行政執(zhí)法論文：行政執(zhí)法制度變革的法理學思索

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本文作者：杜敏1安群1陶有軍2作者單位：1中共安徽省委黨校2合肥市中級人民法院

城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新存在的主要問題

城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制的創(chuàng)新，一定程度上，適應了社會發(fā)展的需求，但同時也帶來一定的疑問，這些創(chuàng)新的合法性、合理性如何？

（一）城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新存在一定的合法性質疑

為了促進城市管理更加有效，當前較多地方不同程度存在相對集中行政處罰權進一步擴大的趨勢。雖然相對集中行政處罰權最初的依據是《行政處罰法》第十六條，即“國務院或者經國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”。在現實中，有的是根據國務院法制辦的批復，有的是國務院授權省級人民政府自己決定。然后，有立法權的城市，一般都制定了城市管理領域推行相對集中處罰權的政府規(guī)章（廈門、青島制定了地方性法規(guī)），沒有立法權的城市，則制定了專門的政府令，作為推行相對集中處罰權的依據。但是不管是國務院的批復還是各地的政府令，能否無限制地把其他部門的行政處罰權（這些部門的行政處罰權有的是法律授權的，有的是行政法規(guī)授權）都相對集中給城管一個部門行使，的確令人懷疑。正如有學者提出“法定的職權通過行政決定而予以轉移，以行政決定改變法律規(guī)定，如何對其合法性給予有說服力的解釋？”[7]相對集中行政處罰權下移，雖然有其現實的必要性和合理性，但同樣存在法理上的困境。我國當前能夠行使行政處罰權的部門，其職權來源主要有三種，一是法定職權，其職權來源主要根據憲法或相關組織法的規(guī)定。二是法律授權，其職權來源主要是法律、法規(guī)的授權。如《治安管理處罰法》第九十一條“治安管理處罰由縣級以上人民政府公安機關決定；其中警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定。”此條中派出所享有的行政處罰權即屬于法律、法規(guī)授權。三是法定委托，即有些企事業(yè)單位本身并沒有行政處罰權，但根據相關法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，原本有行政處罰權的部門把自己的行政處罰權委托給符合條件的事業(yè)單位行使。根據《行政處罰法》十八條、十九條規(guī)定，行政處罰的委托必須符合兩個條件，一是委托必須要有法律、法規(guī)、規(guī)章的依據，二是被委托單位只能是事業(yè)單位。但在現實中，有些城管綜合行政執(zhí)法部門為了使行政處罰更有效果，擅自把原本集中過來的行政處罰權委托給鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府行使。雖然鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府做出的處罰決定是以委托單位名義的，不過還是存在合法性質疑。“目前普遍適用的一種改革方式是委托執(zhí)法，但在委托執(zhí)法過程中，存在著委托執(zhí)法無法律依據、受委托主體不合格、委托程序不規(guī)范等問題”[8]當然，也有些地方通過機構改革，把綜合行政執(zhí)法機構的執(zhí)法大隊派駐到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府進行綜合執(zhí)法，解決了其合法性問題。在現實中，城管綜合行政執(zhí)法機制方面的創(chuàng)新，也曾受到一定的合法性質疑。如根據《行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰的程序主要分為三種，一為簡易程序，二為普通程序，三為聽證程序。能否在這三種程序之外，另外再增加城管綜合行政執(zhí)法過程中重大行政處罰的群眾公議制度，這一機制創(chuàng)新是否違反了《行政處罰法》的規(guī)定。再如，原本法律、法規(guī)和規(guī)章賦予了行政執(zhí)法機構較大的行政處罰自由裁量權，能否在這些自由裁量權的基礎上，通過城管綜合行政執(zhí)法部門內部的文件細化自由裁量，這種機制創(chuàng)新是否違反相關法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定？對這兩種機制創(chuàng)新是否違法，筆者持否定態(tài)度。所謂違法，一般是指違反法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，擅自增加公民義務或限制公民權利的行為。但在這兩種機制創(chuàng)新中，并沒有增加公民義務或限制公民權利。前種重大行政處罰群眾公議制度中，增加的是行政機關的義務，對公民的權利和義務沒有多大影響，如果有影響的話，反而是增加了公民的權利。而且重大行政處罰群眾公議制度只是重大行政處罰的前置程序，其結果只是為行政處罰決定提供一個參考。行政處罰裁量權基準制度同樣如此。它只是在原有行政處罰自由裁量權基礎上進行細化，既沒有增加公民的義務，也沒有限制公民的權利，反而限制、規(guī)范了城管綜合執(zhí)法部門的行政執(zhí)法自由裁量權，使行政執(zhí)法相對更加能夠對行政執(zhí)法進行監(jiān)督。

（二）城管綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新存在合理性質疑

除了上面體制、機制創(chuàng)新存在合法性質疑之外，有些城管綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新還存在合理性質疑。在我們的調研中得知，雖然進一步擴大相對集中行政處罰權，改革初衷良好，其目的試圖解決城市管理領域的多頭執(zhí)法、執(zhí)法交叉、執(zhí)法效率低下的問題。但在現實中，由于城管綜合行政執(zhí)法機構組建時間不長，“還有很多工作如上下級領導體制、執(zhí)法隊伍的組建、執(zhí)法機制的完善、執(zhí)法程序的規(guī)范、執(zhí)法文書寫作的培訓等尚需不斷探索和加強。而且面對如此難度大的執(zhí)法任務，由于受編制影響，綜合行政執(zhí)法的人員卻不充足，執(zhí)法經驗也很缺少。”所以，當前較快推進相對集中行政處罰權的進一步擴大，不僅遇到合法性質疑，其合理性同樣值得推敲。而城管綜合行政執(zhí)法向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，固然其初衷也有其合理性，但如果大量的行政處罰權委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府來行使，由于其工作人員事務繁多、沒有經過正規(guī)執(zhí)法培訓、地方保護等原因，會不會導致行政處罰的公正性、權威性很難實現，從而影響了行政處罰的社會效果。當前環(huán)境保護行政執(zhí)法就是一個很好的例子。關于重大行政處罰群眾公議制度，當前需要重視的主要是，參加群眾公議人員的選擇必須公平、合理，重大行政處罰群眾公議的程序設計必須合理，群眾公議的結果務必作為重大行政處罰的重要參考，如果不能在這些方面更加完善，重大行政處罰群眾公議制度必將會面臨合理性質疑。

完善城管綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新的思路和對策

（一）正確理解創(chuàng)新與依法行政的關系，堅持合法、合理創(chuàng)新

我國當前正處于社會轉型期，新的沖突和問題層出不窮，面對此種情形，必然要求在原有體制和機制上進行創(chuàng)新，以適應社會發(fā)展需求。2004年6月中國共產黨的十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”，2007年黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。正是在這一背景下，全國各地開展了如火如荼社會管理體制、機制創(chuàng)新。不可否認，此輪創(chuàng)新在社會管理體制、機制方面進行了一些新的嘗試，對于緩解社會矛盾起到了一定的作用。但在現實的創(chuàng)新過程中，有一些地方為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，在創(chuàng)新的過程中存在一定的不合法、不合理的情形，甚至在個別地方、個別領導心目中，創(chuàng)新就是要突破一些法律的規(guī)定。認為法律就是束縛手腳，影響創(chuàng)新的條條框框。當然，對于此種觀點，肯定是錯誤的。如果縱容此種觀點蔓延，必將對中國經過漫長努力建構起來的法律秩序和法律權威造成重大損害，對市場經濟良性發(fā)展的影響也是巨大的。的確，法律中是有較多剛性的義務性規(guī)則，這些規(guī)則表面上看是對社會管理創(chuàng)新進行了束縛，是設置了社會管理創(chuàng)新的框框，但我們一定要認識到，這些規(guī)則是任何一個社會發(fā)展必然需要建構的底限，是社會基本秩序和人權保障的基本要求，如果這些底限都可以完全突破，這種創(chuàng)新不是我們想要的創(chuàng)新，而是純粹的人治狀態(tài)。所以，當前在進行大量城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新的過程中，我們一定正確理解創(chuàng)新與法治的關系、創(chuàng)新與依法行政的關系，充分認識到創(chuàng)新并不是要突破法律的規(guī)定。科學、合理的創(chuàng)新恰恰應是在符合法律的具體規(guī)定和理念下進行，只有這樣，才是我們需要的創(chuàng)新。

（二）完善城市管理法律新體系，為城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新提供制度支撐

固然，再健全的法律體系，也會給實施者留下一定的創(chuàng)新空間，甚至在有的情況下，是立法者有意留下一定的自由裁量空間。但城市管理領域則不盡然，當前這一領域有些體制、機制創(chuàng)新之所以存在一定的不合法、不合理置疑，恰恰與城市管理綜合行政執(zhí)法領域法律、法規(guī)太不健全有很大關系。誠然，考慮當前我國城市管理領域還處于起步階段，還有很多體制、機制需要摸索。因而需要給各地城市管理綜合行政執(zhí)法實施者提供了較大的創(chuàng)新空間，但不可否認，由于城市管理綜合行政執(zhí)法法律、法規(guī)太不健全，從而給城市管理綜合行政執(zhí)法實施者留下的空間太大，進而導致了一些不合法、不合理的體制、機制創(chuàng)新。這些所謂的創(chuàng)新不僅不能起到較好的作用，反而侵蝕了法律的權威，影響了社會的穩(wěn)定。所以應進一步完善城市管理法律新體系，為城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新提供制度支撐。

（三）建立專家參與和公民主體相結合的改革體制，使城管綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新更加合法、合理

不管是體制還是機制，創(chuàng)新本身是一個變革的過程，雖然在改革的過程中，既要轉變觀念，準確理解創(chuàng)新與依法行政的關系，堅持合法、合理創(chuàng)新。也要不斷完善城市管理法律新體系，為城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新提供制度支撐。不過，除了以上這些觀念和相關制度需要完善之外，還應建構一種機制，為創(chuàng)新過程中的合法、合理提供程序性保障。為此，筆者建議，在當前體制、機制創(chuàng)新的過程中，應該建立專家參與和公民主體相結合的改革體制。專家參與是指在城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新的過程中，確立一定的機制，邀請與城市管理領域相關的法律專家參與進來，由他們對城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新的合法性進行論證，從而為城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新提供理論基礎。之所以確立這種機制，正如前文所言，任何一種體制、機制創(chuàng)新都需要在合法的基礎上進行，違法的創(chuàng)新不是創(chuàng)新，而要想確保體制、機制創(chuàng)新的合法性，專家參與就是一個必然的選擇。專家參與只能促進體制、機制創(chuàng)新的合法性，但體制、機制創(chuàng)新不僅要考慮合法性，還要考慮合理性以及這種改革是否符合民眾的普遍價值觀，這就不完全是專家參與能解決的。為此需要確立城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新的公民主體制度。所謂公民主體制度指的是，在城市管理綜合行政執(zhí)法創(chuàng)新的過程中，確立相關制度，確保與城市管理綜合行政執(zhí)法相關的公民作為主體參加到創(chuàng)新過程中的來，尤其在涉及體制、機制創(chuàng)新的合理性、規(guī)律性，是否符合人們的普遍價值觀上多聽取他們的意見，并根據他們的意見來決定體制、機制到底應該如何創(chuàng)新？從而保證城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新更加符合民意，更加具備可操作性。據調研了解，當前城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新的過程中，也的確邀請了一些與其制度相關聯的公民參與進來，但是在其過程中是否起到主體性作用就不得而知了，這也導致在現實中有些體制、機制創(chuàng)新并沒有起到其應該起的效果。如有處罰相對人反映，當前重大行政處罰群眾公議制度，由于公議公告不夠公開，參與人群不夠廣泛，公議結果對處罰結果的影響不夠透明，使得較多被處罰對象越來越感覺，這種機制的創(chuàng)新并沒有多大實際效果，甚至有些相對人認為這只是一個新的執(zhí)法作秀。在當前社會轉型的關鍵時期，面對大量的社會矛盾和沖突，城市管理綜合行政執(zhí)法領域體制、機制創(chuàng)新勢在必行。但由于相關理論沒有跟上，相關理念不甚清晰，在現實中，違法創(chuàng)新、不合理創(chuàng)新大量存在。這種情形，既損害了法律的權威，也影響了其實際社會效果。所以，當前，當務之急，要正確認識到創(chuàng)新與依法行政的關系，完善城市管理綜合行政執(zhí)法的法律體系，同時建立專家參與與公民主體相結合的創(chuàng)新體制，只有這樣，才能更加促進城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新的合法性和合理性。才能更好促進社會的和諧。