預算法法律改革管理

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一、預算法改革的必要性

1994年3月22日八屆人大二次會議審議通過、并于1995年1月1日開始實施的《中華人民共和國預算法》是我國財政管理的一部重要法律。《中華人民共和國預算法》自1995年1月1日頒布實施以來，有力地促進了各級人大對財政預決算的審查和監督，各級政府、財稅部門和各單位依法加強財政預算管理，促進了財政職能轉變及我國公共財政基本框架的建立，對于強化我國預算的分配和監督職能、健全預算管理、加強國家宏觀調控、保障經濟和社會健康發展，發揮了重要作用。但是，隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，財政改革的不斷深化，現行《預算法》已日益顯露出一些弊端，同時也出現了新的法律空白。這些問題在一定程度上削弱了《預算法》的權威性，[3]作為我國民主政治重要組成部分的預算制度需要適應我國市場經濟體制的發展和完善，從而為建設社會主義民主法治國家發揮其應有的積極作用。由此可見，預算制度改革是依法治國、建設法制現代化的需要。[4]因此，在《預算法》及與之配套的法律法規頒布施行以來，廣大的專業學者和相關工作人員都積極呼吁現行預算法律制度的改革，在新中國第一部《預算法》實施10周年紀念日上，全國人大常委會預算工作委員會對外了《預算法》修訂工作正式啟動的消息。

要對我國現行的預算法律制度進行全面、系統、科學的改革并不是一項簡單的工作，不僅需要深入實際的科學調查，專業系統的理論論證分析，而且要嚴格按照法律規定進行法律制度改造，保證此次改革的合法性和權威性。本文中，筆者僅就預算法律制度改革中立法主體的確定談談自己的看法。

二、我國現行《預算法》的立法主體

（一）法定立法主

《中華人民共和國立法法》第八條明確規定：基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度職能制定法律。也就是說，《預算法》作為財政法律體系中的基本制度，應當以法律的形式存在并發揮相應的作用。

按照《中華人民共和國立法法》第七條的規定，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。因此，《預算法》的法定立法主體應當是全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會。

（二）實際立法主體

按照《中華人民共和國預算法》的規定，全國人民代表大會審查中央和地方預算草案及中央和地方執行情況的報告；批準中央預算和中央預算執行情況的報告；改變和撤銷全國人民代表大會常務委員會關于預算、決算的不適當決議。全國人民代表大會常務委員會監督中央和地方預算的執行；審查和批準中央決算的調整方案；審查和批準中央決算；撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的關于預算、決算的行政法規、決定和命令；撤銷省、自治區、直轄市人民代表大會及其常務委員會制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的關于預算、決算的定放行法規和決議。[5]

由此可見，我國《預算法》實際規定是，預算草案由行政部門編制，由人大審批，但對人大是否享有預算草案的修正權，以及政府是否享有對預算審批的制衡權則語焉不詳。從預算管理的實踐來看，人大實際上只能就預算草案的同意與否行使審批權，不能對預算草案實行科目流用。政府對人大審批通過的預算也必須執行，即使預算被否決或久拖不決也缺乏相應的制衡機制。[6]換而言之，《預算法》的內容實際上是由行政部門制定的，人大所享有得勝批表決通過權并不能真正實際到法律的內容，因此筆者認為，我國《預算法》的實際立法主體并非國家立法機關，而是中央和地方各級行政部門。

（三）立法主體不一致所帶來的問題

根據我國《預算法》的規定，各級人大都有權批準本級政府制定的預算、決算草案，也就是說，各級政府以及相應的行政部門都擁有實際上的預算立法權。

預算制度直接決定著各級政府的財政收支制度，直接關系到其經濟利益的實現問題，因而各級政府行政部門制定預算法草案時必然會追求實現本部本的經濟利益最大化。可以肯定的說，在一個國家總的財政收入有限的情況下，各個部門都想在這有限的財政收入中盡最大可能使得自己擁有的份額達到最大，這就是必導致不同級的部門之間和同一級的部門之間的利益沖突，但是每個部門都由實現自己最大利益的“法律依據”，其間的沖突就將難以解決，如此一來，整個國家的財政和預算體系將混亂不堪，必將嚴重影響我國的經濟穩定，破壞我國的經濟秩序。

三、《預算法》立法主體的改革

（一）立法權力的歸屬

根據前文所述，立法權的法定權限的歸屬毫無疑問應當歸于全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會，立法權力歸屬的關鍵問題應當是如何解決法定立法主體與實際立法主體不一致的問題，從而避免因為立法主體而導致的一系列問題。

筆者認為，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會應當依法行使立法權，但這并不意味著一定要由全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會親自完成起草法律草案的工作，而是通過法律賦予其對于行政部門所提交審議的草案可以改變不當內容的權力。

（二）權力沖突的解決

僅僅解決立法權力的歸屬是不能完全解決預算立法問題的，還應當避免各因為各級人大自行制定預算法律而導致的不同行政區劃之間的財政沖突，筆者認為，可以由全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會在充分聽取各個部門和各級人大對預算分配的意見之后，綜合協調各方利益，站在全局性的高度制定一部合理分配財政收入的統籌性預算計劃，作為各級人大制定預算法律的基本依據，各級預算制度都不得與這一全國性的預算統籌計劃相抵觸，否則應當宣布為無效，也就是說各個部門職能再不影響全局利益和其他部門利益的允許范圍內通過合理籌劃實現自己的部門利益。

（三）立法主體的自身建設

我國的實際情況是：全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會的組成人員大多缺乏財政和法律這兩

方面的專業知識；而全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會中從事法律工作的人員雖然具備系統的法律專業知識和技能，但對于財政放明的專業知識卻達不到能夠制定出科學、完善的預算法律所要求的水平；同樣，具備財政專業知識和技能的各個部門工作人員的法律素養也達不到相應標準，可見我國非常缺乏同時具備財政和法律這兩方面的專業知識技能的人才，者同時也對承擔人才培養任務的教育機構提出了新的要求，可見要想實現立法主體自身的建設，就必須從教育入手，培養出更多的符合需要的高素質人才，并讓他們從事相關的工作，制定出全面、系統、科學、完善的法律制度，全面實現我國的社會主義法制建設。

「摘要」隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，財政改革的不斷深化，1995年1月1日開始實施的《中華人民共和國預算法》在強化我國預算的分配和監督職能、健全預算管理、加強國家宏觀調控、保障經濟和社會健康發展等方面發揮了重要作用之后，已日益顯露出一些弊端，亟需進一步改革。筆者僅就預算法律制度改革中的立法主體問題談談自己的認識。

「關鍵詞」預算法立法主體