行政監察價值形態研究

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行政監察制度是表征行政廉潔的特質要求

第一，行政監察制度的核心內容是對行政權的廉潔性進行同程親歷監督，在制度規制中確證行政權的廉潔特質要求。“每一個法律制度都包含著那些賦予大量法律規范以結構的原則，而且這個結構獨立于任何具體個人的選擇或觀念。”［4］現代行政的基本內涵是依法行政，行政權必須嚴格依法辦事，不得以權謀私，行政廉潔是其基本特質要求。行政權對于國家資源的分配是具有極為獨斷性與強勢地位的，因此，在行政權運行的過程中需要對其進行嚴格的制度性監督，這既是對其的制約，也是一種制度性保護，在看到一個一個腐敗官員的落馬，我們更多的是是一種慶幸還是一種惋惜，這似乎全然取決于我們自身角色的差異性。事實告訴我們，行政廉潔不能僅僅依賴于行政官員個人修養與自律水準的自動提升，而更多地需要在制度上進行理性關切，行政監察制度是讓行政權運行過程完全置于同程親歷者的監督之下。“陽光是最好的防腐劑。”行政廉潔更需要在透明性的內在視域的監督下予以保障，實踐中對行政監察法律制度是否得到有效地執行應成為重要方面進行考察，尤其在行政權對重大事項的進行決策時確保行政監察權的及時跟進。第二，行政廉潔的特質要求需要在制度關切中為行政權配置制約性要件，行政監察制度是踐行行政廉潔的更高期待。實踐中行政權出現腐敗異化的情形似乎已然成為全社會容忍度的考量基準，中國社會轉型期所遇到的各種問題較多的與其有著千絲萬縷的關聯，故而，維穩的社會質疑之聲不時得到學界回應。行政官員的腐敗現象是一個需要予以充分關切的制度考量問題，而不應僅僅是謾罵與抱怨，更應在制度層面加以理性建構。可以說，中國社會對于行政廉潔的期待與訴求，在當下已然成為一個迫切性問題，行政監察制度是為行政權在國家權力配置上規制其系統協調的有效制約要件，其能否發揮應有的功能價值取決于制度本身的完善性程度，要從建構性視域為行政監察制度賦予獨立性品格。“我們確認某個社會利益值得保護，所依據的標志之一就是人們自發地、持久地組成群體來保護它。”［5］當然，行政檢察權自身也有一個廉潔性問題。因為行政監察權的運行必須是公開透明的進行監督，權力與責任應具有對等性，可以說行政監察權在社會期待中，其自身的行政廉潔也應有制度得到法律確認。較之于其他行政權而言，現實中行政監察權的廉潔性具有較高的社會認可度，這充分表明工作習慣的行為特質似乎為其詮釋出一個較為簡單的實踐邏輯判斷，即監督者的思維與行為習慣在長期與行政廉潔檢測過程中得到較為有益發揮與彰顯。

行政監察制度是建構行政糾錯的機制保障

首先，行政糾錯機制是行政權理性回歸的客觀要求，行政監察權以行政糾錯為主要內容而得以避免行政權演繹異化趨向。正如常識所告訴我們的，行政權是在具體的主體智識范圍內進行關注社會生活的，發生錯誤也就是客觀必然的，因為人的能力是有限度的，尤其在面對復雜多變的轉型中國社會。正如昂格爾認為，“不管政府的社會政策活動還是合作性機構的增殖，對于社會中官僚政治性組織的重要性而言，都是強化與擴大，而非削弱或限制。他們非但不建議與自由主義國家中典型性的社會組織割裂，相反，它們看起來是代表了其最后的勝利。因此，關鍵性的議題就變成了那些與官僚政治的內部組織有關，并且與在權力在其中被分配的方式和在它們之外對政府權力的控制兩者關系有關的議題。”［6］但是，在制度安排上需要配置行政糾錯機制，這樣行政監察制度也就自然應以行政糾錯為主要內容進行法治規制。需要指出的是，設置行政糾錯機制絕不是為行政權發生異化腐敗的借口，甚至開脫責任的制度性缺陷依賴。行政權運行過程中易于發生錯誤是與主動以權謀私是有著本質規定性差異的，前者是客觀情勢使然，而后者是主動為之，甚至后者結果的實現與行政監察權的失職有著一定的相關性。權力有多大，責任就應有多大，這是權力配置的科學性要求決定的，行政權是被社會關注的國家公權力的典型形態，現代社會文明的發展趨勢對其渴求進步的愿望是與時俱進的，尤其在及時糾錯的進路中可以較為充分地展示其回歸理性的客觀邏輯，世界各國的歷史與現實對行政權的高度警惕為我們在更廣闊的視域上詮釋出行政監察權的正當性權屬特質。其次，行政監察制度是行政糾錯機制的重要環節，行政權運行過程發生錯誤需要行政監察權在權屬限度內歸結責任形式。行政糾錯機制在國家公權力運行的過程中設置了多維視域關切的監督環節，包括立法監督、司法監督、行政監督以及社會監督等等，其中行政監督是其重要組成部分，行政監督主要制度依賴即是行政監察制度。正如上文提及，行政權運行過程中發生錯誤是一種客觀情勢使然，所以應在行政糾錯機制中進行考量行政監察權的權屬限度內涵。行政監察權似乎不被重視的一個關鍵原因是其權力過于虛幻，監督者來自自身系統如何實現官官相護的制度設置缺陷判斷。正如德沃金指出，“政治平等是一種關系狀態，在這種狀態中，最終是人民在控制他們的官員，而不是相反。”［7］行政監察權不是解決官員腐敗的終極力量，甚至可以說實踐中我們是無法實現官員腐敗銷聲匿跡的完美制度設置的，這即是行政監察權的權屬限度所在，判斷行政監察權能為與實為的責任形式作為歸結邏輯，這才是行政監察制度的核心問題。行政糾錯機制中的行政監察制度是為行政權運行過程安置功能價值理性回歸的安全閥門，同時也是在行政法律責任范圍內追究發生錯誤的責任主體的責任形式。

行政監察制度是提供行政救濟的有效途徑

首先，行政監察制度是行政權常態化運行過程中的有效監督保障機制，確證實現行政相對人權利救濟的制度設置的科學性價值。行政權是國家權力中直接面向公民社會的多維權利實現的重要形態，公民權利救濟發生的機率較其他權力部門而言也就自然最高，其常態化運行過程接受監督是對公民權利的有效保護，實現制度設置的科學性關口前移。哈耶克強調指出，“普遍的法律規則在自由的政治國家起什么作用?一方面，它們能阻止有針對性的強制，因為國家在貫徹執行正當行為的普遍規則時會受到限制。在法律規則劃定的空間內，每個人都能自由地按照自己的目的行事。另一方面，法律規則應該不包括任何形式的由國家規定的特權或歧視。法律面前平等對待的原則不允許被打破，這與解釋它的理由無關。”［8］行政權出現尋租異化的情形即是對公民權利的侵害，“一切權力來自于人民”是公權力的本質權屬所在，出現權利侵害即應及時加以救濟這是科學規制行政權的必然要求，行政監察制度為公民權利救濟提供有效途徑是其得到社會理解與支持的關鍵性緣由。我們需要在更高層次上對行政監察制度予以關切，行政監察權唯有關注公民權利救濟才會真正獲得正當性制度依賴，豈不是簡單完成公權力配置的手續履行，而是為公權力判斷來源依據。因而，行政監察制度在公民權利救濟的制度價值中探尋自身的科學性權力配置依據是解決被社會質疑的不為與不能為的種種擔憂與抱怨。當然，行政監察權如何實現公民權利救濟是一個實踐性極強的問題，其是否會與行政復議制度出現重疊，需要在科學性公權力配置中得到梳理。其次，行政相對人的權利救濟途徑是行政監察權得以存在的制度依據，行政監察權為行政決策的科學化與民主化構建實踐基石。行政監察權的權屬范圍到底具有多大的空間一直是備受注意的學術與實踐性問題，主要圍繞對積極行政行為的監督還是包括對消極行政行為展開爭論。本文以為兩者皆應規制為行政監察制度內涵范圍內，因為，行政監察權的運行機理是對行政權整體來意蘊的，而否部分監督，公民權利保護在消極行為行為中同樣會遭遇不幸與災難。“無權利無救濟”的法諺告誡我們，權利的救濟途徑是公民實現自身權利保護的國家制度安排的前提性問題，多一條救濟權利的有效途徑是公民社會的福音。當然，我們要區分行政復議制度以及其他公民權利救濟途徑的差異性特質，但這不是取消行政監察制度的合理性理由。行政決策的科學化與民主化要求對行政權運行展開具體有效的監督，行政監察權的及時跟進為公民權利救濟探尋一條常態化的路徑，這是現代社會行政文明的客觀訴求與必然趨勢。

本文作者：王先江作者單位：安徽理工大學