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【內容提要】：本文著眼于中國社會在轉型時期所面臨的一些重要社會問題，指出中國政府應重視、發展中國的社會福利，建立社會安全網。從社會學角度重新審視了中國社會福利的概念，并從概念著手逐步論述我國發展社會福利的必要性，分析中國在這方面的某些不完善之處，運用社會學、管理學、經濟學的方法論原理提出了一些建設方案。

【關鍵詞】：社會福利；人口老齡化；失業；貧困；長期成本；系統

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一、引言

當前的中國正處在改革開放的歷史新時期，經濟建設取得了巨大成就，人民生活得到了巨大提高，但我們也不得不承認在這個轉型時期許多新的社會問題也隨之而來。俄羅斯和東歐等轉軌國家，在改革之初已經是經濟高度工業化、高度國有化的經濟，90%以上的人口都是國有企業職工，100%的人都享受社會福利，中國與他們不同。改革之初，中國有80%的農業人口，因此基本還是農業社會。當時中國人均GDP只有100美元左右，享受社會福利的人在中國超不過20%按這個標準計算，中國從來就沒有超過80%的社會主義，農村人口也從來沒有享受到真正意義上的社會福利。原本在蘇聯模式的勞動力市場隱性存在的問題而今在社會面前凸現，如：養老、失業、教育、醫療衛生等問題令政府忙于解決。在此背景下，中國政府正在重新審視自己的社會政策，重構自己的社會保護體制。在政府制定的眾多措施中，作為社會安全網的社會福利對解決這些棘手社會問題起到了關鍵性作用。本文以社會福利為措施，從當前我國面臨的重要社會問題著眼，力圖論述社會福利在中國社會的位置。

二、認識社會福利

我國是一個歷史悠久的文明古國，在豐富的文化遺產中蘊含著許多關于社會福利的思想。例如：保息六政、九惠之教、社倉鄉約等。《禮記·禮運大同篇》記述了孔子提出的社會福利主張：“大道之行也，天下為公，選閑與能，講信修睦。故人不能獨親其親，不獨子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養，男有分，女有歸。貨惡其棄與地也，不必藏于己。力惡不出于身也，不必為己。……”這一大同思想對我國后來的福利思想及實踐有著極大的影響。它是我國古代福利思想的代表，同時也就是現代所實施的主要社會福利措施。目前我國通用的“社會福利”譯自英文的“socialwelfare”。在中國，學術界一般將社會福利作為社會保障體制的主要組成部分。[1]由于主要負責社會保險的勞動部被改組為“勞動和社會保障部”之后，主要為弱勢群體提供幫助的社會福利沒有得到相應的加強。這種不符和國際發展趨勢的變化是不利于中國社會主義現代化建設的。在這里我們從國際角度著眼來看一下什么是社會福利？

社會福利是一個被廣泛應用的概念，許多西方的資本主義國家稱自己為“福利國家”就是一例。福利國家簡單地說來就是指政府有責任照顧社會成員的需要，這種照顧包括了人們“從搖籃到墳墓”的一生。[2]例如德國、英國、美國的社會安全制度就是一種社會福利它以基督教的博愛思想和人道主義價值觀為理論基礎，最初體現在宗教的一些活動上。“社會福利”有如下定義：第一，它是指一種國家的項目、待遇和服務制度，它幫助人們滿足社會的、經濟的、教育的和醫療的需要，這些需要對維持一個社會來說是最基本的。第二，它是指一個社會共同體或集體的幸福和正常的存在狀態。[3]從這項定義我們可以看出廣義的“社會福利”是指國家和社會為實現“社會福利”的狀態所做的各種制度安排。而狹義的“社會福利”是指為幫助特殊的社會群體，治療救助社會病態而提供的社會服務。美國社會工作協會（NASW）1999年出版的《社會工作百科全書》是這樣討論社會福利的：“社會福利是一個寬泛和不準確的詞，它最經常地被定義為旨在對被認識到的社會問題做出反應，或旨在改善弱勢群體的狀況的‘有組織的活動’、‘政府干預’、‘政策或項目’……社會福利可能最好地被理解為一種關于一個公正社會的理念，這個社會為工作和人類的價值提供機會，為其成員提供合理程度的安全，使他們免受匱乏和暴力，促進公正和基于個人價值的評價系統，這一社會在經濟上是富于生產性和穩定性的。這種社會福利的理念基于這樣的假設：通過組織和治理，人類社會可以生產和提供這些東西，而因為這一理念是可行的，社會有道德責任實現這樣的理念。從這一定義我們可以看出，社會福利包括了，道德責任理念和制度理念等不同層次的涵義。

綜合上述學者的界定，我認為社會福利是一種為促進人類幸福、療救社會病態，利用社會上的一切可能資源和機會來推動社會發展所做的慈善活動或政府行為。

三、新的社會問題在中國凸現

處在改革開放新時期的中國，不論在經濟還是文化等各個方面都得到了前所未有的發展。我們發展是發展了，但有許多問題要去解決。在了解了社會福利的概念之后，我們來看一下中國有哪些問題可以通過社會福利來加以療救。

（一）人口老齡化問題

人口老齡化是指老年人（60歲及以上的人口）占總人口比重過大，對社會運行和發展造成一定的不利影響。[4]新中國成立以后由于醫療衛生事業的發展和人民生活水平的提高，人口壽命延長，死亡率下降，這種較長時期的低死亡率必然導致人口的老齡化。據我國五次人口普查材料，我國60歲及以上的老年人口數量及所占比例如下表：

普查時間（年）老年人口（萬人）占總人口比例（%）

19534214.27.27

19644242.76.10

19827674.97.61

19909738.38.59

20008811.06.96

2000年人口普查，祖國大陸31個省、自治區、直轄市和現役軍人的人口中，0——14歲的人口為28979萬人，占總人口的22．89％；15——64歲的人口為88793萬人，占總人口的70．15％；65歲及以上的人口為8811.0萬人，占總人口的6．96％。同1990年第四次全國人口普查相比，0——14歲人口的比重下降了4．80個百分點，65歲及以上人口的比重上升了1．39個百分點。據第五次人口普查資料表明我國已跨入老年型人口國家行列，專家預測，至2050年我國60歲及以上的人口占總人口比例將達到27%，老年人口數量和比重的激增將成為國家的承重負擔，例如：財政支出增長、機構老齡化等。因此，社會福利的完備性和準確性將對我國經濟發展起著關鍵作用。

（二）失業問題

失業人員是指在勞動年齡內有勞動能力，目前無工作，并以某種方式正在尋找工作的人員，包括就業轉失業的人員和新生勞動力中未實現就業的人員。隨著我國經濟體制和政治體制的改革進行，以往蘇聯模式的無失業神話被打破，但是失業不是一項私人保險能夠應付的風險，因此它需要國家機構或社會組織來經辦。1998年至2000年，全國國有企業共產生下崗職工2137萬人，其中，1998年年初為691.8萬人，當年新增562.2萬人；1999年上年結轉610萬人，當年新增618.6萬人；2000年上年結轉652萬人，當年新增444.6萬人。2001年初，國有企業（含國有聯營企業、國有獨資公司）下崗職工為657.3萬人，當年新增234.3萬人，減少376.2萬人，增減相抵，2001年末實有下崗職工515.4萬人。失業對其他方面會產生連帶性社會問題，例如：貧困，家庭暴力，失學等。這就要求國家完善社會福利體制，好失業救濟工作維持住這個弱勢群體的社會地位。

（三）教育問題

教育是立國之本，雖然我國教育已經得到了很大改善，但教育仍是一個不可忽視的問題。第五次人口普查資料表明，我國31個省、自治區、直轄市和現役軍人的人口中，接受大學（指大專以上）教育的有4571萬人；接受高中（含中專）教育的有14109萬人；接受初中教育的有42989萬人；接受小學教育的有45191萬人（以上各種受教育程度的人包括各類學校的畢業生、肄業生和在校生），文盲人口（15歲及15歲以上不識字或識字很少的人）有8507萬人。教育水平地提高有利于社會地進步和發展，而且人們有享受教育的權利，對此我國政府關注教育相繼實施了科教興國戰略和九年制義務教育，但是從中還存在著許多漏洞，而且在經濟越來越發展的同時一些弊端逐漸暴露，例如：教育費用過高擋住了貧困孩子的求學夢，教育制度不完善導致舞弊現象泛濫，學校教育不適當導致學生誤入歧途等。在今后社會福利將有助于教育事業的發展。

（四）貧困問題

中國20年的改革開放使經濟高速增長，社會富裕程度大有改善，中國絕對貧困人口得以大幅度減少，農村貧困人口已由1978年的近2.6億下降到1998年底的4200萬人，沒有解決溫飽的貧困人口的比例由1978年的2.5億減少到2000年的3000萬人，貧困人口占農村總人口的比例由1978年的30.7%下降到3%左右。這樣的成績不能說不讓人欣慰，但是，根據世界銀行國家間比較的每天1美元的國際貧困標準，中國貧困人口仍有1.06億。據中華全國總工會和《1999年社會藍皮書》資料表明：中國城市貧困人口規模在1500萬至1800萬之間。這些人主要包括“三無”的孤老殘幼，60年代精簡退職的老職工，特殊救濟對象和因下崗、失業、退休所導致的生活貧困者以及部分低收入的在職人口。因此，我們還面臨著艱巨的扶貧工程，在未來的日子里我們應該認識到貧困這個緊迫而又頭疼的問題，在未來我國將用什么來解決貧困問題呢？我想“社會福利”是不可缺少的政策之一。

（五）醫療衛生問題

隨著科技的發展，我國的醫療衛生事業不斷進步，由于先進儀器的引進，隨之帶來了昂貴的醫療費用。普通收入的百姓一旦生病，將無力承擔這些昂貴的費用，因此他們寧愿不上醫院看病，結果小病變大病以致于無法治療。有許多原本過的還算幸福的家庭因為疾病而支付昂貴的醫療費用被拖垮，變得窮困凄涼，我想光靠社會的一時力量捐款救助并不能從根本上解決這個問題，這就需要政府建立一套合理完善的社會福利措施來幫助這個弱勢群體。

（六）基金問題

我國的公共基金還不完善，例如：在覆蓋各行業在職員工的養老保險發展過程中還需進行深入改革；私人資金的發展受到限制，由于沒有解決好怎樣從現收現付制向基金制過度的資金問題，個人的養老基金帳戶的建立進展緩慢；基金管理和監管工作有待于進一步完善，由于福利系統已經有了一些基金積累，并且養老及醫療的私人基金也正在增長，因此，對于這些基金的管理（例如使它們的增值最大化）和條例地制定（保護受益人的權益）是十分重要的任務。

四、解決問題的相關措施

以上問題對于人們來說是最急切需要解決的，也是保證我國社會穩定和經濟發展所必須解決的問題之一。在了解了這些問題之后，下面我們來分析一下，希望通過以下福利措施能夠初步解決這些問題。

（一）一保、一省、兩提方案

“一保”就是指建立完善的養老保險制度，現階段各國解決人口老齡化的主要措施就是實施養老保險制度。基金制和現金收付制都是為未來的支付而采取的簡單的融資手段;除非這兩種手段都能導致成功的支付，否則養老保險很難順利進行。“一省”是指節省現有資源來滿足未來的需求，以便有足夠的資源來完善養老保險制度；“兩提”一是指提高產量，包括提高每個工人的勞動生產率，擴充不同年齡段的工人數量。在這個政策中，一方面意味著投入更好的設備，通過對人力資本的投資，提高工人素質。另一方面與我國的國情相適應，要加大勞動力的供給；二是指提高退休年齡，這一政策帶來雙層效果，一方面它降低了退休金領取者的人口數量，另一方面它又擴大了工人的數量有利于緩解就業壓力，有利于促進經濟發展。通過這項福利政策不僅在一定程度上解決了人口老齡化問題，也有利于失業問題，貧困問題的解決。

（二）失業救助一體化方案

我國現代化建設取得了巨大成就，但作為代價的是出現了顯性的失業。在勞動力市場上各項政策的核心問題應該是要設計一個簡單易行的失業救助方案。我認為第一步應該要給失業者以一定的失業保障金，以保障他們的生活以便能安心地找工作，這在短期內是十分有效的；第二步是要建立一種有效的基金管理，以便于計算和分配失業救助金；第三步是要挖掘失業者的潛能，為其提供就業的建議和就業信息；第四步是要發展經濟，制定能創造就業機會的政策，盡量避免因失業基金援助而引起預算黑洞，尋求就業的多種途徑；第五是要有小額的創業基金，便于那些想就業而沒資本的失業者自強自立，重新創業。貧困與失業是密切相關的兩個方面，解決失業問題有利于貧困問題的解決。

（三）教育基金、貸款委員會方案

面對倍受關注的教育問題和社會對高素質人才的需求，發展教育事業，消除教育漏洞，已經成為當務之急。目前在教育方面面臨的最大困難是教育基金短缺，失學青少年占一定比例，教育費用較高，這就要求我們尋找一條新途徑來解決這些問題。教育基金方案就是要國家設立一定的教育福利，對貧困失學的青少年加以扶助。教育貸款方案是指動員社會力量例如：銀行、大型企業、私人企業集團、社會團體等在國家領導下設立專門的教育貸款委員會，為學生提供一種他們在未來中年時期可以還貸的基金。當然這兩條我國已經開始實施，但是由于沒有專門的機構來組織安排，致使基金管理混亂使有些需要基金的學生得不到基金，而有些不需要基金的學生卻得到基金。因此，設立這個專門委員會有助于這項社會福利的進一步完善。

（四）信息、救濟、自立多方位扶貧方案

信息的齊全是做出正確扶貧政策的重要條件，如果有各種必需的數據，那么許多政策性問題都能得到妥善處理。而貧困救濟系統的設計必須考慮到給付的成本，救濟成本有多高將取決于有多少貧困人口，他們收入低于貧困線多少，分布在那些區域等等，這就需要搜集大量的數據。其實不光在這方面，在養老保險、醫療保險等方面也同樣需要充足的信息。在我國現有的收入水平上，消除貧困是一個長期的問題，因此目前的主要任務應該是貧困的緩減，而最有效的方法我認為是把有限的資源最大限度的集中在貧困中的最貧困群體。其次，貧困救助要盡可能依靠一定的指定目標，例如：英國的兒童救助，它設計了一種單一津貼，每周向每個家庭的兒童發放。這個救助很簡單，易于管理，而且容易選定目標，因為孩子最能代表一個家庭的貧困狀況。在中國這樣一個地域遼闊、人口眾多的國家，建立一個全國性貧困救助體系是不可行的，因此要發揮地方的主動性。而且如果中央政府承擔了貧困救濟的費用，一旦交到下級政府手里，那么下級政府就不會主動去考慮成本問題。扶貧最關鍵的是要改變貧困者的思想觀念，不能令他們養成等待救濟的思想，應該鼓勵他們努力勞動，自強自立為脫貧而奮斗。

社會系統理論在這里有相當大的作用，社會系統是指一個社會組織模式，它具有一定的界限，使它與其他社會環境分別出來而它的構成部分是相互連接并共同構成一個相對穩定的社會規律。貧困者的親戚朋友可以就近給予幫助，其次是社會團體，政府組織。例如：一位品學兼優的學生因為貧困而失學時，與他關系密切的學校會伸出援助之手。因此研究貧困者所處社會系統對貧困救助福利方案的實施大有幫助。

（五）醫療保險、補助方案

針對上面所提到的醫療福利所面臨的問題，從經濟學角度上可以得到一定程度的解決，這里要注意的是“長期成本”。[5]第一，從資金上講，廣泛的依靠公共養老金（稅收及社會保險費）比依靠私人養老金更能節省成本；第二，醫療服務的提供可以通過私人機構、民間非營利性機構（通常指“非政府組織”）、公共部門或者私人部門的混合機構；第三，不同的資金來源方式與不同的服務提供方式可以任意組合，一是公共基金可以與公共提供相結合，二是公共基金與私人提供相結合，再加上支出控制。在實施醫療保險、補助方案時要遵守醫療補助公平原則、醫療補助效率原則、醫療補助對象確定原則，醫療補助優先需要原則等，運用客觀經濟指標評估法、參與性農村評估法（ParticipatoryRuralAppraisal）簡稱“PRA”等手段，使這項社會福利得到完善發展。例如美國通過的“聯邦保健”是美國福利中最受人歡迎的一項。它分醫院保險和醫療保險，主要目的是幫助65歲以上的老年人及65歲以下的傷殘人應付治療和健康護理的昂貴費用。醫院保險是幫助病人支付住院費用和此后的護理費用；醫療保險則是用來幫助病人支付醫院門診費用和醫生服務費用等。美國的醫療保險費用，1／3以上是由聯邦政府從普通稅收中撥付，其余部分則由，夠年齡的人自己按月交納保險金，只不過這種保險費要少一些。領取養老金的人每月保險費從養老金中扣除。我國可以從中吸取經驗。

（六）基金系統管理方案

所謂系統是指由相互聯系、相互作用的若干部分結合而成的有機整體。[6]我國社會福利方面的基金短缺，這就需要先進可行的管理手段使有限的基金得到最大利用，處理好整體利益和局部利益的關系，使基金的積累與支出相連接成為一個完整的系統，各項基金在這個系統中運轉效能得到最大化，各項基金可以相互補充沒有閑置。

五、結語

我國的社會福利事業是為維護處于特殊困難之中的老年人、孤兒和殘疾人的生活、教育、醫療和康復等方面基本權利而設立的，主要包括孤殘兒童事業、殘疾人福利事業和老年人福利事業。隨著我國社會經濟的迅速發展和社會文明的進步，全國出現了多種多樣的社會化發展社會福利服務的形式：一是福利事業單位的服務對象已普遍由傳統的“三無”老人轉到向全社會開放，目前國有福利事業單位自費收養人數已達到40%以上；二是一大批民辦社會福利事業單位涌現出來；三是利用社區現有資源興辦福利事業，把閑置托兒所、幼兒園、企業等置換為養老、為老服務機構；四是興辦福利事業的資金單純靠政府投入逐步向多元化發展，國家、集體、社團、外資、個人等一起出資，共同興建。我們可以相信在政府和社會的關注下，我國的社會福利將得到很大發展，而且隨著我國經濟的發展我國也必然要發展社會福利，社會福利將成為我國不可缺少的政策之一。

參考文獻：

[1]陳良瑾主編《中國社會工作百科全書》中國社會出版社1994年版第419頁

[2]王思斌主編《社會工作導論》北京大學出版社1998年版第35頁

[3]Barber，RobertL.ed.1999TheSocialWorkDictionary4thEditionWashingtonD.C.：NASWPress

[4]鄭行生主編《社會學概論新修》中國人民大學出版社1998年版第449頁

[5]經濟學上所講的“長期成本”是指長期中生產一定量產品所需要的成本總和，與之相對應的是“短期成本”。（梁小民主編《西方經濟學教程》中國統計出版社1998年版第151頁）。我在這里所說的“長期成本”是從社會學意義上來講的，在這里特指要維持長期的醫療、補助福利所需要的成本總和。

[6]程國平刁兆峰主編《管理學原理》武漢理工大學出版社2002年版第45頁