憲政視域地方公債制度分析
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編者按：本論文主要從作為一種分析框架的憲政；地方公債對中國憲政建設帶來的影響；憲政建設、央地分權與地方公債的未來改革等進行講述，包括了憲政是多元主體的利益平衡機制、憲政是歷時性的動態過程、分析框架在本文中的作用以及意義、地方公債改變了什么、哪些制度依然堅固如初、完善中央和地方的公務分權、通過試錯，逐步建構合理的地方公債制度、逐步完善相關憲政制度建設等，具體資料請見：
【摘要】地方公債制度在我國已經建立。通過“憲政是多元主體利益的平衡機制”和“憲政是一個歷時性的動態過程”這兩個標準建立的分析框架，本文分析了2009年地方公債制度給我國憲政建設所帶來的變化以及可能產生的影響。如果以更加寬容平和地心態考量這一關涉憲政建設的制度變革，人們將會看到這一制度革新對于央地分權以及地方政府“主體性”建構所具有的積極意義。當然，其間所存在的制度缺漏依然需要在憲政主義的指引下逐步加以解決和完善。
當2008年底地方公債被提上國家議事日程時，反對的聲音曾經一度甚囂塵上，我們也曾就該項制度在當下中國的建立表示憂慮。[1]然而，該項制度已經勢不可擋地建立起來了，[2]一味地去反對顯然已沒有太大的意義，因為無論是學術的演進，還是憲政的建設，都不可能是在一張白紙上勾畫美好的藍圖。既然有一些東西無法改變，那么尋求最好的解決之道就成為必須的選擇。
一、作為一種分析框架的憲政
在進入具體問題分析之前，我們需要首先強調本文的分析框架——“憲政”。作為百年來中國人孜孜以求的夢想，這一詞語在國人心目中似乎已并不陌生。然而，本文希望能夠擺脫人們對于“憲政”慣常的理解，從中抽出“憲政是多元主體的利益平衡機制”和“憲政是一個歷時性的過程”兩條主線作為分析框架。
（一）憲政是多元主體的利益平衡機制
多元主義或多元論（Pluralism）是一個常見于法學、政治學等諸多領域的概念。在多元主義看來，人們依賴于這個由思想、觀念、主張、理論、利益以及生活方式等多重力量和多元利益構成的復雜空間來平等競爭和合作，并因為這種多元而倡導社會的寬容和妥協。也正是在這一點上，憲政的理念與制度與多元主義實現了契合，因為憲政就是在寬容精神的指引下，通過多元政治與社會力量彼此對抗和妥協達致利益平衡的一種國家治理模式。
當然，作為最高層次上的“政治競賽規則”，[3]憲政體制中的多元利益競爭和妥協要求利益角逐中的每一方都以他方的存在作為己身存在的前提，不但承認他方的“主體性”，而且還能夠做到尊重他方、彼此依存，最終將政治斗爭導向以非暴力的和平談判和政治協商為特征的良性發展軌道上。在這個意義上，憲政不僅意味著價值多元主義、非意識形態化以及公共制度的中立性，而且意味著應當以承認多元利益主體的“主體性”為前提，通過主體間的平等競爭達成利益的平衡和妥協。
以“公共利益”問題為例，憲政主義認為，公共利益是從社會本位出發進行公共選擇（publicchoices）的結果。這即是說，公共利益并不具有統一的、抽象的和固定的標準和模式，而需要由分散的、多元的且相互制衡的多元利益主體,在尊重人類基本價值的基礎之上，通過不斷地談判和競爭最終達成。而所謂多元利益主體，既包括國家機關，也包括公民和其他社會組織；既可能是中央或聯邦政權機關，也可能是地方或聯邦組成單位的政權機關。雖然不同的國家結構模式下人們處理央地關系的方式有很大不同，但憲政主義認為，無論哪種憲政體制中，中央和地方都存在著一定程度的分權，地方都是非常重要的政治實體，它們的存在、利益、權力和法律地位都受到憲法的保障。
（二）憲政是歷時性的動態過程
在當下中國，常見的憲政研究范式是將“憲政”理解為一種“雖不能至，但心向往之”的社會狀態。在那種社會狀態，公民權利因為憲法的實施得到了切實地保障，公共權力因為權力的分立制衡得到有效地規制，政府與民眾不但依法辦事，而且將憲法和法律視為一種信仰。
這種狀態的描述對于因為社會轉型而陷入“迷?！钡闹袊鴣碚f，當然是十分必要且重要的，因為其不但可以啟蒙民眾，而且在某種意義上指明了未來政治改革的前進方向。不過，事有兩端，這幅由憲法學家們描繪出來的詩情畫意的政治藍圖，畢竟是中國人比照著西洋圖式臨摹而成的。如果過分強調或者教條式的“推銷”這一范式，不但可能使人忘記憲政的建設需要幾代人乃至幾十代人百折不撓地努力，而且可能因為沒有明確指出實現美好藍圖的路徑，致使民眾因急生怨、因怨生恨，最終摧毀憲政本身。
我們認為，既然憲政的本質是允許多元利益和多元價值平等競爭，那就意味著憲政既不會有固定的實現模式——因為每個社會的社會利益主體以及彼此間的力量對比并不相同，也不會是在某一光榮偉大而神圣的時刻（盡管這樣的時刻十分重要）到來之后就可以一勞永逸地坐享其成。作為一種歷時性政治建構的動態過程，憲政不但需要人們持續地努力，而且允許制度的創造者進行一定程度上的“試錯”，當然前提是必須在憲政主義的指引下進行。[5]
（三）分析框架在本文中的作用以及意義
“憲政是多元主體的利益平衡機制”這一標準將有助于我們審視以下幾個問題：（1）地方公債制度究竟為中國央地關系的發展和憲政體制的建設帶來了哪些改變？（2）哪些應當改變的制度卻依然堅固如初？（3）變與不變對于今天乃至未來的中國具有哪些可能的意義？
“憲政是歷時性的動態過程”這一標準則讓我們遠離靜態的“憲政臨摹圖”，真正將2009年地方公債制度的建立看作是中國憲政建設過程中的一個“試錯”。起初，本文的作者對地方公債在當下中國的建立表示了極度憂慮；今天這種憂慮并沒有絲毫減退，然而我們卻希望能夠以更加寬容平和地心態來看待這一關涉中國憲政建設的改革問題，并嘗試著為其找到理想的歸宿。
二、地方公債對中國憲政建設帶來的影響
中國2009年度業已建立的地方公債制度是以“中央政府代地方政府發行”的方式來實施的。依據財政部下發的《2009年地方政府債券預算管理辦法》（下稱《管理辦法》），其具有以下特點：①發行的目的是為了“實施好積極的財政政策，增強地方安排配套資金和擴大政府投資的能力”（第1條）；②地方政府債券的發行，需要經國務院批準同意，以省、自治區、直轄市和計劃單列市政府為發行和償還主體，但是由財政部發行并代辦還本付息和支付發行費（第2條）；③通過地方公債籌集來的資金應當主要用于中央投資地方配套的公益性建設項目及其他難以吸引社會投資的公益性建設項目支出，嚴格控制安排用于能夠通過市場化行為籌資的投資項目（第5條）；④地方政府債券到期后，由中央財政統一代辦償還。地方財政要足額及時向中央財政上繳地方政府債券本息、發行費等資金。如果屆時還本確實存在困難，經批準，到期后可按一定比例發行1-5年期新債券，分年全部歸還。對于未按時上繳的，中央財政根據逾期情況計算罰息，并在辦理中央與地方財政結算時如數扣繳。（第10條）
（一）地方公債改變了什么？
在數千年的歷史長河中，中國一直是一個中央集權國家。這種自秦漢以來一以貫之的國家治理模式試圖將中央政府設想為一個無所不能的“超人”，由其制定嚴格的組織紀律對地方官員進行嚴格管制——管制方式包括垂直管理、易地為官、郡縣制和財政權力集中于中央，并輔之以“天下一家”、“萬眾一心、和衷共濟”的意識形態加以約束，來實現預定的社會和政治目標。
在今天看來，這種國家治理模式確實可以有效地維護國家的穩定與統一，而且客觀上支撐了中國數千年的恢宏文明。不過，其也存在一些不可忽視的弊端，比如過度依賴于民眾對“權力中心”的渴望和對“中央政府”的頂禮膜拜，由此導致民眾對地方政府的不信任；比如將地方政府僅僅看作是代表中央管理地方事務的執行機構，因此導致地方政府主要對中央政府負責，卻并不對地方民眾負責。
新中國成立后，基于社會主義民主制度的優越性，共和國本來可以很好地解決此一問題，建立良好、有序且法治化的央地關系。然而，隨著高度集中的計劃經濟體制的確立，國家不但長期陷入“一統就死，一死就叫，一叫就放，一放就亂，一亂就收，一收又統”惡性循環中，而且幾乎完全取消了進行地方自治和建立地方“主體性”的可能性，[6]直到1994年分稅制的改革，這種情況才有所改觀。
1994年分稅制改革的內容人們已經耳熟能詳，但熟悉并不意味著理解，這里需要強調的是，在過往的理解中，人們更多地是從經濟或者效率的角度看待這一問題，卻并沒有意識到這一制度革新對于中國央地關系乃至憲政建設所具有的重要意義，因此常常會因為征稅成本、或者機構設置的不完善等枝節問題就輕易否定央地分稅地必要性，甚至干脆呼吁或者要求“國稅與地稅合并”。[7]如果放在憲政的框架下來審視這些建議和呼吁，就會發現它們不免有些短見，因為分稅制改革不但使地方政府獲得了法定的地方稅種，擁有了穩定的地方稅收收入，而且自身的性質也在悄然間發生了變化——即地方政府不再僅僅是中央政府的人，而開始轉變成為擁有獨立稅收和獨立存在價值的“政治主體”。也正是通過此一改革，我們不但看到了中國央地關系走出“條塊矛盾”這一惡性循環的希望，而且終于看到了中央政府對地方政府作為獨立的“利益主體”身份和“政治主體”身份的肯定（至少在客觀上，這一結論是成立的）。權力的分立與制衡、地方政府對地方民眾負責、甚至實行地方自治等多年來的憲政追求不也都悄然貫穿于其中嗎？所以，分稅制改革為中國憲政建設做出了突出性的貢獻。
也正是在這個意義上，我們應當看到“地方公債”制度的建立對于我國憲政建設的積極意義。既然中央政府認為地方公債“以省、自治區、直轄市和計劃單列市政府為發行和償還主體”，并在“地方政府未按時上繳債券本息、發行費時，由中央財政根據逾期情況計算罰息，辦理中央與地方財政結算時如數扣繳”，那就意味著中央政府認為應當由地方政府，而非其自己，為地方公共產品的提供“買單”。其間所暗含的邏輯如右圖表1所示。
如果說1994年分稅制改革是我國央地關系合理建構在憲政主義方向上所邁出的第一步的話，那么，地方公債制度則讓中央與地方政府再次明確了彼此財政上的權利與義務，進一步鞏固了央地間的權力分立，也在客觀上實現了中央政府對地方政府“主體性”的再次確認。如果純學理上的探討不足以讓人們看到這種變化所帶來的積極影響的話，我們可以回顧在此之前中央政府對地方公債的態度。1998年，中央政府發行了1000億元專項國債，其中500億元轉貸給各級地方政府，期限3-5年，年利率4%-5%；1999年，中央財政又安排300億元轉貸給地方，但都是以國家公債的方式來實現的，與地方公債無關；到2002年，當很多人（包括北京市政府）提出以北京市政府為發債主體，以北京市政府稅收為擔保發行奧運市政債券建議時，同樣被中央政府否決，最后只能以注冊新的國資公司的方式發行企業債進行籌資。這種寧愿通過“國債”或者“地方曲線債”來彌補地方財政支出的不足，而千方百計避免地方債的做法表明，在過去相當長的一段時間內，中央政府并不愿意承認地方政府的主體性。[8]而2009年地方公債制度的建立則讓這一情況有所改觀。
（二）哪些制度依然堅固如初？
當然，2009年地方公債制度的建立對于憲政建設并非百利而無一害，這不僅僅是因為建立地方公債的相關憲政前提沒有滿足，因而可能帶來不必要的風險，而且是因為這種出于保一時經濟增長之需（實施積極的財政政策）而進行的制度變革，實際上已經把地方公債異化為“準國債”，因而大大抵消了其對于憲政建設所可能具有的重要意義。
依照地方公債制度建立的理論基礎，地方政府對地方選民負責，提供地方選民所需要的公共產品與公共服務，所以地方政府有權基于地方公共利益的需求發行地方公債。正因為如此，各國的地方公債都具有以下特點：①以發展地方公共事業為目標；②以地方財政收入為擔保；③風險高于國債，但是利率也高于國債；④投資主體主要是市場，因而具有較強的流動性。但是2009年中國地方公債的發行卻極具中國特色，因而顯得有些另類。（關于國債與2009年地方債以及地方曲線債的區別可以參見圖表2）
首先，在中央政府的主觀意圖上，這次允許地方發行公債的目的極為明確，即“實施好積極的財政政策，增強地方安排配套資金和擴大政府投資的能力”，而并非是為了在劃分中央和地方公務（事權）的基礎之上承認地方政府的“主體性”。[9]因此《管理辦法》規定，籌集來的資金只能用于中央投資地方配套的公益性建設項目或者其他經過中央政府認可并批準的項目。盡管這些項目在客觀上多屬于地方公務和地方公共產品，比如“保障性安居工程，農村民生工程和農村基礎設施，醫療衛生、教育文化等社會事業基礎設施，生態建設工程，地震災后恢復重建以及其他涉及民生的項目建設與配套”（第5條），但是畢竟發行地方公債的主要目的不是為了提供地方公共產品，而是為了“實施好積極的財政政策，增強地方安排配套資金和擴大政府投資的能力”；
其次，通常說來，地方公債由地方政府以自身的財政收入和政府信用作為擔保，風險高于國債，利率也高于國債。但是2009年地方公債所規定的“由財政部發行并由中央財政統一代辦償還，并將發行利率保持與3年期的國債利率持平”制度，實際上是將地方公債轉化成了另外一種實質意義上的“國債”，因而“異化”了地方公債本身的制度邏輯；
再次，這種用“由中央財政擔保，商業銀行的資金以間接的方式低價貸給地方政府”替代之前“在地方政府干預下，商業銀行的資金直接貸給地方政府相關機構或企業”——即用“準國債+地方曲線債”代替“地方曲線債”的做法（參見圖表3），雖然回避了《預算法》和《商業銀行法》等法律設定的“地方政府不能發行公債+國有銀行風險硬約束”的制度障礙，[10]使地方政府低價順利獲得了建設資金，中央政府也順利實現了其“刺激經濟保增長”的目標，但作為一種短期應急措施，其結果可能并非是舉杯共贏的場面。一旦地方政府因為決策失誤、資金挪用或者腐敗等行為導致投資失敗，無力償還債務，那么這種被異化的地方公債就可能將地方曲線債與國債的所有缺陷和風險基于一身：①地方財務黑洞越來越深；②國有銀行將會因為地方政府無法償還債務而出現大規模的不良資產，嚴重的話還可能引發金融危機；③如果中央以類似國債的方式償還某一地方公債，不但容易造成地區的不平等，而且可能造成地區間的反向惡性競爭；
最后，由于這些具體目標和措施的“變異”，實際上導致了2009年建立的地方公債制度，既沒有實現支持者們所希望的“借助多米諾骨牌效應，通過啟動地方政府發行公債也許能夠推動地方自治、責任政治和有限政府，提高地方財政透明度，促使地方政府和政治家對地方的民眾負責，從而加速中國的整體制度轉型”的目標，[12]也讓反對者更加擔心這種依賴于中央政府信用，而非市場信用或者地方政府信用的行政審批式的做法會引發更大的經濟、社會乃至憲政危機。
在這個意義上，2009年所建立的地方公債不過是為了實現短期經濟目標而不得已采取的一項經濟措施——即將地方的舉債方式由“地方曲線債”改變為兼具“準國債+地方曲線債”雙重特點的特殊類型的地方債務而已。其既沒有建立起真正意義上的地方公債制度，也沒有從根本上改變我國的央地憲政關系，因而可能會讓反對者和贊同者同時喜憂參半。
三、憲政建設、央地分權與地方公債的未來改革
上述的分析表明，2009年地方公債制度的建立雖然在央地關系的憲政建設方面邁出了重要的一步，但因為制度革新目標以及具體制度設計的“異化”，其所具有的重要意義又可能被大大削弱。
這一結論不免讓人失望，但卻并不表示地方公債制度在未來沒有進一步完善的可能性。事實上，依照本文的分析框架，如果能夠將憲政建設看作是歷時性的動態過程，那么我們就可以更加寬容平和地看待這種具有“試錯”性質的改革。因為憲政制度從來不是在真空或恒定的社會條件下形成和發展的。其既不會因為某一制度的建立而一蹴而就、立刻實現，也不會因為某一制度的不完善就瞬間崩坍?？v觀人類的歷史，我們可以看到，某些當初為了崇高目的所設計的制度，最后的實施結果可能會背離最初的目的，有些流于形式，有些甚至走向了反面；而一些動機不那么純潔、設計不那么完善的制度，未必不能開出燦爛之花。[13]
所以，既然中國的地方公債制度已經建立，而且其中還包含了很多憲政的因子，那么我們所需要做的就是從更為廣闊的憲政改革視角對其進行研究，并通過完善相關法律制度和技術，促使其向健康的方向逐漸發展。具體說來，我們認為制度改革和完善應當朝著以下方向不斷：
（一）完善中央和地方的公務分權
所謂“公務”以及“公務理論”，最初起源于法國行政法上的界定，在法文中，其包括兩種意義：其一是形式意義或者機構意義上的公務，指處理行政主體公共事務的機構，具體包括人員和物資在內的一種組織，即公務機構；其二則是實質或者功能意義上的公務，指行政主體為了直接滿足公共利益的需要而從事的活動，以及私人在行政主體控制之下，為了完成行政主體所規定的目的而從事的滿足公共利益的需要的活動，這種活動被稱為公務。[14]
本文主要是在后一種意義上使用“公務”一詞，并主要討論央地之間的“公務分權”。不過，我們希望這種討論能夠在憲法層面上展開，即不僅討論央地間行政主體的公務劃分，而且中央政府與地方政府的所有權力都納入到這一分析框架。為此，我們認為，可根據公務的性質將其分為國家公務和地方公務兩種。當然，要給出國家公務和地方公務的定義是極其困難的，而且還需要承擔許多智識上的風險。不過，找出它們之間的界限并非完全不可能。
我們認為，國家公務即是指那些有益于全體公民自由平等，因而需要由國家作為一個整體來承擔的，或者基于行政區域的限制無法由地方政府提供或者地方政府只能低效提供的公務。按照此標準，其主要包括以下兩類：①由中央政府及其職能部門具體執行的公務：包括國防、外交、國家間經貿合作、統一的貨幣金融政策、統一的度量衡、統一的稅制和稅率、空間（宇宙）、土地和海洋的開發和規劃，以及關系整個國家科技水平的重大科技項目等；②可以由中央和地方共同執行的公務：包括交通和通訊、資源的開發利用和環境保護、各級教育、社會治安、基礎設施和公共設施建設、國有資產管理等。
相對而言，地方公務更加復雜，因為各個地方政府的公務可能深入到了社會生活的所有細節。因此，我們可以將國家公務以外的，需要由政府擔當的其他公務交統稱為地方公務。
通常說來，國家公務應該由中央政府來擔當，地方公務應當由地方政府來承擔。不過有以下幾種情況需要說明：①并非所有的國家公務都只能由中央政府及其職能部門親自實施，實際上，中央政府可以通過合法程序并在給予必要的物質和權限保障的前提下委托地方政府及其職能部門來執行。當然，此一公務的最終責任要由中央政府來承擔；②各地完全可以依據自身公務的需要來設置相關的政府部門，而不需要與中央政府完全保持一致，對于應由中央政府及其職能部門執行的公務，地方就沒有必要設置相應的主管部門，這在一定程度上可以解決各級政府的“職能重構”和機構臃腫問題；③對于一些特別貧困的地區，地方由于人財物等方面的限制無法提供必要公共產品和服務的，可以由中央政府通過財政轉移支付制度或者通過專項貸款、中央貼息貸款等方式予以解決;④中央政府不宜用強硬的行政手段去干涉地方政府，但可以通過資金、政策的引導和支持去敦促地方政府更好地提供公共產品。
（二）通過試錯，逐步建構合理的地方公債制度
本文所建立的分析框架表明，憲政既是一種多元主體利益的平衡機制，又是一個歷時性的動態過程，這意味著地方公債制度如何走上憲政之路并為中國的憲政建設做出應有的貢獻，目前并不具有明確的答案。其需要中央政府在尊重地方政府的“主體性”的前提下，與地方政府“商量著辦事”，進而“發揮兩個積極性”（）；需要地方政府在憲政和法治理念的指引下積極地爭取自身的權力和利益，并且對地方民眾的利益予以更好的保護；更需要中央和地方政府在寬容妥協的基礎之上找到互利共贏的協調機制。
就地方公債制度未來的建設和改革來說，我們認為，應當遵循以下幾個原則：①應當將發行的目標明確定位于發展地方公共事業，提供地方公共產品，完成地方公務方面；[16]②是否發行，發行額度及用途應當舉行由地方各階層參加的聽證會，并需要經過地方人大的民主表決（涉外地方公債的發行還應當由中央政府審批）；③應當以地方財政收入為擔保，主要面向市場發行地方公債；④中央政府應當在逐步試錯的基礎之上，不斷總結經驗教訓，制定地方公債發行的標準、額度、程序等方面的規范，[17]并在適當的時候制定相關法律。
（三）逐步完善相關憲政制度建設
我們曾經擔心在相關憲政前提不完善的情況下貿然發行地方公債可能會帶來很多不欲的后果，今天這種擔心并沒有減退。然而，地方公債制度已經建立，那么著力完善相關憲政制度就變得必要且亟需。
首先，建立不但對地方人大負責，而且受地方人大（以及人大背后的選民）有效監控的責任政府是最為緊要的事情。這意味著中央政府在承認地方政府的“主體性”以后，要更加明確自己的身份，更加依賴于地方人大對地方政府進行民主監督和有效監控，而不是去過分強化自身非常規的監督和規制手段。
其次，要加快進行戶籍制度改革，為不同區域內公民的合理流動減少和消除不必要的障礙，從而創設更多的有利條件，使地方民眾在某一地方政府不能有效且充足地提供公共產品卻大肆舉債的情況下，有機會“用腳投票”，離開該地區。
再次，要依照《信息公開法》的要求，加大地方公債發行的信息公開力度，保障相關投資主體在透明公開的情況下進行地方公債的投資和交易。這不但有利于確保各類債券權利人的合法權益，而且可以逐步樹立地方公債制度自身的權威性和公信力。只有這樣，地方公債才“可以作為衡量地方政府治理水準和公共信用的一個透明指標，而這種市場的監督在某種程度上又可以自然促進地方政府之間的競爭和政府服務理念的創新?！盵18]
最后，擴大公共參與的渠道和途徑，讓公眾不但可以參與到地方公債的發行和市場交易環節，而且還可以就一個地方能否發行、發行多大規模債務展開充分的討論。2009地方公債的發行審批制度依然沒有走出行政內部決策和監控的“怪圈”，既容易產生權利與義務的糾紛，也不能有效地避免決策的失誤和遏制腐敗的蔓延。
另外，試圖依靠地方公債建構合理央地財政關系是不現實的，下一階段還著力解決當前中央與地方“財權與事權”不對稱問題，并對分稅制進行更加合理的設計，從而實現地府財政收入與地方公務大致均衡。需要說明的是，我們并不認為地方政府有多少公務就可以直接獲得對應的稅收，因為這并不利于國家的團結、統一和穩定。實際上地方財政收入與地方公務之間的平衡完全可以通過建立完善、公平和透明的財政轉移支付制度來實現。
四、結語
我國在社會轉型過程中，無論是經濟發展，還是憲政建設，都遇到了人類歷史上很多前所未有的難題，這些問題的解決既需要通過參考、借鑒前人和他人的經驗與智慧，更依賴于當代中國人的聰明與智慧、勇氣與擔當。因此，未來我國地方公債制度的改革應當在總結中外成功經驗的基礎之上，通過不斷探索和試錯來實現制度的逐步完善，進而推動憲政制度的建設和發展。好在憲政是一個具有歷時性的多元利益主體的博弈過程，未來依然充滿希望。
