地方性法規(guī)建設(shè)學(xué)前教育論文
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1湖南省學(xué)前教育地方性法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀
1.1重視學(xué)前教育的有關(guān)文件1983年3月，湖南省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了湖南省教育委員會(huì)《關(guān)于發(fā)展湖南省幼兒教育的報(bào)告》。湖南省政府于1988年轉(zhuǎn)發(fā)了《省教委關(guān)于發(fā)展湖南省幼兒教育的報(bào)告的通知》。2000年1月，中共湖南省委、湖南省人民政府《關(guān)于貫徹〈中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定〉的意見》。2005年8月19日，湖南省教育廳等單位下發(fā)了《關(guān)于加快幼兒教育改革與發(fā)展的意見》。2008年，根據(jù)建設(shè)教育強(qiáng)省的要求，湖南省教育廳頒發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的指導(dǎo)意見》，要求加快推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前三年教育的發(fā)展。
1.2規(guī)范學(xué)前教育機(jī)構(gòu)建設(shè)與管理的有關(guān)文件為規(guī)范辦園行為，2002年12月《湖南省學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》出臺(tái)，2003年湖南省人民政府教育督導(dǎo)室印發(fā)了《湖南省幼兒園督導(dǎo)評估工作指導(dǎo)綱要》。2008年，湖南省教育廳制定了《湖南省幼兒園辦園標(biāo)準(zhǔn)》。2004年9月28日，經(jīng)湖南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，修訂后的《長沙市城市中小學(xué)校幼兒園規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》由長沙市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公布實(shí)施。
1.3幼兒園保教工作的文件湖南省衛(wèi)生廳、湖南省教委于1995年2月《湖南省〈托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法〉實(shí)施細(xì)則》。2002年7月，湖南省教育廳頒布了《湖南省〈幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）〉實(shí)施意見》。
1.4示范性幼兒園標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)規(guī)定1991年，湖南省教育委員會(huì)頒布了《湖南省示范性幼兒園標(biāo)準(zhǔn)（試行）》。2003年9月，湖南省教育廳印發(fā)了《湖南省示范性幼兒園標(biāo)準(zhǔn)》的通知。與《湖南省示范性幼兒園標(biāo)準(zhǔn)（試行）》相配套的《湖南省示范幼兒園驗(yàn)收細(xì)則（試行討論稿）》隨之由湖南省教育委員會(huì)頒布。
1.5農(nóng)村學(xué)前教育的有關(guān)文件1991年，湖南省教育委員會(huì)頒布《湖南省農(nóng)村學(xué)前班管理辦法（試行）》。2000年1月，中共湖南省委、湖南省人民政府《關(guān)于貫徹〈中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定〉的意見》。2004年2月，中共湖南省委、湖南省人民政府印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》。2008年，根據(jù)建設(shè)教育強(qiáng)省的要求，湖南省教育廳頒發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的指導(dǎo)意見》，要求加快推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前三年教育的發(fā)展。
1.6民辦學(xué)前教育的有關(guān)規(guī)定湖南省各級主管部門在民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的規(guī)范管理出臺(tái)了一些文件，如株洲市出臺(tái)了《株洲市民辦幼兒園審批條件（試行）》、《株洲市民辦幼兒活動(dòng)站審批條件（試行）》、《株洲市民辦托兒所審批條件（試行）》等規(guī)章制度，加強(qiáng)了對民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的有效管理。
1.7學(xué)前教育師資建設(shè)的有關(guān)規(guī)定1987年，湖南省職稱改革領(lǐng)導(dǎo)小組轉(zhuǎn)發(fā)了省教委制定的《湖南省事業(yè)單位幼兒園教師職務(wù)聘任制實(shí)施辦法（試行）》的通知。2008年8月，湖南省教育廳制訂了《關(guān)于加強(qiáng)湖南省中小學(xué)（幼兒園）教師教育體系建設(shè)的意見》，以切實(shí)加強(qiáng)教師教育體系建設(shè)。湖南省在學(xué)前教育政策和法規(guī)方面所做的工作，在一定時(shí)間內(nèi)很好地促進(jìn)了湖南省學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。
2湖南省學(xué)前教育地方性法規(guī)建設(shè)問題
2.1學(xué)前教育法規(guī)層級較低，沒有形成系統(tǒng)、規(guī)范的體系從湖南省學(xué)前教育地方性法規(guī)建設(shè)的現(xiàn)狀可知，湖南省教育廳20世紀(jì)90年代以來，出臺(tái)的屬于學(xué)前教育地方性教育法律及規(guī)章的除了《長沙市城市中小學(xué)校幼兒園規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》外，其余的均屬規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件主要有三類：一類是對全省學(xué)前教育教學(xué)及管理工作進(jìn)行規(guī)范的文件；一類是對學(xué)前教育管理中的重要問題提出具體政策的政策性文件；一類是部分城市加強(qiáng)學(xué)前教育管理建設(shè)的規(guī)定。這些規(guī)范性文件在地方性教育法規(guī)體系中層級較低，且沒有形成系統(tǒng)、規(guī)范的學(xué)前教育法規(guī)體系。同時(shí)，由于不同的部門對學(xué)前教育法規(guī)的表述各有不同，容易導(dǎo)致對相關(guān)表述的理解不一致或產(chǎn)生歧義。
2.2學(xué)前教育有關(guān)領(lǐng)域存在法律漏洞或缺乏有力的法律保障第一，管理體制脆弱，公辦幼兒園發(fā)展空間萎縮。一些地方政府或教育行政部門對學(xué)前教育發(fā)展缺乏責(zé)任意識(shí)和宏觀規(guī)劃。目前，湖南省各級教育行政部門均未設(shè)立專門的學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)，市（州）、縣兩級教研機(jī)構(gòu)大多沒有設(shè)置學(xué)前教育教研員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級學(xué)前教育管理則更為薄弱。辦園體制的改革使公辦幼兒園面臨發(fā)展困難。公辦幼兒園在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代是公益性和福利性的事業(yè)，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換，一些企業(yè)和事業(yè)單位為減少包袱，辦園積極性下降，某些地方甚至公然“賣”園。第二，民辦幼兒園存在種種隱患，需要進(jìn)一步規(guī)范。近年來，各種社會(huì)力量所辦的幼兒園發(fā)展很快，他們的出現(xiàn)一方面方便了群眾，緩解了幼兒入園難的問題；另一方面，為數(shù)不少的民辦幼兒園存在場地小、環(huán)境差、保教隊(duì)伍素質(zhì)偏低、教學(xué)、安全、衛(wèi)生缺乏督導(dǎo)和必要的法律保障，這必然會(huì)對社會(huì)力量辦學(xué)的積極性和學(xué)前教育的質(zhì)量產(chǎn)生消極影響。第三，各種早教機(jī)構(gòu)缺乏有力監(jiān)管。當(dāng)前，社會(huì)上各種從事0-3歲的早教機(jī)構(gòu)大量涌現(xiàn)，大部分早教機(jī)構(gòu)沒有到教育部門備案，無教育部門監(jiān)管，教育質(zhì)量良莠不齊。一些早教機(jī)構(gòu)收費(fèi)昂貴，也無需接受物價(jià)局教育收費(fèi)的監(jiān)管。因?yàn)槟壳暗膶W(xué)前教育法規(guī)并沒有將社會(huì)性的早教機(jī)構(gòu)視為調(diào)整對象，早教機(jī)構(gòu)缺乏相關(guān)的法規(guī)保障，政府職能部門在管理上出現(xiàn)無法可依的尷尬局面。第四，幼兒教師應(yīng)用的法律地位和權(quán)利義務(wù)等缺乏相應(yīng)保障。當(dāng)前，由于對學(xué)前教育的認(rèn)識(shí)不足，對幼兒教師專業(yè)化地位的漠視，導(dǎo)致幼兒教師應(yīng)有的法律地位和一些權(quán)利義務(wù)得不到相應(yīng)保障。比如，幼兒教師的教師資格認(rèn)定、培訓(xùn)、學(xué)習(xí)等問題長期得不到解決。尤其是占幼兒園教師總數(shù)70%的農(nóng)村幼兒教師，身份與待遇的問題都沒有得到解決，必然嚴(yán)重影響教師隊(duì)伍的穩(wěn)定與教育質(zhì)量的提高。第五，地級市學(xué)前教育管理制度相對不足。目前，湖南省制定本地區(qū)學(xué)前教育綜合性管理法規(guī)的地級市很少，省內(nèi)各地級市關(guān)于學(xué)前教育的管理制度相對不足，僅有長沙制定了《長沙市城市中小學(xué)校幼兒園規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，其他地級市僅在幼兒園管理的某些方面制定了相關(guān)規(guī)定，地級市學(xué)前教育規(guī)章、制度存在相當(dāng)多的空白、疏漏和不完善之處，地方政府對本地區(qū)學(xué)前教育的管理勢必受影響。第六，農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展總體滯后，農(nóng)村學(xué)前教育管理不規(guī)范。到目前為止，沒有一部用以專門指導(dǎo)農(nóng)村學(xué)前教育的法律法規(guī)。農(nóng)村學(xué)前教育沒有專門的法律法規(guī)指導(dǎo)，這樣的狀況使農(nóng)村學(xué)前教育資金、人員方面的調(diào)配得不到法律的保障，資源難以實(shí)行政策上的有效配置，農(nóng)村學(xué)前教育難以走出困境。
3完善學(xué)前教育地方性法規(guī)體系對策
3.1制定新法規(guī)，提高立法層次，填補(bǔ)相關(guān)空白目前，湖南省尚無一部學(xué)前教育“基本法”——《湖南省學(xué)前教育管理?xiàng)l例》來統(tǒng)領(lǐng)湖南省地方性學(xué)前教育法規(guī)體系。我國已有一些省市制定了《學(xué)前教育管理體例》，如《江蘇省學(xué)前教育管理?xiàng)l例》、《北京市學(xué)前教育管理?xiàng)l例》、《合肥市學(xué)前教育管理?xiàng)l例》、《淮南市學(xué)前教育管理?xiàng)l例》等，2013年安徽省已啟動(dòng)立法調(diào)研，《安徽省學(xué)前教育管理?xiàng)l例》正在醞釀出臺(tái)。湖南省可以借鑒其他省市的立法經(jīng)驗(yàn)，提高學(xué)前教育地方性法規(guī)體系的立法層次。除此之外，湖南省還應(yīng)盡快制定的法規(guī)有：一是《湖南省民辦幼兒園管理辦法》。目前，民辦幼兒園內(nèi)外環(huán)境中還存在許多問題和隱患，需要制訂相關(guān)的法規(guī)予以規(guī)范。二是《湖南省學(xué)前家庭教育指南》、《湖南省社會(huì)教育大綱》等。因家庭、幼兒園、社會(huì)的相互作用，應(yīng)考慮制定《湖南省學(xué)前家庭教育指南》、《湖南省社會(huì)教育大綱》等。三是《湖南省胎教指導(dǎo)大綱》、《湖南省0-3歲嬰幼兒教養(yǎng)指南》等。目前，人們對0-3歲嬰幼兒的早期教育需求不斷高漲，但早期教育機(jī)構(gòu)因無法律法規(guī)約束而亂象叢生，不規(guī)范行為時(shí)有發(fā)生。規(guī)范早教機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對他們的科學(xué)管理，推進(jìn)我國托幼一體化建設(shè)已勢在必行。
3.2修訂和完善相關(guān)政策法規(guī)目前，我們正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，學(xué)前教育出現(xiàn)了一些新情況、新問題，因此，一些政策法規(guī)應(yīng)予以修訂。比如，1991年頒布的《湖南省農(nóng)村學(xué)前班管理辦法》至今已有20余年，已難以應(yīng)對新時(shí)期農(nóng)村學(xué)前教育變化所帶來的挑戰(zhàn)，需要予以修訂。學(xué)前教育特別是農(nóng)村學(xué)前教育的地位需要從法律上予以確立，這樣才能從根本上保證農(nóng)村學(xué)前教育的可持續(xù)發(fā)展和教育質(zhì)量的不斷提高。另外，幼兒教師特別農(nóng)村幼兒教師是需要關(guān)注的一個(gè)社會(huì)群體，他們的生存狀況的好壞直接影響學(xué)前教育教師隊(duì)伍的穩(wěn)定和學(xué)前教育質(zhì)量的高低。學(xué)前教育教師的有關(guān)規(guī)定也應(yīng)予以修訂，在提高幼兒教師待遇、實(shí)行幼兒教師資格認(rèn)證制度、加強(qiáng)師資培訓(xùn)等方面給予幼兒教師法律上的保障。
3.3整合現(xiàn)有的政策法規(guī)首先，梳理并整合學(xué)前教育有關(guān)政策。湖南省制定的一系列的政策和規(guī)范性文件需要進(jìn)一步梳理、整合到學(xué)前教育法規(guī)中來，并予以完善，內(nèi)容主要包括：關(guān)于學(xué)前教育基本問題的規(guī)定；關(guān)于學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的規(guī)定；關(guān)于學(xué)前教育實(shí)施中各責(zé)任主體的法律責(zé)任等。另外，政策性文件中關(guān)于學(xué)前教育各個(gè)方面表述不一致之處，應(yīng)通過法規(guī)予以統(tǒng)一。比如，可將《湖南省示范幼兒園標(biāo)準(zhǔn)（試行）》整合到《湖南省幼兒園（班）登記注冊辦法》中去。我們可以借鑒國際通用的準(zhǔn)入制度，逐步取消幼兒園評級制度，所有的幼兒園都設(shè)置相同的準(zhǔn)入機(jī)制，對所有公立幼兒園和私立幼兒園都進(jìn)行同樣的考核監(jiān)督，保證每個(gè)幼兒的受教育質(zhì)量大致平等。其次，針對地級市學(xué)前教育規(guī)章、制度存在相當(dāng)多的空白、疏漏和不完善之處的問題，有重點(diǎn)地查漏補(bǔ)缺，予以完善。
3.4保障弱勢兒童群體的受教育權(quán)弱勢兒童的學(xué)前教育存在諸多問題，這些問題如果長期得不到解決，不僅影響學(xué)前教育事業(yè)的均衡發(fā)展，而且有悖于教育公平。如何解決這些問題？首先，要從機(jī)制上給予保證。政府要結(jié)合各地的基本情況和教育現(xiàn)狀，建立針對弱勢兒童保育和教育的法律保障機(jī)制，明確政府在保障弱勢兒童接受學(xué)前教育方面的責(zé)任和義務(wù)，確保每一個(gè)弱勢兒童都享受到公共教育的陽光。其次，要出臺(tái)專項(xiàng)學(xué)前教育政策，充分調(diào)動(dòng)政府和社會(huì)各界的力量，制定補(bǔ)償性的保育和教育項(xiàng)目，逐步縮小弱勢兒童與其他兒童的差距。第三，政府要充分發(fā)揮公共財(cái)政的作用，在每年的財(cái)政預(yù)算中列出弱勢兒童專項(xiàng)保育和教育經(jīng)費(fèi)，并加強(qiáng)對這些經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管，保證專款專用，實(shí)現(xiàn)對流動(dòng)與留守兒童、貧困兒童、少數(shù)民族兒童學(xué)前教育的扶持，促進(jìn)全國各地區(qū)、各民族學(xué)前教育的均衡發(fā)展。
作者：梁紅麗單位：湖南廣播電視大學(xué)
