政府公共行政職能和權限的思考論文

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內容提要地方政府的公共職能有：公共行政管理、經濟調節、依法行政、市場監管等等。構建地方政府公共行政體制的對策是：進一步削減政府權力，切實解決權力部門化問題，建立公共財政管理體制，打破行政壟斷，加快電子政府建設，制定政府組織法。

關鍵詞地方公共行政體制職能構建

所謂地方政府公共行政體制，即地方政府執行地方公共意志，行使地方公共權力，制定地方公共政策，管理地方公共事務，生產地方公共物品，提供地方公共服務，維護地方公共秩序，滿足地方公共需求的地方行政組織體系和管理制度。在現代社會，地方公共行政的主體是地方各級政府，地方公共行政的對象是地方社會公眾，包括公民、企事業單位和各種社會組織。構建地方政府公共行政體制的目標是，建立“行為規范，運轉協調，公開透明，廉潔高效”的地方行政管理體制。

一、地方政府公共行政的主要職能與權限界定

正確界定地方政府公共行政的主要職能，是構建地方政府公共行政體制的關鍵。地方政府公共行政的主要職能有：

（一）公共行政管理職能。

長期以來，人們常常把“政府行政”等同于“公共行政”，其實公共行政在價值取向、涵蓋范圍、具體手段及追求目標等諸方面都與政府行政有很大的不同。在公共行政的框架里，行政行為的根本目標在于公共利益；行政決策的效能在于公開透明；行政執法的宗旨在于公正公平；行政成本的消費在于公共財力；行政運行的效率在于公民和社會組織的共同參與；行政體制的架構、行政機構的設置和行政職能的配置在于公共服務。因此，公共行政理論與實踐對地方政府提出以下要求：一是從注重程序和過程的傳統公共行政，向更注重產出和責任的公共行政轉變。主張更清楚地設置公共組織的目標，更加關心政府部門直接提供服務的效率，更系統地使用績效指標衡量行政組織的成果。二是使公共行政組織與人力資源管理更加靈活，用分權的管理取代高度集權的等級組織結構。三是主張借用私營部門的管理理論、管理模式、管理原則、管理方法和技術來“重塑政府”。四是地方政府的職能是“掌舵”而不是“劃漿”。

（二）經濟調節職能。

地方政府加強經濟調節職能，主要是克服市場缺陷的政府干預，主動運用法律、經濟、行政等多種手段，積極調控經濟活動。具體講，要發揮好三種職能：一是戰略引導職能。經濟全球化和我國加入WTO以后，隨著與世界各國經濟交往的增多，社會生產、生活將日益外向化，要將各地、各市場主體追求的個體目標統一到社會主義現代化建設的總體目標上來，就離不開政府的戰略引導。政府要圍繞國民經濟總量平衡和社會經濟整體素質的提高，制定和實施以中長期發展戰略為主的指導性計劃體系，引導社會經濟的發展方向；地方政府要依靠產業政策，引導和調控產業發展方向，形成合理的產業結構，推動經濟社會協調、健康發展。二是平衡協調職能。一方面，要以人為本，全面、協調、可持續發展，堅持科學的發展觀，通過適時調整，防止經濟大起大落。另一方面，針對我國地域遼闊、人口眾多、地區間發展不平衡的實際，采取財政轉移支付等政策，支持、幫助落后地區經濟發展，逐步縮小區域差距。依靠收入分配和稅收政策調節國民收入分配，在保證效率的前提下兼顧公平，防止個人收入差距過分懸殊，保持社會穩定。三是保護職能。地方政府要在與WTO規則相適應的前提下，積極爭取公平合理的國際競爭環境，制定保護幼稚產業的有效政策。通過政策引導，幫助企業規避市場風險，努力使本國利益在激烈的市場競爭中實現最大化。還要加大對生產者、消費者的保護，按照國際慣例對農業給予扶持，保護知識產權，查處假冒偽劣，維護市場秩序，保護公平競爭等等。

（三）依法行政職能。

依法行政體現在大量的地方政府行政行為中。一是要高度重視執法程序問題。程序是實體的保證，只有程序合法才能使實體處理合法。二是要高度重視目前地方政府行政行為自由裁量權彈性過大的問題。真正做到執法必嚴、違法必究，保證執法的公平公正，盡可能規定行政行為嚴格的裁量標準。這樣，既保證行政執法的公正，又可減少政府工作人員的腐敗。三是要嚴格行政執法責任制和錯案追究制。要強化對各級政府及政府人員依法行政的約束力和責任感，進一步完善行政執法的救濟制度，既保障企業和公民的合法權利，又對政府工作人員的行為予以有效的約束。

（四）市場監管職能。

在社會主義市場經濟體制下，社會資源的配置將主要通過市場價格機制的導向作用來實現。但由于壟斷現象難以避免等多種外部效應的存在，市場價格機制有可能不能正確反映成本和收益，而出現市場信號不準或失真的市場失靈情況。企業可能因市場失靈產生的錯誤導向而使經營投資失誤；市場供給者或需求者也可能為了自己的利益而破壞契約關系和市場規則，造成市場秩序混亂。因此，地方政府必須制定各種法規和市場規則，規制一切市場主體與市場行為，維護市場契約關系和市場秩序，努力創造良好的市場環境。

（五）提供公共產品職能。

由于公共產品投資成本大，建設投資周期長，企業及社會投資者一般不愿參與，依靠市場調節很難達到供給與需求的平衡，需要政府通過財政、金融、產業政策等政府行為和公共政策，支持或補貼公共項目建設，尤其是對以全社會公共利益為目的的項目，地方政府應全面參與或直接經營。對以盈利為目的的公共項目，政府應在定價、市場準人等方面適當予以干預和監督，為社會提供更好的公共服務。

二、構建地方政府公共行政體制的主要對策

構建地方新的公共行政體制，需要黨政各部門互相配合，抓住重點，解決難點，選準突破口。其主要對策應有以下幾個方面：

（一）按照公共行政的要求，進一步削減地方政府權力。

1弱化政府微觀管理職能。建立地方政府公共行政體制，當務之急是弱化政府微觀管理職能。一要弱化政府對資源的控制職能，從根本上改變由政府統一計劃、配置人財物的模式，而將這種職能交還給市場。對于政府在微觀經濟中的一些審批權、核準權、管理權、制約權也應取消，使政府權力從“無限”變為“有限”。二要弱化政府對微觀經濟的干預職能。地方政府要轉變直接參與微觀經濟活動的作法，還企業自主經營權，實現所有權與經營權的分離，還企業自主經營權，使企業成為獨立的市場主體，使政府由原來的控制者、參與者、操縱者，改變為指導者（政策指導）、監督者（確保國有資產保值增值）、服務者（為企業提供協調和社會服務），切實做到政企分開。

2分化部分政府職能。一是要充分調動和發揮中央、地方兩個積極性，在維護中央權威和尊重地方利益的前提下，合理劃分中央與地方政府的責任和權力，使地方政府分權和中央政府集權達到動態統一和平衡。二是要實行中央政府與地方政府的分級管理，做到分級管理、權利和責任統一。要以事務的性質作為中央政府和地方政府權限劃分的基本標準。凡屬全國性的事務，即涉及國家整體利益的事務，由中央政府決定；凡屬地方政府事務，即涉及本行政區域利益的事務，由地方政府決定。同時要根據各級政府在國家體系中的不同地位和作用來確定和配置相應的職權。三是要推進中央政府與地方政府的關系規范化、法制化，建立一整套法律規范，把兩者的職能、權責通過法律的形式固定下來。

3轉化政府社會管理職能。中國目前的現實狀況是，政府對社會事務什么都管，社會個體的什么事情也都找政府辦，政府成為惟一的治理者。但由于現代社會的復雜性、多元性和動態性，無論政府的主觀愿望多么好，都會受到自身治理能力的限制，不可能把社會所有的事都管好。這就需要政府向社會組織分權，將政府所承擔的技術性、服務性、協調性事務，諸如會計事務、審計事務、法律事務、資產評估、房地產評估、物業管理、行業管理、社區自治管理等等，從政府職能中分離出去，交給社會中介組織、社會公共服務組織和社會自治組織。

（二）切實解決權力部門化、規制部門化和利益部門化問題。

1加大行政審批制度改革的力度。改革行政審批制度，必須堅持合法原則、合理原則、效能原則。行政審批制度改革要推動政府從權威行政轉變為服務行政，從部門行政轉變為公共行政，實現“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”的政府公共改革目標。一是以市場為導向，推行告知承諾制。告知承諾制是實現“親市場化”戰略的重要突破口，有利于實現政府管理從傳統管制向契約化和非強制性管理轉化以及法律責任的明晰化。二是推行以一個部門審批為重點的審批制度。其優點是可以徹底消除多頭審批的弊端，無需建立交聯式審批中的強大協調機構，促進審批事項合并，提高審批效率，加快市場準入的速度。三是創建政務服務局（中心），變“一門式”協調機構為實質性審批機構。其優點是可以徹底解決服務中心與原部門之間的復雜關系，使政務服務局（中心）具有真正的審批權力，避免“前店后廠”的現象，真正實現為民服務，實現不同審批事項程序的分化，提高行政效率。四是實行后置審批。其基本做法是：申請人先直接到登記注冊機關申請登記注冊，登記機關核準后在營業執照中注明專項經營項目，再由申請人辦理專項經營審批手續，然后開展許可的經營活動。五是實行網絡化審批。將計算機網絡運用于審批，實現申請人與審批機關之間、審批機關相互之間的網絡化聯系和溝通。這種審批方式可以大大方便申請人，節約審批機關之間運作成本和時間，實現政府各部門之間的信息和資源共享，有利于事后監管。

當前應重點抓好以下工作：（1）對各級地方政府及行政部門的審批項目及其設定依據進一步清理、甄別、校核，并分清行政許可項目和非行政許可項目，按照服從大局、合理劃分、責權統一、避免交叉的原則，認真搞好清理工作。（2）依據《行政許可法》，對不符合合法原則設立的審批項目，最大限度地予以取消和調整。（3）對符合合法原則設立的審批項目，還要從合理性上進行論證，應該取消的要依照法定程序予以取消。（4）切實加強對取消和調整的審批項目的后續監管，使行政審批制度改革健康有序地開展。

2大力發展社會中介組織。大力發展社會中介組織，是徹底解決權力部門化、規制部門化和利益部門化問題的一個重要途徑。大力發展中介組織是實現政企分開、政事公開和政府轉變職能以及構建地方公共行政體制的客觀要求，是弱化地方政府社會職能的重要保證。因此，各級地方政府要全面清理中介組織，保持中介組織的獨立性。當前，中介組織極不規范，政府行為多于市場行為。過去政府權力部門一般都辦有一種以上社會中介組織，經濟鑒證類中介組織基本上都是帶有半官方性質的組織。行政部門成為所辦中介組織的靠山和業務源，中介組織成為掛靠部門人員安置的場所和“小金庫”的來源。行政權力直接滲透到中介組織內部，不僅制約了社會中介組織按市場化標準來建立和運作，而且成為滋生腐敗的土壤。要借當前轉變政府職能之機，對中介組織進行清理，徹底割斷中介組織同行政部門聯系的“臍帶”。當前，要警惕有些中介組織借行政機關的權力形成新的壟斷。只有當中介組織與各種利益集團之間保持獨立超然的關系，公正性才能實現。因此，要把保證中介的獨立性作為政府管理的重要內容。同時，各級地方政府要大力支持建立一批獨立、自律、非盈利的行業協會，讓行業協會自行處置諸如企業資格認證、標準與定價等具體問題。還要建立健全中介組織協會，加強中介組織的自律和管理。政府應加強對中介組織的指導，建立健全中介組織的績效評估制度，使中介組織沿著健康、有序的方向發展。

（三）建立公共財政體制，突破構建地方政府公共行政體制的難點。

1深化財政體制改革，完成公共財政體制和法律基礎的構建。首先，要進一步轉變財政職能，建立起公共財政體制。財源建設要以市場機制為基礎，打破地區分割，消除地區封鎖。要進一步調整和優化財政支出結構，逐步降低目前財政支出中經濟建設經費的比重，縮小基本建設支出的規模。對事業單位經費的供給和管理體制進行改革，在醫療、高等教育領域引入市場機制。要提高社會保障支出的比重，增加對社會義務教育和基礎醫療衛生建設的投入。其次，理順和規范中央財政與地方財政的分配關系和管理體制。要根據經濟發展和宏觀經濟調控的需要，進一步明確劃分各級政府的事權，并使之穩定和規范。再次，深化稅制改革，調整和完善稅制體系。要適應對外開放的發展形勢，保持財政收入增長的可持續性。稅制體系要著重加強直接稅（所得稅）的建設，提高直接稅在全部稅收中的比重，形成所得稅和流轉稅雙重主體的稅制體系。第四，繼續推進財政支出管理制度的改革，包括國庫統一支付制度、部門預算、政府采購、收支兩條線等制度的改革，建立嚴格、科學、高效的財政支出管理制度。

2加強財政對經濟結構的調節。首先，要將城鄉二元結構的調整作為財政對經濟結構調節的著重點。財政要把降低農民負擔、提高農民收入、增加各級財政對農村公共服務的資金投入作為切入點和主要手段。其次，要加快建立規范的轉移支付制度，擴大具有均等化作用的轉移支付規模，著重從地方政府公共服務方面縮小地區差距。要通過財政轉移支付，縮小地區差距和城鄉收入差距。再次，要完善個人所得稅和財產稅，完善社會保障體系，加強財政對收入差距的調節。第四，逐步統一城鄉財政稅收政策和制度。

（四）打破行政壟斷，提高行政效率，建立高效的政府運行機制。

1提高打破行政壟斷的自覺性。行政壟斷本質上是一種兼具經濟違法與行政違法的雙重違法屬性的行為，是一種由行政主體實施的集體違法行為，它對我國建立社會主義市場經濟體制和公共行政體制構成了極大的現實危害，并為進一步的深化改革埋下了隱患。因此，各級地方政府要深刻認識行政壟斷的危害性，提高打破行政壟斷的自覺性。要從法律制度上限制行政壟斷，通過深化行政體制改革來消除行政壟斷，建立起公共行政體制，充分調動市場主體在經濟社會發展中的積極性。

2完善政府績效考核機制。必須從根本上改革對政府績效的考評辦法，形成行之有效的績效考評機制，建設誠信政府。首先，應確立“職權績效觀”，對政府及政府領導人的考核，應主要考評其法定職權的行使狀況與實際效果，強化政府和政府各部門對其職權的責任感。其次，要科學地設定考核項目和考核指標，將沒有實際意義的考核項目和指標剔除。再次，要將績效考評結果與干部的獎懲激勵掛鉤，在科學設立考核項目和指標的基礎上，嚴格考評辦法，將政績與經濟上的獎罰、職務上的升降、政治上的聲譽直接掛鉤，激發政府系統的內在活力。

（五）加快電子政務建設，解決政務公開問題。

1加快地方政府電子政務建設，為政務公開奠定基礎。當前應的重點，一是加快構建覆蓋全國的“政務網”體系，盡快形成中央———省———市———縣———鄉五級主干政務網絡，同時，加強各政府部門行業綜合信息的縱向網絡體系建設，加強各城市政府內部的市級城域網———部門機關局域網———各辦公網絡端點的橫向網絡體系建設，從而形成圍繞全國政府主干網的縱橫交織的政務網絡體系。二是精心管理運行政府網站，擴大政府站點在互聯網上的影響。三是以辦公自動化為突破口，推進政府工作手段現代化。

2加大政務公開力度，建設陽光政府。政務公開的主要內容至少包括以下五個方面：（1）政府重大決策。要在科學、民主決策的基礎上，積極推行重大決策內容的公開，既要使市場主體和社會公眾熟知政府決策，又要提高人們對政府決策的理解、認知程度，減少在實施過程中的阻力。（2）重要法規規章。要把政府重要法規、規章的公開作為政務公開的重要內容，通過完善公開程序和公開方式，加大普及力度，使之成為指導規范社會經濟活動的準則和企業及群眾維護自身權益的武器。（3）行政標準。法律、法規規定賦予各政府部門的職責、職能應公開，以加強對行政行為的制度約束。政府部門依據有關規定實施的收費標準和依據、行政處罰標準和依據應公開，并自覺接受各方面的監督。（4）辦事程序。公開辦事程序既可以減少辦事環節，提高工作效率，又可以加強對辦事過程的監督，避免“暗箱操作”。（5）辦事結果。行政部門要將審批或報批項目的辦理結果，及時向相對人和社會反饋公開，提高透明度。超級秘書網

（六）制定政府組織法，走出行政機構“精簡膨脹”的怪圈。

1制定政府組織法，提供法律制度的保證。我國政府機構未走出“精簡膨脹”的怪圈，其中最主要的原因之一就是沒有“政府組織法”，使機構設置存在很大的隨意性。為此，盡快制定與社會經濟發展的客觀要求相適應的“政府組織法”，對政府機構設置的原則、形式、范圍、標準、職權、責任等從法律上予以界定，以實現政府行政機構“精簡、高效、勤政、務實”的目標。

2借鑒國外經驗，盡快與國際對接。西方發達國家的政府組織系統已在成熟的市場經濟體制框架下運行了幾百年，其政府組織早已結束了與市場經濟體制和開放的國際經濟體制的磨合期，能較好地適應市場經濟和全球貿易自由化的要求。作為人類文明的共同成果，國外在政府行政組織結構中的先進東西可以為我所用，可以在我國政府機構的改革和調整中進行借鑒，這樣可以少走彎路，盡快在組織結構上與國際通行的運行規則接軌。

3按照市場經濟體制的需要設置地方政府行政機構。從目前我國政府機構改革的實際狀況看，政府許多機構仍在大范圍、大力度地配置著社會資源，在中國目前市場經濟體制不健全的情況下，為了彌補“市場失靈”的缺陷，這種存在也許是必要的，但當市場機制在該領域能較充分地發揮效力后，政府的作用必須盡快讓渡出來，與之相對應的政府機構也就失去其存在的基礎。因此，要根據市場經濟發展的需要，讓一部分機構消亡或使其職能轉化，同時，根據需要建立新的機構。