中外土地制度對比
前言：本站為你精心整理了中外土地制度對比范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
[摘要]英國作為發達的資本主義國家，在長期的發展中形成了趨于成熟的土地制度，它在土地管理方面的經驗對中國的土地管理相關制度的建立和完善具有一定的借鑒意義。本文通過對中國和英國土地制度的比較，結合中國實際，有選擇地吸收英國土地管理制度中的土地登記、土地利用規劃、土地征用等經驗，為中國土地制度的改革提供借鑒。
[關鍵詞]英國；土地制度；借鑒
一、中英土地管理體制的比較
土地管理體制是指國家土地行政主管部門的設置及其職責權限的劃分。中國在1986年后，在機構設置上實行的是集中統一的管理體制，而英國在中央一級沒有統一的土地管理機構，而是實行各機構分類管理。
1中國現行的土地管理體制
1998年8月29日，第九屆全國人民代表大會常務委員會對《土地管理法》進行了修訂。新《土地管理法》規定，“國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作”，“縣級以上地方人民政府土地行政主管部門的設置及其職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據國務院有關規定確定”。1998年3月，國務院進行機構改革，由地質礦產部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局共同組建國土資源部，保留國家海洋局和國家測繪局作為國土資源部的部管國家局。新建的國土資源部的主要職能是：土地資源、礦產資源、海洋資源等自然資源的規劃、管理、保護與合理利用。但是，當前中國的土地管理體制還難以保證實施符合中國國情的土地供應政策，從橫向關系看，在各級政府的各相關部門之間尚未形成嚴格土地管理的合力，從而大大降低了土地管理的權威性和有效性；從縱向關系看，難以形成統一的、有權威的土地管理的制度和政策的順暢實施。
2英國現行的土地管理體制
在英國，中央一級沒有統一的土地管理機構，而是實行土地分類管理。英國涉及土地管理的機構主要有：英國副首相辦公室(成立于2002年5月，2006年5月起改組為社區和地方政府事務部)、環境、食品和農村事業部、林業委員會以及司法部等。副首相辦公室是一個綜合性的政府管理部門，主要負責城市發展、規劃政策、權利授予政策、地方政府政策、住房政策制定等；它的主要作用體現在促進政府部門間合作，提高人們生活水平、創造更多就業機會，保證社會的可持續發展和繁榮穩定。城市發展和住房用地主要歸該部門負責。環境、食品和農村事業部成立于2001年，由農漁食品部和環境、交通和區域部的環境和鄉村事業局組建，主要負責農地和農村發展用地。林業委員會負責森林和林地的管理和統計等工作。司法部則主要管轄土地登記局及相關法律事務。相應地，英國各級地方政府也設立了土地管理的相關機構，形成了較完善的政府土地管理系統。
二、中英土地制度的比較
1中英土地登記制度
土地登記制度是世界各國為保護土地所有制，普遍采取的一項國家措施。作為國家的一項制度，必須有明確的法律規定、良好的運行機制和嚴格的技術規則，以保證制度的實施。按照土地登記的形式和效力劃分，國際上通行的土地制度主要可分為三大類，即契稅登記制、權利登記制和托倫斯登記制。
中國的土地登記制度兼具權利登記制度和托倫斯登記制度的特點，偏重于權利登記制度。土地權利非經登記不發生效力，土地登記是土地權利變動的生效要件，即土地權利變動(土地所有權、使用權、土地他項權利的取得、變更、喪失)只有到土地登記機關登記后才產生法律上的后果。縣級以上人民政府對所管轄的土地進行登記造冊，屬于國有土地的，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。其中，中央國家機關使用的國有土地的具體登記發證機關，由國務院確定核發《國有土地使用證》。屬于集體所有土地的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。依法登記的土地所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續。但是，我國現行土地登記制度本身還存在缺陷，不夠完善，體現在土地登記法律法規不充分，土地登記制度體系構架松散，土地登記運行機制存在障礙等方面。
英國的土地登記采用托倫斯登記制。其土地權利的登記由上地登記局負責。土地登記局是一個非贏利性機構，受司法部管轄，其行為不受地方政府制約，具有高度的獨立性，土地登記局成立于1862年，目前在英格蘭和威爾士共設有24個分局，分片承辦各自轄區范圍內的具體登記業務，它是政府唯一從事土地產權的審查、確認、登記、發證、辦理過戶的部門。英國的土地登記具有強制性。
2中英土地利用規劃制度
中國實行土地用途管制制度，《土地管理法》第四條規定，國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。但是，中國土地利用總體規劃的研究剛剛起步，還未建立一套相對完善的土地用途分區管制制度。中國土地用途分區只是在縣級土地利用總體規劃的土地利用中實施，還不能完全滿足我國土地用途分區管制的要求。
1909年，英國建立了土地規劃制度，1947年作了進一步修改，形成了完善的土地利用規劃制度。此后，英國又在1951年、1953年、1954年、1959年、1963年對該法進行了多次修改和補充，并制定了大量相關法規，形成了較為完整的規劃立法體系。英國的土地利用規劃體系由中央規劃、大區規劃、郡規劃和市規劃四級構成，均具有法律效力。在規劃制定上，各級政府部門制定本級土地利用規劃。全國自下而上編制規劃，上級規劃控制下級規劃，下級規劃與上級規劃協調一致。在規劃期限上，大區、郡、市的規劃期分別為20年、5年和5年，這三級規劃均每5年修編一次。
在四級土地利用規劃中，市政府對土地利用規劃有更多更大的權力，規劃的作用也更直接。政府土地利用規劃的重點是土地開發，對改變土地用途及改變建筑物本身用途和性質的項目開發，必須得到規劃許可，而對土地轉讓、地價、土地使用安全性等，土地利用規劃沒有作過多地控制和限制。
英國土地利用規劃實施中的上訴制度獨具特色。當私人開發商的開發項目不被當地政府許可時，可直接向中央政府提出上訴，如確有必要，中央政府可以直接否決地方政府的決定，地方政府必須修改規劃。但一般來講，地方政府是規劃的最終裁定者，中央政府只從戰略角度參與地方規劃的制定，間接影響地方政府的規劃修改。英國土地利用規劃制度最鮮明的特點就是規劃編制時公眾廣泛參與，這樣就提高了規劃的可操作性。土地規劃法規的討論、制定過程中幾乎都有法定的公眾參與程序，民主監督制度確保了城市土地合理有序利用。3中英土地征用征收制度
土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序批準，將私有土地轉變為國家所有土地的行為，其作為一種基本的土地法律制度，普遍存在于各國的法律之中。綜觀各國法律，土地征收制度的內容基本上是一致的，即：國家或政府為了公共利益的需要而強制將私有土地收為國有并給予補償的法律制度。由此可見，征地的目的僅僅是公共利益，如果為其他的利益，是不允許隨便征地的。
20世紀50年代初期，中國政府為了加強社會主義建設，就開始實施土地征用制度。作為土地管理的一項重要制度，也是社會發展的重要體現，關系到國家、集體以及農民多個主體的利益。隨著社會主義市場經濟體制的確立和快速發展，現行征地制度的內在缺陷以及與市場經濟的沖突越來越明顯。
首先，中國《土地管理法》規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償”。但沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益”，哪些建設項目用地不是為“公共利益”，“公共利益”成了一個高度抽象的概念。部分地方政府以地生財，不管是否為了公共利益的需要，都大量動用征地權，造成土地征用后待價而沽，或低價招商爭稅源，因資金不到位而閑置土地，造成土地資源的嚴重浪費。據國土資源部概算，目前中國土地征用后的利用率只占征地總數的67％，30％以上處于“批而未征”、“征而未用”的狀態。根據《全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020)》，全國城鎮規劃范圍內共有閑置、空閑和批而未供的土地近26.67萬公頃(400萬畝)。其次，中國當前的征地制度存在兩個不同但互有聯系的補償問題：一是征地的補償標準；二是作為土地所有者的集體與擁有30年土地使用權的農戶之間如何分配土地補償費。當前的補償標準依據1998年《土地管理法》中的規定。該法規定，征用的耕地補償費包括：(1)土地補償。(2)對青苗和地上附著物的補償；(3)安置補助。其中，土地補償費標準是被征用耕地前3年內年平均產值的6至10倍。根據大多數國家采用的征地補償基本原則來判斷，《土地管理法》規定的現有法定補償標準明顯不足。在這三類補償中，青苗補償和安置補助都是對農民在土地上的投入(如作物和住房)的補償，與土地本身的價值關聯不大；只有土地補償才是對農民失去土地的補償。
雖然英國實行土地私有制，但因公共利益需要如基礎設施建設，一般由征地機關以協商購買的方式獲得土地。若當事人(指被征土地原所有者、占有者、使用者等利益相關者)不愿出售，征地機關將動用征地權“強制”征收土地，即強制征購。在英格蘭和威爾士，土地強制征購的法律依據是《強制征購土地法》。享有這項權力的有政府和其他機構，包括中央政府各部、地方政府、高速公路局、城市發展公司以及自來水和電力公司等。而何種用地功能屬于公共利益范疇則由議會決定，并以法律形式確定下來。英國土地征用并沒有一部統一的法律確定征用的條件和土地強制征用權，而是由不同的法律規定分別相應的情形。最常見的是1992年《交通和工程法》以及基于某項議會特別法案頒發的《強制購買令》。《強制購買令》一般由地方政府頒發。在英國，土地所有者、承租人和土地占有者都能獲得補償。補償費要么是通過征地機構和所有利益方之間的協商談判來確定，要么是由土地法庭來確定。
三、英國土地制度對中國土地制度改革的借鑒
1建立完善的土地登記制度
英國的土地登記制度有著悠久的歷史，并在經濟社會發展中起著重要的作用，其完善的土地登記體系值得我們借鑒。中國應加強土地登記立法、登記制度及運行機制的研究，借鑒國外的成熟經驗，提高公眾土地登記意識，發揮土地登記工作在土地產權管理及經濟社會發展中的重要作用。應建立土地管理資源數據庫，將登記在案的數據資料全部錄入數據庫，供法人和自然人公開查詢。這樣，可減少政府官員在處理土地資源使用權出讓、出租的尋租行為。減少暗箱操作，提高市場公正性和透明度。
2建立完善的土地利用規劃體系
英國的土地利用規劃具有很強的法律效力和權威性。中國應強化土地管理集中統一領導，改變地方土地管理部門只對本級政府負責的領導體制，實行雙重領導和垂直領導相結合的土地管理領導體制。建立和完善土地用途管制制度，重視土地用途管制制度的法律化和制度化建設。從實際出發，形成分區管制和指標控制相結合的管理體系，即以土地用途管制立法為前提，以嚴格制定各級土地利用總體規劃為基礎，分區管制與指標控制相結合，并通過土地用途專用許可制和年度土地利用保證其運行。在規劃過程中還可輔以公眾評議制度。通過公眾評議，不但可增加土地市場的信息透明度，防止官商合謀的腐敗行為發生，還可使土地規劃真正實現其社會功能，從而降低土地市場的風險。
3建立完善的土地征用征收制度
在英國，征購租賃中的土地不僅向所有者補償，還應賠償承租者的損失，并充分考慮租賃終止的各種情況，分別予以補償。從立法的角度體現了對租賃權的尊重和對承租人正當利益的維護。然而，中國現行法律中對征地導致土地流轉終止的賠償尚未有明確的規定。因此，在征地改革和立法調整中，應充分考慮征地涉及的土地流轉關系，通過增加租賃權補償、干擾補償以及經營損失補償等內容，切實保障土地流轉雙方的權益。此外，由于政府在征地中兼有受益者和仲裁者的雙重身份，易造成政府利用其行政權力尋租，結果導致處于弱勢地位的農民利益受損。考慮到征地問題的重要性和廣泛性，建議在人民法院成立獨立的土地司法仲裁機構，協調和裁決征地過程中的各種爭議和糾紛。
參考文獻：
[1]劉勝華，劉家彬，土地管理概論[M]，武漢：武漢大學出版社，2005
[2]郭文華英國土地管理體制、土地財稅政策及對我國的借鑒意義[J]，國土資源情報，2005，(11)
[3]陳勇，英國土地制度及其實踐[J]，山東國土資源，2007，(2)
[4]馬毅英國土地管理制度介紹與借鑒[J]，中國土地，2003，(12)
[5]李平，許孝白，征地制度改革：實地調查與改革建議[DB／OL]，法律快車，2008
[6]張芝年，英國政府怎么征地[J]，農村工作通訊，2004，(11)
[7]賈秀蘭，盧鳳，城市土地管理制度的國際比較與啟示[J]，上海城市管理職業技術學院學報，2006，(4)
[8]徐廣才，英國強制征購土地的補償制度及其借鑒[J]，中國土地科學，2003，(1)
