構主要負責向聯邦衛生部提供技術咨詢、受衛生部的委托提出衛生法規、標準草案、承擔聯邦疾病監測、實施聯邦食品和日用品抽檢計劃及開展有關的研究工作。各州政府也設有公共衛生部門，但州政府并不直接執法，而是將執法主體下放到地方政府。地方政府的衛生部門具有行政執法和公共衛生服務雙重職能，主要任務是：1，傳染病防治，傳染病的登記與報告，調查傳染源、病原的認定，并向政府提出傳染病的控制措施與對策等。2，飲用水和污水排放監督。3，醫務監督，醫生開業登記備案，醫療機構質量監督。4，預防接種、健康教育與健康促進。5，醫學鑒定。聯邦各大州都有公共實驗室，負責日常公共衛生監督中的大量抽檢化驗工作。為適應社會發展的需要，德國聯邦政府的公共衛生立法范圍不斷擴大，聯邦衛生部的執法權限也日趨擴大，促使各州公共衛生監督體系也漸趨統一。隨著歐盟一體化步伐的加快，歐盟各國的公共衛生的立法和執法正逐步與歐盟接軌，法、德兩國自然也不例外。

日本政府投入巨資用于公共衛生事業，重視推進健康的生活方式，預防和控制疾病的發生和流行，從而提高國民的健康水平。同發達國家相比，日本的醫療費用少，而國民的健康狀況良好，其嬰兒死亡率和男女平均預期壽命同英、法、美、德、意、加、澳相比，都是最低的和最長的。日本公共衛生體制的特點是：1，由政府健康課-保健所-保健中心-社區志愿者組成嚴密的保健體系；2，建立了國家公共衛生院，集科研、教學為一體；3，保健機構的建設集預防、保健、衛生監督、健康推進為一體；4，政府把保健經費納入財政預算。日本的醫療保健制度高度追求平等理念，即人人享有醫療保健。為更好推進國民的健康水平，日本厚生省打破行政區劃，在全國設立了600個保健所，負責公共衛生和國民保健工作。在強制國民醫療保險、政府財力支持的同時，特別重視偏遠地區的醫院，努力縮小城鄉差別。由政府出資在偏遠地區建立保健所和診療所，政府派員前去工作并承擔其報酬，由政府出資為當地醫療機構培養醫療專門人才，購置現代化的醫療設備。除在國內擁有完備的疾病監控體系外，日本的公共衛生系統能夠快速有效地對付來自外界的威脅。在對付瘋牛病問題上可以看出日本公共衛生體制的靈活有效，雖然日本只發現了兩例瘋牛病，但日本政府還是決定大規模地宰殺涉嫌染病的牛群，并給受損的企業必要的補償。在這次H1N1危機中，日本厚生省在2003年2月就開始關注中國的疫情并制定相應的應對措施。一名日本人在排除感染嫌疑后，日本政府寧愿支付一定的經濟賠償，也不同意其立即回國。日本政府在向中國提供15億日元援助的同時，也派日本國立醫療中心的專家組前往中國，將就如何治療H1N1和防止感染問題提出建議和對策。這既是對中國的援助，更是日本拒H1N1于國門之外的一種舉措。一旦H1N1侵入，在中國獲得的經驗就會對日本的危機應對起作用。近年來，公共衛生理念發生了很大的變化，公共衛生工作的重點從疾病預防轉移到健康促進，國際社會以新的思維方式重新認識健康促進的重要性，使原來只是由公共衛生工作者從事的預防疾病的工作變成國家和國民共同參加的一場公共衛生運動，使健康促進不再是個人的行為，而是全社會的共同理念，正是在此前提下，日本提出了面向21世紀國民健康戰略——“21世紀國民健康增進運動”。

衛生部是美國聯邦政府最高的衛生行政部門，其主要職能是處理涉及全國性的衛生及與衛生有關的行政事務；國家衛生標準、衛生統計信息；制定國家10年衛生規劃，等等。聯邦衛生部的行政職能著重于宏觀調控，重點在衛生政策、策略、規劃、目標、融資、評價等方面，將國家衛生規劃科學化、法律化。美國公共衛生政策的目標是公共衛生服務全體國民，消除不同種族的差異，預防和控制疾病，提高人口的生命質量。對無力購買醫療保險的老人和貧困人口（全美約4000萬），實行“醫療照顧”和“醫療救濟”，由地方公立醫院為這部分人提供免費服務。美國的疾病控制和預防中心（CDC）是衛生部推行公共衛生政策的職能部門，在全國有7個分部，設有全國出生缺陷和發育性殘疾中心、全國傳染病中心、全國慢性病預防和控制中心、全國性病和結核病中心、全國衛生統計中心、全國流行病學辦公室等12個中心和辦公室，共有8000多名雇員，其中2000多人在地方政府部門工作，有120多人在世界47個國家工作。通過收集衛生數據、綜合分析、科學研究等手段，設計和干預疾病控制項目，對地方衛生部門進行技術指導。為了迎接新世紀的挑戰，美國的疾病控制和預防中心確立了4個重點領域：1，增強公共衛生舉措的科學性；2，與醫療保健人員合作以加強預防；3，在生命的各個階段促進健康的生活；4，加強國際合作，促進全球健康水平的提高。提出的具體設想有，在治療和預防上投入的衛生資源和精力必須平衡，克服重治療輕預防的傾向；不僅在臨床醫學，而且在公共衛生領域也要發展新的應用技術。

真對來勢兇猛的H1N1疫情，美國聯邦衛生部從今年2月初就密切關注疫情的動態。在美國剛出現可疑病例時，聯邦政府很快頒布行政命令，授權衛生部門對患者實施檢疫隔離。國會也隨即撥款1600萬美元供疾病控制與預防中心使用。該中心立即啟動其亞特蘭大的緊急行動中心，提供全天候服務，并集中了近300名醫學專家，從人員和資源上做好疫情一旦惡化的準備。與此同時，對H1N1的研究工作也全面展開。到目前為止，H1N1在美國的傳播并不嚴重，大多數被感染者病況都比較輕微且無患者死亡。這充分說明了美國公共衛生機制應對突發公共衛生事件靈活性和有效性。

通過以上簡單的比較，我們可以看出這些國家都比較重視公共衛生問題，而把大部分臨床醫療服務的職能通過醫療保險的方式交給醫院，衛生行政部門只是“管”醫院而不是“辦”醫院，在公共衛生領域除了有健全的機構、完善的法規外，還有一整套應付公共衛生危機有效機制，這些都非常值得我們借鑒。亡羊補牢，為時未晚，國務院近日已頒布《公共衛生突發事件應急條例》，希望這次H1N1危機能夠成為改革和完善我國公共衛生體制的難得機遇。正如恩格斯在評述19世紀的俄羅斯時指出的那樣：對（俄羅斯）這樣一個歷史悠久的民族來說，每次的大災難都會以歷史的巨大的進步來報償。有著5000年悠久文明的中華民族同樣有能力應對這樣或那樣的挑戰，我們確信，我們經歷的每次大災難也同樣會以歷史的巨大進步來報償。