土地管理法規定思考

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1998年8月29日第九屆全國人大常委會第四次會議修訂并通過的《中華人民共和國土地管理法》于1999年1月1日施行（以下簡稱新《土地管理法》）。新《土地管理法》計8章86條，與1988年的《土地管理法》（以下簡稱舊《土地管理法》）7章57條相比，不僅編寫體例，綱目結構更趨合理，而且內容也作了相應的調整和充實。本文擬從修訂后的《土地管理法》內容的變化、發展入手，全面探討我國土地資源立法發展的成就，試圖對新《土地管理法》進行評價。

一、新《土地管理法》以促進社會經濟可持續發展為指導思想，符合我國市場經濟發展的客觀要求

土地是人類社會生產力的重要源泉，是人類生活、生產等一切活動的場所，亦是農業生產的基本生產資料和勞動對象。誠如馬克思所指出的那樣，土地是一切生產和一切存在的源泉，是人類不能出讓的生存條件和再生條件。我國自改革開放以來，十分重視對土地資源的利用和保護，把人口多、耕地少作為基本國情，加強人民珍惜土地，合理利用土地的國情教育；同時，還運用法律手段加強、規范土地管理。如舊《土地管理法》開宗明義地指出：“為了加強土地，維持社會主義公有制，保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，適應社會主義現代化建設需要，特制定本法。”但是，舊《土地管理法》由于過分強調土地資源保護、開發、利用都必須適應社會主義現代化建設需要，沒有從根本上揭示合理地保護和利用土地資源與社會經濟持續穩定發展的關系，實踐上不可避免地出現了有些地方或單位搞圈地開發，濫占亂用耕地的現象，致使我國耕面積驟降，環境污染嚴重，自然生態環境失衡，經濟發展后勁不足，并業已構成了影響社會主義現代化建設的新的制約因素。因此，新《土地管理法》及時調整了我國土地管理立法的指導思想，明確規定：“保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經濟的可持續發展。”它與1988年《土地管理法》適應社會主義現代化建設的需要“的指導思想相比，后者反映了一定經濟目的對土地資源保護、利用的驅動，是一種實用主義立法，前者卻真實地反映了土地資源保護、利用必須與社會經濟協調發展，必須兼顧眼前利益和長遠利益，局部利益與整體利益的關系，從而使我國土地資源立法發生質的飛躍。

新《土地管理法》是我國政府實施可持續發展戰略的重要步驟。可持續發展是針對以資源高消耗和環境污染為特點的生產和消費體系來支撐整個社會文明的傳統發展模式而提出的“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力造成危害的發展”（注：張利田、呼利娟：《區域人地系統調控與區域可持續發展》，《北京大學學報》（哲社版）1998年第3期。）的新模式。1992年6月，聯合國里約熱內盧“環境與發展”大會通過了關于世界環境與發展問題的綱領性文件《21世紀議程》，從而使可持續發展思想成為全球性政治承諾。1994年4月，我國政府亦正式發表了中國資源、環境發展問題白皮書《中國21世紀議程》，宣告我國政府已開始實施可持續發展模式。新《土地管理法》明確地把“促進社會經濟可持續發展”作為立法的指導思想，并按可持續發展模式全面檢討、修訂了1988年的《土地管理法》。從而使《土地管理法》成為強化土地資源管理，防止土地資源衰退與短缺，實施土地可持續利用的重要保證。

新《土地管理法》把“促進社會經濟可持續發展”作為指導思想，符合我國市場經濟發展的客觀要求。從歷史的觀點看，歐、美、日等發達資本主義工業化國家幾乎都是靠資源，特別是土地等不可再生資源的高消耗和生活資料的高消費來支撐和刺激其經濟高速增長的，這些國家掠奪式的發展模式對土地資源和環境造成了重大的危害，并付出了昂貴的代價。我國與這些工業發達國家相比，不僅改革開放較遲，經濟發展水平不高，人均土地資源占有量極其低下，而且正面臨著人口、就業、環境、資源等多重危機的困境，而這些無一不與土地資源的合理保護、開發利用有關，它客觀地要求我國經濟發展必須尋找一種與其他國家不同的，非傳統的現代化經濟發展模式，借以促進社會經濟持續穩定增長，經濟效益不斷提高，科學技術水平不斷被創新、運用，土地資源與自然環境獲得有效的利用和保護。因此，我國把促進社會經濟可持續發展，作為土地資源立法的指導思想，符合社會主義市場經濟公平、有序、高效、持續發展的客觀要求。這種指導思想在我國新《土地管理法》關于土地利用總體規劃、耕地保護、建設用地等規定中得到了全面的貫徹和實施。

二、加強土地利用總體規劃管理，切實保障有限的土地資源的開發利用和社會經濟的協調發展

土地利用總體規劃是指縣級以上人民政府為貫徹執行國家土地利用政策，并根據國民經濟和社會發展對土地的需求，以及地區的自然、社會經濟條件而編制的合理分配土地和調整各類土地的利用結構與布局的戰略構想和設計方案。土地利用總體規劃是國家及各級地方政府調控、管理土地資源開發利用，全面安排生產和建設用地的基本手段，是土地管理立法的核心。舊《土地管理法》規定：“各級人民政府編制土地利用總體規劃，地方人民政府的土地利用總體規劃經上級人民政府批準執行。”這一規定雖然要求各級政府應當編制土地利用總體規劃，但編制的根據、原則以及如何確定其合理性等并沒有明確的規定，缺乏可操作性。有些地方不顧本地區的土地資源狀況和社會發展計劃，盲目將城鎮道路周邊劃定建設用地，盲目地劃定各類開發區；有些地方土地分類混亂，濫占亂用耕地；甚至有些地方還巧立名目，濫用土地利用總體規劃，隨意圈地開發，致使土地衰退拋荒。（注：習龍生、王肯堂主編：《中國房地產法實務全書》，今日中國出版社1994年10月版，第120頁。）土地利用總體規劃根本不能發揮宏觀調節土地資源和微觀管制的作用。為了切實強化土地資源管理，促進社會經濟可持續發展，新《土地管理法》實施土地用途管理制度，將土地分為農用地、建設用地和未利用地，明確要求土地利用總體規劃應當規定土地用途；同時還對土地利用總體規劃編制的依據、原則，土地利用總體規劃的構成及其編制程序作了明確的規定。

1、土地利用總體規劃編制的依據和原則。新《土地管理法》第17條規定：“各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃，國土整治和資源環境保護的要求，土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃。”土地利用總體規劃編制的原則包括：（一）嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地；（二）提高土地利用率；（三）統籌安排各類、各區域用地；（四）保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用；（五）占用耕地與開發復墾耕地相平衡。為了確保土地利用總體規劃編制的質量，切實保護土地資源，特別是作為社會經濟持續、穩定、協調發展基礎的農用地和必要的建設用地的合理配置，國家對土地利用總體規劃中的建設用地實行總量控制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。省、自治區、直轄市人民政府編制的土地利用總體規劃，應當確保本行政區域內耕地總量不減少。

2、土地利用總體規劃的構成。土地利用總體規劃是各級政府根據土地調查、土地統計所獲得的土地資源資料而編制的土地利用的設計方案。從我國新《土地管理法》規定來看，土地利用總體規劃由兩個子系統構成：（一）城市總體規劃和村莊集鎮規劃。城市建設用地規劃應當符合國家規定的標準，充分利用現有建設用地，不占或盡量少占用農用地；城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，所需建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。（二）江河、湖泊綜合治理和開發利用規劃。該規劃應當與土地利用總體規劃相銜接。在江河、湖泊、水庫的管理和保護范圍內以及蓄洪滯洪區內，土地利用應當符合江河、湖泊行洪、蓄洪和輸水的要求。

3、土地利用總體規劃的編制程序。根據新《土地管理法》規定：下級土地利用總體規劃應當依據上一級土地利用總體規劃編制，各級政府編制自己的土地利用總體規劃時，建設用地總量和耕地保有量均必須符合上級的控制指標。縣級土地利用總體規劃應當劃定土地利用區，明確土地用途；鄉（鎮）土地利用總體規劃在確定土地利用區時，應根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予公告。國家對土地利用總體規劃實行分級審批制度，省、自治區、直轄市的土地利用總體規劃報國務院批準；縣、市級人民政府的土地利用總體規劃應逐級上報省、自治區、直轄市人民政府批準；鄉鎮土地利用總體規劃可以由省級人民政府授權設區的市、自治州人民政府批準。土地利用總體規劃一經批準，即構成土地管理法律制度的一部分，必須嚴格執行，如需修改，必須經原批準機關批準；未經批準，不得改變土地利用總體規劃確定的土地用途。

三、實行土地用途管制制度，強化耕地保護措施，保障土地資源合理的開發利用

實行土地用途管制是我國土地資源管理的新舉措。新《土地管理法《第4條規定：“國家實行土地用途管制制度。”這是根據我國人口多，耕地少，土地資源承載能力已接近極限的基本國情而確立的法律原則。我國過去土地管理法雖然也規定各級人民政府必須貫徹執行十分珍惜和合理利用土地的方針，但因具體措施不力，保護手段落后，亂占濫用土地，掠奪式使用耕地的現象仍在繼續蔓延，土地資源衰退現象十分嚴重。新《土地管理法》將土地按用途劃分為農用地、建設用地和未利用地，并明確界定其法律概念。根據新《土地管理法》規定，縣級土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，明確土地用途；鄉鎮人民政府編制土地利用總體規劃應根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。國家對土地用途實行建設用地總量和耕地保有量控制指標管制，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。使用土地的單位或個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的土地用途使用土地；未經批準，不得改變土地總體規劃確定的土地用途。

耕地保護是新《土地管理法》的重點。耕地保護的實質在于預防耕地減少和退化，防止對耕地造成污染、破壞和損害，以有效地提高和改善土地的自然經濟條件，促進土地對社會經濟可持續發展的支撐作用。當前，我國土地利用的結構和布局基本是合理的，但土地利用、土地供需矛盾尖銳，人均耕地面積不斷下降，耕地承載力已接近極限；土地利用尚不充足，土地退化、損毀和質量下降問題突出。（注：黃仲權等編著：《土地管理法》手冊，華南理工大學出版社1989年12月版，第95頁。）因此，切實保護耕地已成為當務之急。新《土地管理法》確立了“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地”的法律原則，并明確規定耕地的特殊保護等相應的措施。

1、國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位或個人負責開懇與所占耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開懇或開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開懇費，專款用于開懇新的耕地。因此，現金補償不得以現金替代應開懇的耕地，借以穩定耕地的保有量。省、自治區、直轄市人民政府應當嚴格執行土地利用總體規劃的土地年度利用計劃，采取措施，確保本行政區域內耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務院責令其在規定期限內組織開懇與所減少耕地的數量與質量相當的耕地。

2、國家實行基本農田保護制度。依照新《土地管理法》，下列耕地應當根據土地利用總體規劃列入基本農田保護區，嚴格管理：（一）經國務院有關主管部門或者省級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產基地內的耕地；（二）有良好的水利與水利保護設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田；（三）疏菜生產基地；（四）農業科研、教學試驗田；（五）國務院規定劃入基本農田保護區的其它耕地。國家對劃入基本農田保護區的耕地實行特殊保護，基本農田及其以外耕地超過35公頃的，因公共設施建設需要征用，也必須由國務院批準禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石和取土等；禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。

3、禁止閑置、荒蕪耕地，提高土地利用質量。已辦理土地審批手續的非農業建設占用耕地，一年內不用而又可以耕種收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設的，應繳納土地閑置費；連續兩年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權，并交由原農村集體經濟組織恢復耕種。承包經營耕地的單位或個人連續兩年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地。

4、加強未用地管理，防止水土流失。水土流失是我國土地資源保護所面臨的一個嚴重問題。水土流失不僅直接減少現有的土壤面積，而且還能使土地地質退化，土地生產能力衰退。因此，新《土地管理法》在對耕地特殊保護的同時，對未利用地的開發也作了相應的規范。從總體上看，國家鼓勵單位或個人按照土地利用總體規劃，在保護和改善生態環境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發未利用土地；開發未利用的土地如果適宜農用地的，應當優先開發成農用地。但是，開懇利用地必須經過科學論證和評估，在土地利用總體規劃的可開懇耕地，禁止圍湖造田和侵占江潭灘地。根據土地利用總體規劃，對破壞生態環境開懇，圍墾的土地，要有計劃、有步聚地退耕還林、還湖、還牧。

四、建立土地監督、檢查制度，強化土地利用管理

土地監督檢查制度是指縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規的行為以及土地利用狀況、效果的檢查、監測和驗證等一系列經濟、技術和法律措施的總稱。其主要內容包括：（1）建設用地總量和耕地保有量的監督檢查，確保耕地保有量不減少；（2）土地用途的監督檢查，嚴格限制農用地轉為建設用地和耕地轉為非耕地，保證國家土地用途管理制度的順利實施；（3）土地利用總體規劃的編制和執行情況的監督檢查，堅決制止、查處弄虛作假、移花接木等行為；（4）占用耕地補償和開懇情況的監督檢查，保證“占多少，墾多少”原則得以實現；（5）土地利用狀況及其效果的監督檢查，加強對造成土地沙化、鹽漬化、土地污染，以及閑置、拋荒耕地等違法行為的查處；（6）土地權屬的監督檢查等。

為保證土地監督檢查制度的落實，新《土地管理法》規定：縣級以上各級人民政府土地行政管理部門負責土地的監督檢查工作。其履行監督檢查職責時，有權采取以下措施：（一）要求被檢查的單位或者個人提供有關土地權利的文件和資料，進行查閱或者予以復制；（二）進入被檢查單位或者個人非法占用的土地現場進行勘測；（四）責令非法占用土地的單位或者個人停止違反土地管理法律、法規的行為。土地監督檢查人員履行職責，需要進入現場進行勘測，要求有關單位或者個人提供文件、資料和作出說明的，應當出示土地管理監督檢查證件。有關單位或者個人對土地行政管理部門就土地違法行為進行的監督檢查應當支持與配合，并提供工作方便，不得拒絕與阻礙土地管理監督檢查人員依法執行職務。縣級以上人民政府土地行政管理部門在監督檢查工作中發現國家工作人員的違法行為，依法應當給予行政處分的，應當依法予以處理；對自己無權處理的，應提出行政處分建議，報行政監督機關予以處理；如發現土地違法行為構成犯罪的，應當將案件移送有關機關，依法追究其刑事責任；不構成犯罪的，應當依法給予行政處罰。土地監督檢查制度的確立不僅為土地行政執法機關的執法檢查、處理及程序等提供了法律依據。而且監督檢查的制度化對土地管理法的貫徹實施，土地資源保護提供了法律依據。

新《土地管理法》在總結、吸取我國近十年土地立法和執法的經驗教訓的基礎上，對我國原有《土地管理法》的內容進行了全面的調整和充實，相信它的實施必將為我國社會主義市場經濟穩定、高效發展奠定可持續利用土地的基礎。