法學公益訴訟

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摘要：公益訴訟是為懲罰公益性違法行為、保護公共利益而采取的一項司法救濟措施。自2005年被社會廣泛關注時起至今，公益訴訟在實踐中步履維艱。文章針對造成中國公益訴訟處境尷尬的現狀及原因進行分析，并對現階段如何破解公益訴訟處境尷尬問題進行探索，以期找到公益訴訟在我國發展的新突破。

關鍵詞：公益訴訟；現狀；困境破解；策略

Abstract:Thepublicwelfarelawsuitisjudicaturereliefmeasureswhichforthepenaltypublicwelfareillegalactivity,theprotectionpublicinterestadopts.From2005bysocialwidespreadattentionwhenuntilnow,thepublicwelfarelawsuitwalkswithdifficultyinreality.ThearticleinviewofcreatestheChinesepublicwelfarelawsuitsituationawkwardpresentsituationandthereasoncarriesontheanalysis,andhowtoexplainthepublicwelfarelawsuitsituationawkwardquestiontothepresentstagetocarryontheexploration,foundthepublicwelfarelawsuitbythetimethenewbreakthroughwhichdevelopedinourcountry.

keyword:Publicwelfarelawsuit;Presentsituation;Thedifficultpositionexplains;Strategy

前言

2008年5月6日無錫市中級人民法院在江蘇省率先建立了環保庭，首次將“環保公益訴訟案件”列入其職責范圍，并對其轄區內環境公益訴訟的適格原告條件和案件受理范圍進行了明確規定。然而，“環境保護審判庭”正式成立2個月之久卻遭遇了“零公益訴訟”的尷尬現狀，這與成立之初社會的深度關注、各界民眾乃至官員的熱切期待形成了鮮明的對比，這一現象值得法學界深入而冷靜的思考。筆者認為，“零公益訴訟”現象的出現與中國公益訴訟在實踐中遭遇的尷尬狀況有直接關系。中國公益訴訟實踐步履維艱的原因是多方面的，本文試對此進行探索，以期找到公益訴訟在中國發展的新突破。

一、公益訴訟現狀分析

（一）公共利益遭受侵害現實嚴峻

近幾年來，隨著我國經濟體制改革的不斷深化，大量的侵害國家利益和社會公共利益的民事、行政違法行為不斷涌現出來。據國家統計局資料披露，近幾年國有資產以年均5%的速度流失。進入90年代后，每年流失1000億元，日均流失3億元。?在環境污染方面，酸雨、沙塵暴、水土流失、土壤沙化等等生態問題無一不與違法行為有關，且已經相當嚴重地影響到了經濟與社會的協調發展。歸納分析，我國公益利益廣泛遭受侵害的嚴峻事實主要表現在以下方面：（1）污染環境；（2）破壞生態平衡；（3）侵害廣大消費者權益；（4）危害社會公眾生命和身體健康；（5）擾亂市場經濟秩序，侵害民事公益；（6）不當處分國有資產，造成國有資產流失；（7）破壞社會公益事業（主要包括文化、教育、醫療、衛生、社會保障等事業）；（8）危害公共安全；（9）侵害其它民事公益。

（二）公益訴訟在實踐中處境尷尬

公益訴訟從2005年開始受到媒體和社會的高度關注，然而2007年以后媒體上關于公益訴訟的新聞減少很多。其中的原因既有媒體自我限制，也有公益訴訟自身沒有實現新的突破的因素。考察我國近年來帶有公益性質的訴訟，結果大都不盡如人意，主要有以下幾種結局：

1．受害者無法或不愿意提起訴訟。以國有資產流失案件為例，國有資產屬于全體公民國家機關依照全體公民的授權管理國有資產。但對于國有資產的流失，公民卻無法直接提起訴訟，而國有資產管理部門往往以不具有法人資格為由拒絕提起訴訟。例如在湖南岳陽縣的一個案例中，受害者縣日用雜品公司和其主管機構縣供銷社明確表示不愿意提起訴訟，而岳陽縣國資辦表示其不具備法人資格，有管理權卻沒有訴權。

2．法院以各種理由不予受理、駁回起訴。由于公益訴訟涉及的是廣大群眾的利益，而對方往往是大企業或政府機關，人民法院出于各種顧慮，不愿立案。此外，長期以來中國司法界一直認為，法官在訴訟中必須嚴格依據制定法進行審判。這導致法官遇到無明文規定的情況就無能為力，此種情況下法院往往不予受理，或者判決原告敗訴。在轟動全國的銀廣廈案和億安科技案中，最高人民法院以法院“受理的時機還不成熟”為理由，于2001年9月24日向全國各級法院下發406號通知，要求各級法院暫不受理相關訴訟。

3．受害者雖然勝訴，但未能達到預期的維護公益的效果。河南淮陽縣青年農民葛銳以鄭州市火車站廁所收費違法為由起訴鄭州鐵路分局。該案經過近三年的審理，法院最終判決葛銳勝訴，鄭州鐵路分局返還葛銳0.3元廁所收費，并承擔一審、二審訴訟費用各50元。然而根據媒體的報道，鄭州火車站在敗訴后，仍然繼續收取入廁費用。

4．公益訴訟案件的結果來看，通常敗訴的居多。在已發生公益訴訟案件中，除少數幾起個人公益維權訴訟獲勝之外，多數訴訟案件尤其是以公權力和強勢部門為被告的公益訴訟，多以敗訴或原告撤訴而告終，如引起全國關注的“進津費”訴訟案一審原告敗訴；全國首例納稅人狀告財政局私自超過預算購買小轎車案，無果而終；全國首例新聞記者因采訪政府機關被拒絕而引發的行政訴訟，戛然而止……這充分顯示公益訴訟成者少，“敗”者多，凸顯公益訴訟的步履維艱。

5．部分案件以中國特色的方式取得了民眾的勝利，但這并不能導向一種理性的法治社會。這種模式流程如下：起訴，不在乎法院是否受理，也不在乎是否能勝訴；新聞媒體的炒作，討論，有關部門出面表態堅決制止或取締，結果是成功的。這種正義實現模式存在致命缺陷：因為這并不能導向一種理性的法治社會。個案的成功反而使人們過分相信并依賴于這種非法治甚至可以說是反法治模式的力量，而這種力量并不一定永遠將結果導向正義，容易被誤導甚至被操縱。

二、公益訴訟困境之原因分析

造成公益訴訟處境尷尬的原因是多方面的，包括制度設計的缺陷、法院審判能力的欠缺以及政府和公眾為公益訴訟意識淡薄等等，大體可歸納為以下幾點：

（一）我國法律制度排斥非刑事性公益訴訟

在中國現行的三大訴訟法中，唯一明確公益訴訟的是針對危害國家利益、社會公共利益的犯罪行為，授權檢察機關向人民法院提起刑事訴訟，除此之外，立法上沒有關于公益訴訟的蹤跡，無法對損害公益的行為進行法律追究。我國《民事訴訟法》對原告資格采用“適格說”，即原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。在行政訴訟領域，原告的主體資格取決于“是否有法律上的利

害關系”，只有公民、法人或其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益時，才有權提起行政訴訟。從法律制度設計上排除了公益訴訟存在的可能性，這也是近年來許多公益訴訟雖然引起媒體和公眾的廣泛關注卻得不到法律支持的最根本原因。

（二）公益訴訟得到公眾的稱贊卻沒有得的公眾的響應

違法行為侵害了國家利益、公共利益、但并未給公眾、社會組織造成直接經濟利益的損失，所以，現實生活中，公眾大多會采取?“袖手旁觀，明哲保身”的態度，不愿提起公益訴訟。一方面是由于我國相當多的民眾和社會組織的法律意識比較淡薄的，另一方面是對手相對強大，弱者屈于壓力，被迫忍氣吞聲。因此，以實際行動支持公益訴訟的人太少。

（三）公益訴訟受到政府的關注卻沒得到政府的支持

公益訴訟往往涉及重大的公民權利和社會問題，牽涉眾多，一般都會引起社會的廣泛關注，對政府造成極大壓力，這可能是政府不能接受和支持的一個因素。2006年02月14日《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》曾指出要“發揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟。”然而，事實是公益訴訟案件依然是立案難、勝訴難；政府方面沒有出臺任何鼓勵公益訴訟的措施，相反，主管律師業務的行政機關和協會卻從上往下傳達了不鼓勵律師從事公益訴訟的信息。

（四）公益訴訟舉證困難導致最終敗訴

我國《民事訴訟法》第64條第1款規定，當事人對自己的主張，有責任提供證據。簡言之，就是“誰主張，誰舉證”。在公益訴訟中，原告一方多是公民個人和社會團體，而被告往往是享有某些特殊權力或擁有先進科學技術的企事業單位，對處于劣勢地位的原告一方，要求其對被告的違法行為提供相應的證據加以證明，難度相當大。在實踐中，因原告舉證不能而敗訴的公益訴訟屢見不鮮。

三、破解公益訴訟處境尷尬之對策分析

目前，我國對社會公共利益受到侵害的行為，一般由主管部門出面解決。對公益訴訟在實踐中的尷尬遭遇，有資深法律專家分析在我國公益訴訟機制缺失，法律上對此還沒有專門的程序規定，法院在實體上很難支持原告的訴請。因此，在現階段發展公益訴訟有賴于社會各界的支持和幫助。

（一）行政機關樹立公益保護意識，積極支持和鼓勵公益訴訟的發展

目前對公眾利益侵害最大的往往是一些行政性壟斷集團，這些集團或者自身直接具有行政權力，或者與行政權力部門有著種種利益上的一致性。以上主體往往為實現部門自身利益最大化而無視公眾利益的存在和保護。在此種情況下，政府及相關主管部門要樹立公益保護意識，加大監管力度，積極支持公益訴訟，為公益訴訟開方便之門.

(二)司法機關應排除干擾，積極保護國家公共利益

我國憲法規定“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。但實際上在涉及行政性壟斷部門的案件時，面對行政機關尤其是黨政領導的干預，法院、法官在履行職責時往往處于非常尷尬的境地，尤其是在涉及到法官個人利益的時候，法官往往不得不屈從于外來的干預。從這方面來看，造成目前公益訴訟之所以不能勝訴的根本原因并非在于立法，而在于司法機關的主動性、能動性未能充分發揮出來。本文來自范文中國網。

一個公益案件，如果法院只判決其停止對本案的侵權，賠償十元錢，這個案例就只有個案意義和宣傳意義。一個公益案件，如果法院在判決本案侵權成立、賠償十元錢的同時，延伸到其基礎性行為的審查，判令其依據的文件違法無效，不得適用，停止其所有的侵權行為、判令禁止其所有的收費行為，那么，一個五元十元的判決，就可能影響到一個大公司和公權部門的幾億幾十億的收入，而這樣的判決，在我國的《民事訴訟法》、《行政訴訟法》中，都是有明確的法律依據的。即使現在的法律框架不作修改，中國的法官們如果真正理解了公益訴訟的意義，同樣是可以大有作為的。

（三）法學界應繼續深入探索公益訴訟理論機制，為實現公益立法推波助瀾

公益訴訟是比較復雜的訴訟類型和權利義務調整機制，如果制度安排和機制設計不合理，也可能導致公益性行動受阻滯。目前我國公益訴訟立法缺失，需要相關法律人士和專家學者繼續深入的研究，嘗試突破立法技術瓶頸，為實現立法鋪墊扎實的理論基礎。在這方面，文章認為有若干關鍵問題需要解決：一是如何區分公益訴訟和私益訴訟，以便確定公益訴訟的范圍和公益訴訟的原告資格；二是探索公益訴訟制度的保障制度，主要體現在訴訟費用的分攤問題、訴訟激勵機制的建構和限制訴權濫用問題上；三是探討訴訟請求和責任承擔方式改革問題，以便實現公益訴訟真正維護公共利益的目的；四是研究確保公益訴訟有效執行的保障制度，包括訴訟過程中和訴訟終結后的執行制度保障，以使公益訴訟達到預期目的。

（四）公眾要提高法律意識，積極參與公益訴訟

目前的公益訴訟其實質為帶有公益色彩的私益訴訟，是基于平等主體之間的民事糾紛。根據目前法律的規定，只要符合起訴的條件，法院就應該尊重當事人的訴權立案受理。按照今天的《民事訴訟法》，無論是必要的共同訴訟還是非必要的共同訴訟，幾百人、幾千人作為共同原告、推舉代表人進行訴訟也完全是可以的。這樣，即使不修改現行法律，只要公眾具備必要的法律素養，提高法律意識，完全可以通過現在的公益訴訟類型以實現維護多數人公共利益的目的。在客觀上，這種帶有公益色彩的私益訴訟不論是一人起訴或是多人共同起訴都有助于維護公眾利益。

（五）構建完善的公益立法是公益訴訟發展的根本所在

公益訴訟實踐困難重重，很大的原因就是立法空白。中國公益訴訟要真正開展起來，從現在的實際問題和實踐總結來看，立法上的突破是萬河之源。近年來，我國以建設法治國家為重要國策，現在又致力于建設和諧社會，當然需要高度重視包括公益訴訟機制在內的理性化、法治化治理之道的發展和提高。公益訴訟既能解決很多矛盾和沖突，又有利于社會穩定與和諧，且利于法治等更根本的價值和目標。因而，法治國家對公益訴訟往往采取是容許、鼓勵態度。在當今倡導法治現代化和構建社會主義和諧社會的背景下，應當明確除環保領域外，在國有資產流失、破壞資源、壟斷、不正當競爭等等所有關系公共利益的領域，都應該發展與完善公益訴訟制度。在我國只有構建完善的公益訴訟制度才能從根本上克服公益訴訟所遭遇的各種尷尬狀況。

參考文獻

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