探究新時代公安院校法學理論教育

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內容摘要：隨著我國法學教育改革以及公安院校培養模式變革的不斷深入，公安院校的法學教育呈現出諸多變化。為滿足新時代的新要求，公安院校法學教育應盡快科學定位，實施以下改革：著力培養適應新時代復雜執法環境的公安法律人才，推動學科進一步發展；根據公安院校法學教育的特性，考慮從普通法學高等教育中衍生出來，構建完善獨立的學科體系；根據教學練戰一體化的要求，打造一支既熟練法律理論知識，又精通公安實戰業務的復合型教師隊伍；重視實踐性教學手段的運用，平衡課堂理論教學與實踐性教學的關系，使兩者有機融合。

關鍵詞：公安院校；法學教育；定位；師資；學科體系；實踐性教學

在2020年11月召開的中央全面依法治國工作會議上，我們黨正式提出的“法治思想”，既具有十分重大的理論和實踐意義，又具有非常深刻的政治和法治價值。法治思想是新時代高校法學教育和法治人才培養的行動指南。深入學習貫徹法治思想，將這一重大理論創新成果融入法學教育各個方面，提高法治人才培養質量，造就一大批德才兼備的高素質法治人才，是新時代高等院校的神圣使命與責任擔當。公安院校是公安法治人才培養的第一陣地，肩負著培養公安法治人才的重任。我們必須認真學習、貫徹落實法治思想，深入研究、深刻思考總書記提出的“為誰教、教什么、教給誰、怎樣教”的重大課題，從公安工作和隊伍建設的需求出發，進一步完善公安法學學科體系，突出公安院校法學教育的特色和優勢，提升公安院校法學教育服務國家依法治國戰略的能力。在全力打造共建共治共享社會治理格局的新時代，在依法治國、全面建設法治社會的今天，公安機關的執法辦案能力與水平直接影響到國家法治戰略的實施［1］。而要有效提高公安機關和公安民警的執法水平、執法質量和執法戰斗力，必須加強公安院校的法學教育工作。如何加強和做好公安院校的法學教育工作，是公安（警察）法學教育界一直在不斷思考的一個問題。自從省屬公安院校謀劃升格為本科院校以來，公安院校的法學教育開始成為一個引人關注的問題。根據中國知網CNKI的統計數據，1999年開始公開發表第一篇內容涉及公安院校法學教育的文獻，此后21年間共計公開發表了72篇，并且其中只有三個年度發表超過5篇，其他文獻都相對比較均勻地分布在各個年度，長期保有研究熱度。但是，我們也發現，研究的主題不夠集中，專門研究公安院校法學教育的只有40篇。研究者也比較分散，同一作者的研究成果最多者為4篇，只有1人，撰寫3篇者2人，撰寫2篇者10人，其余作者都只撰寫1篇。這些數據從一定程度上表明，學界公安院校法學教育的持續研究和深入研究是遠遠不夠的。因此，從這個維度來看，加強和做好公安院校的法學教育工作，既是長期以來公安法學教育界一直在不斷思考的老問題，又是新時代擺在我們面前必須加快解決的新問題。

一、公安院校法學教育的背景分析

中國特色社會主義進入新時代，隨著社會經濟的現代化轉型以及新媒體時代的到來，各類新思潮、新觀念的交織影響，不斷沖擊著公安隊伍，對公安工作提出了巨大挑戰。當前，全國公安教育戰線正在持續深入地學習領會并貫徹落實黨的精神、全國教育大會、全國公安工作會議和中央全面依法治國工作會議精神，認真貫徹落實公安部黨委關于“全面貫徹落實黨的教育方針，大力推進公安教育現代化”的重要決策部署，其首要任務與核心內容，就是要認識好、回答好、落實好“什么是新時代公安教育現代化及如何推進公安教育現代化建設”這一核心命題和時代課題［2］。公安教育工作的重要使命就是要為新時代公安工作和公安隊伍建設提供人才智力支撐和源頭動力保障，發揮好基礎性、先導性、全局性的作用。毫無疑問，在這個過程中，公安院校的法學教育顯然也是不能置身其外的［3］。公安院校一直肩負著高素質公安專門人才的培養重任，進行公安理論、警務技術和戰術的研究，承擔服務公安政法工作和服務經濟社會發展的職能。公安院校培養的人才，無論是公安專業人才，還是法律專業人才，他們身上所普遍具有的特殊優勢，不論是政治素質、警察職業精神、職業榮譽感方面，還是法律素質、心理素質、體能素質、警務技能方面，都是普通高等院校畢業生所無法比擬的。在這偉大的新時代，在這改革和發展的關鍵時期，在打造共建共治共享社會治理格局的重要階段，公安機關面對社會穩定和經濟發展的大局，面對社會管理創新理念的運用，處在執法工作的前沿，其執法水平、執法效率、執法質量事關重大，直接影響著黨和政府在人民群眾心目中的形象。因此，黨和政府一直對提高公安民警的法律意識和法律素質十分重視。而法學教育在公安教育中具有基礎性的地位和作用，要提高公安民警的法律意識和法律素養，要提升公安民警的執法能力和水平，在目前條件下，完善和優化公安院校的法學教育是行之有效和直接務實的途徑之一。公安院校的法學教育是公安職業教育與法學專業教育相結合而形成的特殊的法學教育，公安（警察）法學也是基于公安機關職能的特殊性而產生的一門新興的、綜合性的法學學科。因此，學界一致認為，公安院校的法學教育既是法學高等教育的重要組成部分，也是公安職業教育不可或缺的重要內容之一。但是，我們同時也面臨一個無法回避的問題，那就是公安院校的法學教育長期以來處于一種游離而尷尬的境地：到底是向公安類專業轉型，以培養專門適應公安機關法制部門業務需求的公安專門法律人才為基本目標，還是遵循普通高校法學專業的培養路徑，同時兼顧公檢法及其他法律實務人才的需求？這個問題始終處于模糊而不確定的狀態［4］。問題一直難以解決的原因主要有兩個：一是公安院校傳統的公安專業和普通高校傳統的法學專業之間人才培養目標的不同，導致了二者有機融合的極大困難；二是公安院校的“類軍事化”管理模式和普通高校的開放管理模式之間的區別，導致了二者人才培養模式的巨大差異。

二、公安院校法學教育的現狀與缺陷

當前，公安院校法學教育主要存在以下四個方面的問題：

（一）公安院校法學教育定位不清，發展前景不明確

公安院校多數都是從干部培訓起步，然后發展學歷教育，從中專到大專最后才發展為普通本科院校，普遍起點較低，教育基礎較差。公安院校的法學教育，相對公安類專業發展更晚，其歷程大概有三個階段：早期完全依托于公安類專業，作為公安類專業的法學基礎課程來開設；后來有些規模較大的公安院校相繼成立了獨立的法學系部，在公安專業之外專門開設了法學專業；再后來大部分公安院校陸續升格為普通本科院校，逐步在教學資源、師資力量、辦學規模、辦學層次等方面有了較大的提升，但長期以來所形成的行政式辦學理念以及對法學教育不夠重視的思維慣性仍然影響著公安院校法學教育的進一步發展，尤其是改革創新的步伐較慢。因此，對于公安院校法學教育的定位，一直都有不同的觀點，從公安類法制專業論到非公安類文法專業論，從學歷教育論到通識教育論，從基礎教育論到精英教育論，從職業教育論到素質教育論，眾說紛紜，莫衷一是。長期以來的這種爭論，直接導致了公安院校法學教育辦學指導思想的混亂不已，也直接導致了公安法學人才培養模式的雜亂無章。公安院校法學教育到底是要培養應用型人才、研究型人才、創新型人才還是復合型人才？公安院校法學教育在這些人才培養的過程中到底怎樣發揮作用？從目前全國各地公安院校法律專業的招生情況來看，主要有三種情況：一是繼續為公安專業人才培養提供法學知識的輔助教育，二是與普通地方院校一樣培養面向社會各界的法學通才，三是專門培養公安法制人才。但是，迄今為止，關于公安院校法學教育的定位問題，無論是公安部門還是教育部門都沒有給出一個明確的答案，學界也還沒有形成一個共識。目前這種模糊不清的狀況嚴重影響了公安院校法學教育的發展規劃和發展前景［5］。

（二）學科體系構建滯后，沒有統一參考標準

公安院校的法學教育起步較晚、基礎薄弱，至今仍然沒有構建完善統一的學科體系。這主要反映在課程設置、教材建設、教學內容三大方面，各個公安院校基本上各行其是，千差萬別，隨意性很強，沒有一個可供參考、評價、考核的全國統一標準。從目前全國各地公安院校法學教育的現狀來看，無論是繼續延續過往法學教育為公安專業教育服務的模式，還是照搬普通地方院校法學教育的模式，抑或是開啟專事培養公安法制人才的模式，均未能充分挖掘公安院校法學教育的潛力，也未能全面體現公安院校法學教育的特色。一是課程設置方面，大多數公安院校的法律課程，基本上都是參照普通地方院校開設法學課程的模式，直接開設普通法學高等教育確定的法學核心課程“10+N”，有的公安院校嘗試和探索制定具有自身特色的課程設置計劃，但并沒有建立一個公安院校法學教育較為統一的課程體系。二是教學內容方面，有些公安院校法學教育的教學內容理論性強、實踐性弱，枯燥乏味，甚至資料陳舊，知識過時，與智慧警務背景下日新月異的公安實戰嚴重脫節。三是教材建設方面，大多數公安院校法學教育所使用的教材都是直接采用重點高校法律院系或者知名政法院校的法學教材，甚至人才培養的特色、質量和目標與普通地方院校基本雷同，沒有突出公安院校法學教育的特點、規律和優勢。少部分自編教材還存在水平不高、內容陳舊、審核不嚴、修訂不及時、原創性不足等問題［6］。

（三）師資力量相對薄弱，人才結構與知識結構不合理

近10年來，公安院校大規模升本之后的師資隊伍有很大的改觀，高學歷教師的比例不斷提高。但我們也應該看到，多數公安院校的法學教師主要都是從重點高校法律院（系）或者知名政法院校引進的畢業生，他們法學理論水平較高，但缺乏公安實踐經驗，其原有的知識結構和經驗積累與公安院校法學教育的需求相比而言還有較大差距。雖然2013—2017年公安部在全國公安院校和公安機關之間實施“雙千計劃”，推動了公安院校教師與公安機關教官之間的雙向掛職鍛煉，而且在“雙千計劃”結束之后，很多公安院校順勢推出或強化了兼職教官制度，但基層實戰經驗豐富的公安民警仍然受限于理論水平、工作時間、體制機制、薪酬待遇等一系列實際問題而無法被吸納到公安院校教師隊伍中來。因此，當前公安院校法學教育普遍存在“三缺一弱”的問題：一是缺乏高水平的學科帶頭人，雖然陸續“外引內培”了部分專家教授，但與地方院校相比仍然人數偏少、層次偏低；二是缺乏長期從事公安（警察）法學研究的專門人才，能持續研究、深入研究、獨擋一面的優秀教師不多，甚至少數教師只能單純滿足低層次的教學需要，較少鉆研教改，教學內容、教學手段長期不變，自我提高意識不夠強［7］；三是缺乏實力強成果多的教師團隊，導致很多教師的成長都只能靠自我努力，少數骨干教師也只能單打獨斗；四是教師隊伍整體實力偏弱，無論是專業素質還是創新能力，與普通高校的法學教師隊伍相比仍有明顯差距。同時，有些公安院校競爭激勵機制還不夠完善，使得教學質量高與低、完成工作量多與少，在薪酬分配上區別不大，加之多數公安院校法學教師不能跟地方院校法學教師那樣做兼職律師，影響了教師的教學實踐和教學積極性，也很大程度上影響了公安院校法學教育的發展后勁。

（四）對實踐性教學認識偏差，容易走向兩個極端

在公安院校法學教育中，實踐性教學往往有兩種比較極端的情況：一方面，有些教師片面追求知識傳授的完整性和系統性，在教學過程中過于側重于對法學理論的深入學習，過于側重于對法條法規的全面闡述，從而忽視了公安院校法學教育的自身特點，忽視了實踐性教學對于公安院校法學教育的極端重要性，忽視甚至脫離公安實戰的需要，未能在教學中突出公安執法所涉法律知識的重點難點與實踐運用，最后導致教師所教、學生所學與實踐所需差之甚遠、嚴重脫節，導致公安院校法學教育未能實現公安應用型人才的培養目標。另一方面，有些教師則過于強調實踐性教學在公安院校法學教育中的重要性，認為只有實踐性教學才能提高學生的法律實務應用技能，甚至把大量開展實踐性教學作為在教學教研過程中是否勇于改革和善于探索的最重要的衡量標準，從而輕視在課堂教學中引導學生對法律體系的學習、法律思維的養成、法律理念的培育。有些教師往往在教學中只進行簡單的知識點講解就急于展開案例的分析與解答，經常以大量的案例教學擠占本來應有的法學理論知識的學習和討論。更有甚者，有的公安院校熱衷于大幅壓縮法學課程教學而組織學生頻繁地、長時間地到公檢法機關去進行專業實踐或畢業實習［8］。

三、新時代公安院校法學教育的改革思路

針對當前公安院校法學教育存在的問題，筆者認為亟需開展一系列的改革：

（一）盡快明確公安院校法學教育的定位

公安院校法學教育是法學教育與公安職業教育結合而成的，它從普通高等院校法學教育的基礎上發展衍生而來，它是直接滿足公安實戰需要的一種特殊的法學教育。在公安執法環境發生重大變化、面臨重大挑戰的新時代，依法治國戰略的實施、共建共治共享社會治理格局的打造、職業化公安隊伍的建設，都賦予了公安院校法學教育更多的社會責任、歷史使命和人民期待，這些比以往任何時候都顯得更加厚重與殷切。因此，公安院校法學教育應當根據自身的人才培養目標和人才培養計劃，結合當今公安院校法學教育的現實狀況和發展規律，重新審視公安院校法學教育的價值功能，進行科學合理的定位，而且這個定位應適應新時代公安工作的需要，應圍繞新時代公安工作的核心［9］。在當前國內普通高校的法學教育普遍采用基礎教育論與職業教育論相結合理論的前提下，公安院校法學教育作為法學高等教育的一個重要組成部分，應當具備一般法學高等教育的共性，因此亦當遵循這一原則，即：公安院校的法學教育在定位問題上也應當采用基礎教育論與職業教育論的觀點。不過，除了與一般法學高等教育的共性之外，公安院校法學教育根據自身獨特的教學資源、人才優勢、辦學條件和培養能力，在定位上應當具有自己的特性［10］。由此，筆者認為，公安院校的法學教育的定位有三個方面：首先，公安院校的法學教育應該是綜合性的素質教育，應幫助學生培育法律精神、增強法律意識、養成法律思維；其次，公安院校的法學教育還應該是專業性的基礎教育，應幫助學生了解法律理論、掌握法律體系、運用法律知識；其三，公安院校法學教育更應該是針對性的職業教育，幫助學生增強職業使命感、提高執法水平、提升執法效果。因此，根據這一定位，公安院校法學教育應當是在普通高等院校法學教育的基礎上，緊密結合公安執法實戰的現狀和需要，以幫助學生樹立正確的執法理念和掌握熟練的執法技能為目標，針對性地對學生進行法律理論和法律實踐的教育教學，培養既精通法律理論知識又熟練掌握公安業務技能的復合型、應用型人才。

（二）構建公安院校法學教育學科體系

正如前述，公安院校的法學教育，與普通高等院校的法學教育相比，既有共性，也有特性。因此，公安部和教育部作為公安院校的兩大業務主管部門，應當根據新時代公安工作與法學教育的需要和特點，協調構建適合公安院校法學教育的獨立學科體系。在這個構建過程中，筆者認為主要應思考五個維度：一是法律體系的維度；二是法治體系的維度；三是法治工作的基本格局維度，即嚴格執法、公正司法；四是法治理論與公安實踐緊密結合的維度；五是公安（警察）法學學科健康穩定發展的維度［11］。從具體措施上來說主要有三點：

1.科學設置課程體系。絕對不能簡單照搬普通地方院校法學高等教育的課程設置，而應重點凸顯公安院校法學教育的職業化特色，以法理學、憲法學等公共必修課程為基礎，以刑法學、刑事訴訟法學、行政法學、行政訴訟法學、民法學、民事訴訟法學等專業必修課程為核心，再以商法學、知識產權法學等公共選修課程和經濟法學、證據法學等專業選修課程為輔助，突出《治安管理處罰法》《人民警察法》《國家賠償法》等重點內容，充分體現公安院校法學教育的職業化需要。同時必須合理調配好必修課和選修課、核心課程和一般課程的課時比例，縮短單門課程的教學時數，核心課程的講授時數一般控制在60課時以內，選修課與一般課程的教學時數控制在30課時以內。對課時多的課程可以采取分散為若干門獨立課程的方法供學生選修。課時減少了，習慣于從頭講到尾的教師可能不適應，可能會不知道該怎樣講課了，這其實就對教師提出了更高的要求。教師既要合理地安排教學內容，把握本門課程的重點與難點，還要針對性地指定參考書目，引導學生課后閱讀，在自學中豐富和鞏固所學的理論知識。

2.調整完善教學內容。在公安院校的法學教育中，既要及時了解法學理論知識與法律法規的更新，又要隨時掌握公安實戰形勢的變化；既要堅持尊重和保障人權理念、堅持程序正當理念，又要關注公安執法一線的實踐需求、強化警察職業化特色。例如私法類的法學科目本來跟公安工作關系并不密切，但是關涉到公民的切身權益，掌握私法規范有利于提高公安民警的權利意識，為在執法過程中最大限度地維護群眾的合法權益提供思想基礎。當前很多基層執法一線的公安民警都越來越關注民法，他們普遍認為現在從事很多公安業務，特別是基層調解業務，必須熟悉民法知識，在開展工作時才能做到心中有數、得心應手。因此，這類與公安業務緊密相關的私法知識，也應該作為公安院校法學教育中的重要教學內容。

3.加強教材建設。教材建設是高等院校學科建設中的一項基礎性工作，也是衡量一所高校辦學水平高低的重要標志之一，更是深化教學改革、鞏固教改成果、提高教學質量、造就高素質人才的重要環節。2020年教育部還專門為此出臺了《普通高等學校教材管理辦法》，由此可見教材建設工作的重要性非同一般。公安院校法學教育中的教材建設，需要著力解決的最現實、最直接的問題，就是如何與時俱進地編教材、選教材、審教材的問題。必須堅持繼承創新，既要汲取已有的成功經驗和做法，又要不斷推進理念、方法、內容等方面的改革；既要傳承以往的經典案例，又要及時反映經濟社會發展、公安工作改革創新和智慧警務發展的最新成果［12］。為推動教材建設的專業化、規范化，相關部門應考慮集聚全國公安院校的優秀法學教師力量，編撰契合公安院校法學教育需要和特色的法學教材，供全國公安院校選用或參考［13］。

（三）加強師資隊伍建設，完善人才結構和知識結構

相比較地方高等院校法學教師而言，當前公安院校法學教師隊伍的整體素質有待提高，教師隊伍結構不盡合理，教師管理體制機制有待完善，職業吸引力亟待提升。因此公安院校要從戰略高度和全局角度來充分認識法學教師隊伍建設工作的重要性，把加強法學教師隊伍建設作為基礎性工作來抓。一是應注重專業教師的遴選，抓住機遇引進緊缺人才，主要是利用公安院校調整改革的時機，引進一批學科發展急需的專家型人才，發揮傳幫帶的作用，推動學科的跨越式發展。必須堅持政治立場堅定、業務水平過硬、法學理論造詣較高、公安實踐經驗豐富的遴選標準，把真正適合公安院校法學教育的教師吸納進來。二是應更新理念廣攬英才，按照“不求所有、但求所用”的靈活思路，繼續堅持和完善多數公安院校已經建立實施多年并行之有效的兼職教官制度，不斷選聘基層公安機關執法經驗豐富、理論水平較高的資深法制民警擔任兼職法學教官。三是應立足現狀培養現有人才，重視在職法學教師的繼續教育、培訓和鍛煉，采取多種有效措施，一方面支持教師到知名法學院校、公安院校訪學進修、讀博深造，另一方面通過雙千、雙育計劃派遣骨干教師到基層公安機關執法一線直接參與案件偵辦，以各種靈活多樣的方式不斷提高在職教師的法學理論水平和警察職業素養，以此打造一支既熟練法律理論知識，又精通公安實戰業務的雙師型、復合型教師隊伍。

（四）重視課堂理論教學，強化實踐性教學

法學是一門實踐性、應用性非常強的社會學科，只學習法學理論、只背誦法律條文而不參與法律實踐，難以真正理解法律的原則、精神和價值，更何況公安院校的法學教育還具有明顯的行業特殊性。因此，實踐性教學是公安院校法學教育中必不可少的重要教學手段和方法，而且應當比普通地方院校得到更多的重視和運用。事實上，越來越多的公安院校法學教育對實踐性教學日益重視，各地都有很多探索和創新，從案例教學、模擬法庭、法律診所到公共法律咨詢服務、公安法制部門實習等等不一而足。但是，任何實踐性教學活動，都不是孤立存在的，更不能盲目進行。我們無論如何都不能忘記，課堂理論教學才是最直接、最重要、最有效的教學方式，無論教學理念、教學方法怎樣變革，怎樣影響甚至沖擊課堂理論教學，從本質上來說它都只能是一種補充與輔助。因為理論知識是實踐性教學的基礎，要想實踐性教學取得良好的效果，就必須以理論知識作為指導［14］。因此，公安院校法學教育在不斷加強實踐性教學的同時，要繼續重視課堂理論教學，把兩者有機統一起來。一方面夯實實踐性教學的法學理論基礎，另一方面在實踐性教學過程中深化對法學理論知識的理解和運用。具體實踐教學方法包括：結合論辯式教學法，強化案例教學的形式，以滿足公安（警察）法學的實踐性要求；結合閱卷訓練法，簡化模擬法庭的形式，以滿足公安（警察）法學的實用性要求；結合基層實戰模擬，革新診所式教學的形式，以滿足公安（警察）法學的實戰性要求［15］。但總體原則還是應通過法學理論指導實踐，通過實踐升華理論知識，在運用中尋找規律，在探索中尋找技巧，以此實現公安院校法學教育“教、學、練、戰”一體化的教學目標。

四、結語

公安院校法學教育作為法學高等教育和公安職業教育不可或缺的組成部分，承擔著為國家公安政法戰線輸送法律專門人才的重要任務，在促進社會主義法治建設、保障經濟社會穩定發展中發揮著舉足輕重的重要作用。面臨新時代的新要求和新挑戰，當前公安院校法學教育中不可避免地存在一些問題。面對不斷變化的社會形勢和日趨復雜的執法環境，公安院校法學教育必須盡快改革完善，不斷探尋科學合理的改革路徑，從明確目標定位、構建學科體系、加強師資建設到優化教學方法等等，通過進行從思想到內容的一系列變革，推動公安院校法學教育走上良性、健康、快速的發展軌道，真正從體制機制上使公安院校法學教育成為提升公安機關、公安民警整體執法素質、執法能力和執法質量的重要基礎，成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要力量。

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作者：丁小巍，夏蔚  單位：廣東警官學院