加強行政補償的基礎理論研究論文
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行政補償制度作為現代行政法中一項極其重要的制度,其理論研究和制度建設在我國并未得到足夠的重視。加強行政補償的基礎理論研究,促進行政補償制度的改革和完善,己成為我國行政法制建設的一個重要課題。本文在對行政補償概念進行界定的基礎上,對我國行政補償制度的立法現狀和實施狀況進行了分析,然后提出了完善的幾點建議,即更新觀念,樹立“服務行政理念”;完善憲法中公民私有財產權保障條款;制定統一的《行政補償法》。
[關鍵詞]行政補償;現狀;完善
行政補償制度是現代法治國家行政法制建設中的一項重要內容,在現代行政法中,行政補償是國家調整公共利益與私人利益或團體利益、全局利益與局部利益關系之間的一項基本制度,體現了現代法治和服務行政的特色。作為行政法上對公民財產權救濟保護的重要制度,行政補償對于建設法治國家,促進社會主義市場經濟發展,構建社會主義和諧社會具有重要意義。目前,我國還沒有一部專門的行政補償法律,有關行政補償的規定散見于各個單行法律、法規甚至是有關政策當中。零散的法律規定與復雜的社會現實之間存在矛盾,現實中存在著大量補償的空白區域。而我國行政法學者對于補償的主體、補償范圍、補償方式等仍存在分歧與爭議,我國現階段的行政法理論還無法為行政補償制度提供堅實的理論支持。法律和理論的雙重缺失,導致了我國行政補償制度的先天不足,也無法為制度的后天成長提供充足的養分。隨著民主、法治的發展,如何進一步保障公民的權利,如何構建起作為人權保障重要一翼的行政補償的理論基礎和制度,是公法學的一個重要課題。本文擬對我國行政補償制度的相關理論做一梳理,提倡盡快制定統一的《行政補償法》,以進一步完善我國的行政補償制度。
一、行政補償概念的界定
行政補償的概念起源于公益征收,它是一種由于國家對土地及其他財產所有權進行強制征收而發展起來的制度。行政補償在各國歷史上都比國家賠償制度更早地發展起來。在世界史上,最早開行政補償制度先河的是國家責任最發達的法國,法國早在1789年的《人權宣言》中就宣布:“財產是神圣不可侵犯的權利,除非當合法認定的公共需要顯系必要時,且在公平而預先補償的條件下,任何人的財產不得受剝奪”。[1]在德國,有“對于因公共福祉而犧牲權利及利益之人,國家應予補償”的規定。[2]我國有關行政補償的條款最早出現在1944年12月頒布的《陜甘寧邊區地權條件》中:“……政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團體所有的土地。”隨后,政府對營建鐵路、礦山、荒地造林、墾殖、興建水利工程等建設中征用農田土地,收購荒地、林地、拆遷房屋等補償方式都作了規定。[3]
要建立統一的行政補償法律制度,其最基本的要求便是要對行政補償這一概念作一界定,即何謂行政補償?芽明確行政補償的概念是研究行政補償制度的邏輯起點。當前,我國行政法學界對行政補償的概念說法不一,具有代表性的觀點主要有:行政補償是行政機關及其公務員為了維護公共利益依法采取的行政措施損害了公民、法人或其他組織的合法權益,而由國家依法給予彌補。[4]行政補償是指行政主體的合法行為給行政相對人的合法權益造成損失,依法由行政主體對相對人所受的損失予以補償的制度。[5]對行政補償定義比較全面的是:“行政補償,是指行政主體(主要是國家行政機關)管理國家和社會公共事務過程中的合法行為,使本不應承擔法律責任的公民、法人或者其它組織的合法權益遭受特別損失,國家基于當事人事前的協商一致,以公平合理為原則,根據法律、法規的規定,從經濟上、生活上或者工作安置上等諸方面對其所受損失予以適當補償的過程或者制度”。[6]
盡管學者對行政補償的理解和表述各有不同,但總的來說,有關行政補償的概念都涵括了以下特點:1.行政補償的前提是公權力的合法行使,行使公權力的目的是為了公共利益;2.行政補償的主體是國家,而補償義務機關是國家行政機關或其他行政主體,任何個人均不負有以自己的行為和財產給付行政補償的義務,且不發生行政追償問題;3.行政補償是行政主體的一項法定義務,行政主體為實現公共利益而實施的一切行為或者相對人為公共利益而實施的一切行為,只要給相對人的合法權益造成特別損失,都必然地伴隨著行政補償的義務;4.行政補償必須以相對人所受的特別損失為要件。只有在合法的行為使相對人遭受了特別的損失時,國家才負擔財產上的補償義務。
在肯定上述特征的基礎上,筆者認為,由于行政補償的實質在于調和私有財產權與公共利益的關系,實現公平正義的理想。因此,作為法治社會的一項權利保障和利益平衡機制,行政補償應遵循公平原則。同時,行政補償還是一種具體行政行為,正當程序性也是其題中之意。因此,筆者認為,行政補償是行政主體基于社會公共利益需要而履行行政職責的過程中,其合法行政行為致使公民、法人或者其他社會組織的合法財產及合法權益遭受特別損害,由國家本著公平原則并按照正當程序對所遭受的損害給予補償的法律制度。
二、我國行政補償制度的現狀分析
雖然我國行政補償制度建立得比較早,但是至今還沒有一部統一的行政補償法律,實踐中也比較混亂。
(一)我國行政補償制度的立法現狀
1.憲法沒有規定行政補償的基本原則。憲法作為一個國家的根本大法,是一個國家最高位階的法律,它是法制體系中的立法基礎,為普通法律提供立法依據。現代國家,由于越來越重視對私人財產權的保障,都紛紛把損失補償直接規定在憲法里。我國2004年的《憲法》(修正案)第13條規定:“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”。這對我國健全和完善行政補償制度具有里程碑似的時代意義。但遺憾的是,憲法沒有規定行政補償的基本原則。法律的基本原則,對于每一項法律制度來說,都是必不可少的,它有助于該法律制度的統一,有助于準確地適用和理解法律條文,更重要的是它可以克服具體法律條文的局限性。[7]行政補償的基本原則是健全我國行政補償制度一項必不可少的重要內容。它不僅有助于行政補償制度的統一,補充具體法律條文的不足,而且直接影響著受損人獲得補償的程度。憲法層面上補償原則的缺位,使得具體的單行立法沒有切實可行的統一標準,造成了各個部門法之間補償標準不統一等問題,從而難免產生損害程度相同或相似的公民得不到相同補償,違背了“法律面前人人平等”的憲法原則,也嚴重影響了法律在人們心中的公信力。
2.缺少統一的《行政補償法》。基本法律對我們理解一項制度的意義是十分重要的,也是真正實現“法律面前人人平等”原則的保障。我國行政補償立法分散,至今還沒有一部憲法統率下的統一的《行政補償法》,有關的規定都散見在各個單行法律、法規當中,各規定之間比較零散,總體上說來缺乏密切的關聯和內在的和諧性。缺少一部基本的法律,使得行政補償的定義、范圍、原則以及標準等等均沒有統一的規定。這種依靠單行法律、法規立法的方式過于局限,不可能窮盡行政補償的所有事項,實踐中顯得相當混亂。如政策調整的傾向明顯,造成了補償計算標準的不穩定性以及補償方式的差異性,補償的隨意性和不公正性問題很嚴重,引起了一系列行政補償糾紛。[8]
3.單行法律規定零亂而不成體系。從現行規范性文件的規定看,涉及行政補償的立法主要包括以下幾方面:(1)土地征用及土地收回的補償;(2)公用征收的補償;(3)公用征調的補償;(4)行政活動調整的補償;(5)因公益遭受特別犧牲的補償;(6)因保護國家或公共財產所致損失的補償。[9]關于這些行政補償的法律條款散見于許多單行法之中,一般的規定過于簡單,相關立法分散,缺乏內在的協調性,缺乏具體實施的程序規定。法律用語不明確不統一,而且有關標準也顯得相當隨意,立法之間、補償的條款之間缺乏銜接與配套,無法建立一種關聯關系。
(二)我國行政補償制度的實施狀況
制定法律制度是為了實施,否則就失去了其生命力和存在的意義。行政補償制度在我國的實施不僅避免因個人利益受到損失得不到補償而與社會發生抵觸,而且也使公共社會的有序發展保持著生機與活力。但我國行政補償制度起步較晚,實施過程中難免出現一些問題,主要表現在:對行政行為的定性存在差異,導致相對人得不到補償;行政補償雙方當事人地位的實際不平等,導致補償不公平;行政補償方式單一,影響到相對人的生活;行政補償的補償范圍有限,相對人遭受損失得不到補償時沒有救濟途徑等。這些問題如果不能得到很好的解決,容易導致相對人采取過激手段,嚴重影響人民群眾對法律的信任。
三、完善我國行政補償制度的建議
(一)更新觀念,樹立“服務行政理念”
隨著新公共管理運動的興起,建立服務型政府成為世界性潮流,服務行政的理念有三:從管制到服務;從權力行政到服務行政;從政府本位到公民本位。服務行政的基本內涵是政府公共部門在運行和發展中遵循“顧客至上”理念、以回應“公民”需求,實現“公民”公共利益為目標的新型治理模式。服務行政與傳統行政最大的區別在于它的服務性、公民本位和社會本位。[10]
中國的歷史背景是行政權歷來異常強大,隨著社會主義市場經濟的發展和公民的權利意識的復蘇,過去那種認為私人利益理所當然的應為國家利益和集體利益犧牲的簡單思維方式和理論邏輯并不符合現代法治理念。因此,在建立和完善我國行政補償制度的過程中,首先要轉變觀念,以服務行政的理念指導我國行政補償制度建設,牢記同志提出的“權為民用、利為民謀、情為民系”的指示精神,樹立民主政府、有限政府、服務政府、公正政府、廉潔政府、法治政府的觀念。[11]
(二)完善憲法中公民私有財產權保障條款
財產權是受到憲法和法律保護的一種公民基本權利,從立法的角度看,私有財產權的法律保護規范體系,包括憲法、法律、法規和規章等各層次法律規范;從法律規范類型來看,主要表現為不可侵犯條款、制約條款和征用補償條款。我國2004年憲法修正案明確宣布:“公民的合法的私有財產不受侵犯”,“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”,這具有重大的時代進步意義,為完善我國土地、私有財產的征收、征用、補償制度,建立健全公民財產權行政保護和司法保護機制提供了重大機遇。[12]但遺憾的是,“財產權”作為一項公民的基本權利并沒有獲得憲法地位,使得公民私有財產權在實際享有中大打折扣。鑒于此,筆者建議在“公民的基本權利與義務”一章中增加“公民的私有財產權”,不僅可以彌補財產權作為公民基本權利的缺位,而且也可以完備憲法中相關財產權的條文。
(三)制定統一的《行政補償法》
有學者提出,在立法層面上完善我國的行政補償制度有三種途徑:(1)在《國家賠償法》之外制定統一的《行政補償法》,統一規定行政補償的范圍、條件、標準、程序以及補償機關和補償申請人等;(2)不制定統一的《行政補償法》,僅分別制定和完善各個不同行政管理領域的單行行政補償法;(3)在修改《國家賠償法》時將行政補償的基本問題(包括基本原則、基本范圍、基本程序、基本標準等)附帶作出規定,并同時抓緊制定和完善各單行行政補償法。[13]筆者認為,制定獨立統一的《行政補償法》,通過行政立法把行政補償的原則、范圍、標準、方式、程序和救濟規范化、系統化,既不妨礙單行立法依其規定對補償問題加以規范,又可以彌補單行法的不足,使對補償缺乏單行法規范的行政執法領域,受害人也能獲得補償救濟,從而使行政補償真正有法可依。因此,制定統一的《行政補償法》是我們最終的選擇,也是最為理想的選擇。超級秘書網
1.制定我國《行政補償法》的現實條件。制定我國《行政補償法》有著深厚的理論基礎和豐富的法制實踐。首先,行政補償法律制度理論為我國制定《行政補償法》奠定了堅實的理論基礎。主要體現在合法財產不受侵犯理論是其的核心、社會成員公平負擔理論是制定其的前提、無過錯責任理論是其的基礎;其次,行政補償制度在不少單行法中的規定為我國制定統一的《行政補償法》奠定了堅實的基礎。如《土地管理法》規定國家征用土地的,按照被征用土地的原用途給予補償;《水法》規定在汛情緊急的情況下,防汛指揮機構有權在其管轄范圍內調用所需的物資、設備和人員,事后應當及時歸還或者給與適當補償;《人民警察法》規定公民和組織因協助人民警察執行職務,造成人身傷亡或者財產損失的,應當按照國家有關規定給予撫恤或者補償;再次,國外行政補償立法的成功經驗可以借鑒。國外許多國家通過制定根本法賦予行政機關基于公共利益的需要而享有的對公民合法財產的征用權,反過來為了保護私人的合法財產權,根本法又確立了以包括公正補償在內的各種機制對國家的這種征用權設置了種種限制。國外的這些行政補償法律制度,為我國制定《行政補償法》提供了寶貴的經驗。
2.確立公平補償的基本原則。總結各國做法,行政補償主要有三種類型:一是完全補償?鴉二是適當補償?鴉三是公平補償。在我國法律法規中關于補償存在不同的表述,概括來看大致有“給予一定的補償”、“給予相應補償”、“給予適當補償”及“給予合理補償”等提法。在2004年憲法修正案中規定了“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”,但并沒有指明補償要遵循的原則,這說明我國并沒有統一的征收補償原則,還是由政府說了算,隨意性強,這不利于對私人合法權益的保障。筆者認為,我國應采用公平補償的原則,對財產權人的補償應針對不同情況,靈活適用不同的標準、方式進行補償,做到既能彌補財產權人的損失,又能合理配置資源滿足公益的需要。
3.《行政補償法》具體制度的構建。在對我國現行的行政補償立法和行政補償實踐活動進行廣泛、深入的調查研究,把握我國行政補償制度的特點和發展趨勢,弄清我國行政補償實踐對行政補償立法的基本要求的基礎上,借鑒外國行政補償立法的有益經驗,我國統一的行政補償立法可以考慮圍繞下列問題展開:科學界定行政補償的概念,包括行政補償的內涵、外延等;突出行政補償的一般原則;明晰行政補償的構成要件;規范行政補償法律關系,確定行政補償的權利義務主體,尤其是行政補償的義務主體;擴大行政補償的范圍;提高行政補償的標準;豐富行政補償的方式;保證補償資金的來源,加強補償資金的管理;嚴格行政補償的程序;完善行政補償的法律救濟制度;健全行政補償的時效制度;確立涉外行政補償原則;理順行政補償法與其他法律之間的關系。
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