農(nóng)業(yè)用地土壤污染管理

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摘要：近年來，我國農(nóng)業(yè)用地土壤污染問題愈演愈烈。我國現(xiàn)行的關(guān)于農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治的法律由于其固有缺陷，無法滿足當前需要。文章通過對農(nóng)業(yè)用地土壤污染現(xiàn)狀的調(diào)研，粗淺地探討了防治耕地土壤污染的法律法規(guī)及其不足，并提出建立和完善我國耕地土壤污染防治具體法律制度的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)用地；土壤污染；污染防治；法律問題

Abstract:Inrecentyears,ourcountryagriculturelandsoilpollutionquestionwasincreasinglyfierce.Ourcountrypresentaboutagriculturallandsoilpollutionpreventionlaw,becauseitsinherentflaw,isunabletosatisfythepresentneed.Thearticlethroughtotheagriculturallandsoilpollutionpresentsituation’sinvestigationandstudy,hasdiscussedthepreventionfarmingsoilpollutionlawsandregulationsandtheinsufficiencyshallowly,andproposedthatestablishesandconsummatesourcountryfarmingsoilpollutionpreventionconcretelegalregime’ssuggestion.

keyword:Agriculturalland;Soilpollution;Preventionandcontrolofpollution;Legalmatter

前言

農(nóng)業(yè)用地是指農(nóng)、林、牧等各種土地資源的總稱，是人類賴以生存和發(fā)展的自然物質(zhì)的基礎(chǔ)。1我國是農(nóng)業(yè)用地資源極其匱乏的國家，隨著土壤污染問題的不斷惡化，農(nóng)業(yè)用地資源質(zhì)量和數(shù)量的匱乏已成為限制農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重大障礙。近年來，隨著經(jīng)濟建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)的迅速發(fā)展、農(nóng)業(yè)化進程的不斷加快、化學制品在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的集約使用，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中的“短期行為”的不斷增多，我國的農(nóng)業(yè)用地污染情況日趨嚴重，并呈發(fā)展之勢。日益嚴重的土壤污染直接導致農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)不斷下降，同時也給我國農(nóng)產(chǎn)品出口遭遇綠色貿(mào)易壁壘埋下了嚴重隱患，直接造成巨大經(jīng)濟損失。

一、我國農(nóng)業(yè)用地土壤污染的現(xiàn)狀及危害

（一）我國農(nóng)業(yè)用地污染的現(xiàn)狀

據(jù)報道，目前我國受鎘、砷、鉻、鉛等重金屬污染的耕地面積近12000萬公頃，約占總耕地面積的1/5；其中工業(yè)"三廢"污染耕地1000萬公頃，污水灌溉的農(nóng)田面積已達330多萬公頃。

污水灌溉等廢棄物對農(nóng)田已造成大面積的土壤污染。如沈陽張士灌區(qū)用污水灌溉20多年后，污染耕地2500多公頃，造成了嚴重的鎘污染，稻田含鎘5-7mg/kg。天津近郊因污水灌溉導致2.3萬公頃農(nóng)田受到污染物。廣州近郊因為污水灌溉而污染農(nóng)田2700公頃，因施用含污染物的底泥造成1333公頃的土壤被污染，污染面積占郊區(qū)耕地面積的46%。80年代中期對北京某污灌區(qū)進行的抽樣調(diào)查表明，大約60%的土壤和36%的糙米存在污染問題。另一方面，全國有1300-1600萬公頃耕地受到農(nóng)藥的污染。除耕地污染之外，我國的工礦區(qū)、城市也還存在土壤（或土地）污染問題。

（二）我國農(nóng)業(yè)用地污染的危害

總的來說，農(nóng)業(yè)用地土壤污染是由兩個方面的原因形成，一個是人為因素，發(fā)生在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中如不當使用農(nóng)藥以及其他人類活動中如工業(yè)污水流經(jīng)的土地引起的土壤污染或用工業(yè)廢水灌溉，不合理的使用地膜等；另一個就是自然因素所造成的污染，自然因素造成的土壤污染其因果關(guān)系和機理較為復雜，就我國農(nóng)業(yè)用地的污染主要來自不當?shù)霓r(nóng)業(yè)種植方式如濫用農(nóng)藥、化肥等和工業(yè)污染所帶來的土壤重金屬含量超過國家和世界標準許可的范圍。

農(nóng)業(yè)用地土壤污染的危害主要有以下幾點：

1．一是糧食及農(nóng)產(chǎn)品安全受到威脅，進而影響人類自身健康；二是耕地的生產(chǎn)能力下降，造成產(chǎn)量、效益的下滑；三是耕地的復種能力下降，部分耕地有可能喪失耕作能力；四是對我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量造成嚴重損害，耕地的生態(tài)功能和農(nóng)村景觀會受到侵害。

2．土壤污染會使污染物在植(作)物體中積累,并通過食物鏈富集到人體和動物體中,危害人畜健康,引發(fā)癌癥和其他疾病等。

3．耕地被放射性物質(zhì)污染后，通過放射性衰變，能產(chǎn)生a、β、γ射線，這些射線能穿透人體組織，對機體既可造成外照射損傷，又可通過飲食或呼吸進入人體，造成內(nèi)照射損傷。

4．被有機廢棄物污染的土壤還容易腐敗分解，散發(fā)出惡臭，污染空氣。有機廢棄物或有毒化學物質(zhì)又能阻塞土壤孔隙，破壞土壤結(jié)構(gòu)，影響土壤的自凈能力；有時還能使土壤處于潮濕污穢狀態(tài)。

二、我國農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治的立法現(xiàn)狀及問題

目前我國已制定有關(guān)環(huán)境保護、治理污染的國家法律有6部，資源保護的法律有9部，國家有關(guān)環(huán)境資源保護的行政法規(guī)30多部，環(huán)境資源保護方面的行政規(guī)章有400多個。其中農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治立法主要有法律、法規(guī)和規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，包括農(nóng)業(yè)環(huán)境保護、防治環(huán)境（包括土地）污染的規(guī)定和特殊區(qū)域的特別保護措施等方面。但是，目前在此方面不僅沒有專門性單行法律、法規(guī)，而且在《環(huán)境保護法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護條例》等也只有些零散規(guī)定，防治土壤污染的法律基本上是一項空白，缺乏系統(tǒng)的、可操作性的具體法律制度。具體問題如下：

1．現(xiàn)行土壤污染防治的法律條款都是原則性、概括性的規(guī)定，雖成體系但缺乏對農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治的專門性，針對性和系統(tǒng)性規(guī)定。現(xiàn)行有關(guān)土壤污染防治的法律條款只是概括性地指出要“防止土壤污染”、“改良土壤”。對于如何保障土壤不被污染，如何對污染的土壤進行改良,并未作出明確而完善的規(guī)定。

2．不能滿足保障公眾健康和經(jīng)濟、社會與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的需要。目前，我國農(nóng)業(yè)用地土壤污染問題日益嚴重并呈現(xiàn)出加劇的趨勢，充分說明了我國防治農(nóng)業(yè)用地土壤污染的法律、法規(guī)沒有達到法律的目的。

3．對土壤污染防治的預防性措施缺乏規(guī)范化、可操作性強的規(guī)定，主要倚重事后救濟。現(xiàn)行的與環(huán)境資源保護相關(guān)的法律規(guī)定對于土壤污染的預防作用并不明顯，事后性突出，這樣一來就很難真正達到立法的目的。有學者就土壤污染的現(xiàn)狀提出了土壤污染的預警制度，這是一個極好的創(chuàng)制，但如何實施，特別是如何以法律的形式作為可操作的制度加以明確仍有一定困難。

4．現(xiàn)行農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治的法律規(guī)范中缺乏法律責任的規(guī)定。法律責任是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治目標的重要保障。現(xiàn)行有關(guān)的法律規(guī)范中沒有規(guī)定法律責任主體，也沒有設(shè)定相應(yīng)的法律責任，致使一些嚴重污染土壤的行為得不到法律追究。

三、農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法律制度的構(gòu)建

（一）制定《土壤污染防治法

》，完善土壤污染防治的法律、法規(guī)體系

為了使土壤污染防治有法可依，需要健全和完善土壤污染防治法律、法規(guī)體系。在這個體系中，應(yīng)當中央立法和地方立法相結(jié)合、綜合性立法與單行性立法相結(jié)合、土壤環(huán)境保護與土壤污染防治立法相結(jié)合、實體性立法與程序性立法相結(jié)合，各層次、各部分的土壤污染防治立法相互聯(lián)系、相互補充，共同達到土壤污染防治立法的總體目標。

（二）樹立農(nóng)業(yè)用地保護同經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則

這一原則和國際環(huán)境組織提出的“可持續(xù)發(fā)展”的指導思想是一致的。“協(xié)調(diào)發(fā)展”著重從橫向關(guān)系上，即制約發(fā)展的基本因素的相互關(guān)系上對發(fā)展提出要求，“可持續(xù)發(fā)展”則是從縱向歷史發(fā)展過程，即當前需要與未來需要的關(guān)系上提出要求。兩者的目的都是為了保證社會的持續(xù)發(fā)展，既滿足當代人的需要，又不對后代人構(gòu)成危害。

（三）建立預防為主、防治結(jié)合的原則的理念

這是針對農(nóng)用地污染難察覺、難治理的特點提出來的。也是針對環(huán)境問題的特點和國內(nèi)外環(huán)境管理的主要經(jīng)驗和教訓提出的。這一原則在各部環(huán)境法律中均有體現(xiàn)。例如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第三條規(guī)定，“國家對固體廢物污染環(huán)境的防治，實行減少固體廢物的產(chǎn)生、充分合理利用固體廢物和無害化處置固體廢物的原則。”這里提到的“減量化”、“資源化”和“無害化”就是預防為主原則的具體體現(xiàn)。此外，我國環(huán)境立法中確立的“環(huán)境影響評價制度”、“三同時制度”等環(huán)境管理制度，就是為了落實預防為主、防治結(jié)合的原則。

（四）加強公眾保護環(huán)境法律意識

公眾環(huán)保意識較為薄弱，對自己的環(huán)境權(quán)益不了解，往往在自身受到環(huán)境危害的威脅時還弄不清危害的真正原因，搞不清維護自身利益的方法。要加強土壤與環(huán)境質(zhì)量的宣傳與科普工作，增強人民群眾對土壤污染的嚴重性和危害性的認識，從而進一步提高全民生態(tài)環(huán)保意識。

（五）加強政府在農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治過程中的職責

加強政府在農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治過程中的職責，如監(jiān)督和農(nóng)業(yè)上的指導。在環(huán)境哲學看來，環(huán)境污染都源于不合理的生產(chǎn)方式，因此，矯正不合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、減少土壤污染是農(nóng)業(yè)管理部門的職責所在；另一方面，推廣適合當?shù)剞r(nóng)業(yè)環(huán)境的、先進的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式才能從根本上防止土壤污染的加重。

（六）我國現(xiàn)行土壤污染防治的法律規(guī)范中沒有有關(guān)法律責任的規(guī)定，對土壤污染主體幾乎無任何約束，不用承擔任何責任，這也使得一些在國外難以生存的污染工業(yè)遷移到中國。因而在土壤污染防治法律規(guī)范中設(shè)立法律責任的規(guī)定成為必需。法律責任主體主要有：疏于職責應(yīng)當承擔相應(yīng)法律責任的主管部門及其責任人員；1導致土壤污染的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者；導致土壤污染的工礦企業(yè)及其責任人員。造成了土壤污染的主體應(yīng)當承擔土壤污染修復或賠償責任，對于嚴重污染的行為要追究相關(guān)當事人的刑事責任。

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