公共行政的困惑及發(fā)展辦法

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為了在公共行政中更好地發(fā)揮公民治理作用，博克斯提出了四個(gè)原則。一是適度規(guī)模原則，即政策局域范圍應(yīng)視議題性質(zhì)而定，有些政策適應(yīng)于全國性，有些則適合地方特點(diǎn);二是民主原則，公共部門應(yīng)重視人民需求的回應(yīng)性;三是責(zé)任原則，職業(yè)政治家及專業(yè)行政人員的職責(zé)是給予居民即社區(qū)的擁有者以支持和協(xié)助，而不是居高臨下的發(fā)號(hào)施令;四是理性原則，決策需要審慎思考，同時(shí)要給人們表達(dá)自己與聽取別人的機(jī)會(huì)，并應(yīng)尊重他人的觀點(diǎn)。［5］。顯然，公民治理徹底改變了過去那種大多習(xí)慣于從擴(kuò)大中央控制結(jié)構(gòu)與追求效率著手的行政改革觀念和做法，而建構(gòu)起以公民為中心的政府形態(tài)和社會(huì)治理結(jié)構(gòu);同時(shí)，職業(yè)政治家與專業(yè)行政人員的角色也由過去的政府主導(dǎo)角色改變?yōu)檎粘Ｐ姓\(yùn)作的專家顧問與管理者［6］。在公民治理中，公民不僅僅是“納稅人”和公共服務(wù)的消費(fèi)者，更是公共事務(wù)管理的直接參與者，是具有積極、能動(dòng)的公民資格的“治理者”。作為一種新的治理價(jià)值觀，它必將對(duì)國家結(jié)構(gòu)、公共管理和政府治理方式等帶來深遠(yuǎn)影響。

一、我國公共行政中的公民治理問題

兩千多年的封建統(tǒng)治，“君權(quán)神授”和“臣民文化”封建思想的承襲對(duì)國人影響頗深，公民直接參與國家或地方事務(wù)公共行政管理的機(jī)會(huì)甚少、意識(shí)淡薄。改革開放以來，我國雖然開展了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和政治民主化進(jìn)程改革，但受傳統(tǒng)文化、地理形勢(shì)、治理體制及經(jīng)濟(jì)水平等因素的影響，公共行政中的公民治理發(fā)展步履維艱，公民資格法律保障缺乏、公民參與的鼓勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制缺失、公民參與意識(shí)淡薄、有效性低等問題凸顯。

1．公民資格問題

公民資格取得，是塑造公民意識(shí)、推進(jìn)公民參與以及建立公民社會(huì)的前提。公民資格“不僅是一種身份地位，更是一種實(shí)踐活動(dòng)，不僅是一種權(quán)利，更是一種責(zé)任”［7］。博克斯認(rèn)為，“民眾就是社區(qū)的所有者和主人，他們承擔(dān)著社區(qū)治理的責(zé)任”，“公民有權(quán)選擇他們需要什么樣的公共服務(wù)，需要多少公共服務(wù)，以及需要以怎樣的方式提供公共服務(wù)，而不再是由選任官員或公共服務(wù)職業(yè)者一廂情愿地決定”，“在現(xiàn)實(shí)中，公民不僅僅是消費(fèi)者，他們還是社區(qū)及其提供的服務(wù)的所有者”［8］。根據(jù)公民對(duì)待公共事務(wù)的態(tài)度，博克斯將公民資格分為“搭便車者”、守門員和積極的公民等三個(gè)類別。“搭便車者”與“積極的公民”是兩個(gè)極端態(tài)度，前者對(duì)公共事務(wù)漠不關(guān)心，不會(huì)對(duì)公共服務(wù)提供者有所訴求，是一種純粹的“公共服務(wù)消費(fèi)者”;后者非常關(guān)心公共事業(yè)，會(huì)積極主動(dòng)地投身于公共事業(yè)，對(duì)政府提供的公共服務(wù)有自己的見解，并且希望自己能夠?qū)舱叩臎Q定者、公共服務(wù)的提供者等起到一定的影響作用。“守門員”角色介于前兩者之間，他只關(guān)心自身的利益訴求，對(duì)自身利益之外的事務(wù)冷眼旁觀。公民治理體系下的公民社會(huì)要塑造一個(gè)對(duì)公民所生活的環(huán)境具有歸屬感的社區(qū)，它需要“積極的公民”，需要政府與公民的合作機(jī)制，它已達(dá)到“政府形象”的重塑與“積極公民資格”的培育，實(shí)現(xiàn)公民的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。所謂的“積極的公民資格”就是積極地參與公共活動(dòng)并影響公共行政決策，熱愛并關(guān)懷公共利益，關(guān)注政府所追求的目標(biāo)結(jié)果以及公共部門正在運(yùn)作的項(xiàng)目狀況。在積極的公民資格視野里，公共行政角色是轉(zhuǎn)換型的、促進(jìn)型的公共服務(wù)者;是任務(wù)導(dǎo)向與平衡的會(huì)議召集者，以及一位傾聽的行政者。［9］正如本杰明•巴伯所言，積極的公民資格意味著“一群人在餐廳里一起設(shè)計(jì)菜單，擬出菜譜，交出由廚師烹調(diào)或由自己動(dòng)手，讓大家可以享受符合自己需要的新口味”。［10］理論上講，公民治理的踐行在我國具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。我國是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政國家，權(quán)力是人民賦予的，宗旨是全心全意為人民服務(wù)，做人民的公仆是內(nèi)在的。作為人民當(dāng)家作主的國家，“國家的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。因此，公民治理必須體現(xiàn)在我國的政府治理、村民治理以及社區(qū)治理中，而且黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國基層社會(huì)公民治理的優(yōu)勢(shì)和特色。但從實(shí)際看，近年來，雖然公民權(quán)利意識(shí)有所提高，但公民的主人翁角色意識(shí)依然比較淡漠，對(duì)公民資格的認(rèn)識(shí)非常膚淺，不僅公民參與的主動(dòng)性、自覺性和理性欠缺，部分參與甚至是源于一種原始沖動(dòng)或發(fā)泄而不是基于公民的責(zé)任感、權(quán)利和義務(wù)意識(shí);而且公民參與能力不足，包括利益與需求表達(dá)、博弈和決策參與、溝通與談判、協(xié)調(diào)與合作能力欠缺等;此外，公民資格制度建設(shè)與保障缺乏有效的法律保障。我國的村民自治甚至于被認(rèn)為未能避免民國年間那種“黨辦自治”、“官辦自治”的窠臼。［11］

2．公民意識(shí)問題

倡導(dǎo)“積極的公民”是培養(yǎng)公民意識(shí)的目標(biāo)所在，也是實(shí)現(xiàn)公共行政公民治理的前提。但是，受“臣民”政治文化的影響，公民的公民治理認(rèn)識(shí)模糊、意識(shí)淡薄，以至于公民資格缺失、公民參與缺乏積極性與主動(dòng)性、公民權(quán)利不能得到有效保障，公民治理發(fā)展緩慢。首先是公民意識(shí)強(qiáng)弱兩極分化。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和公民知識(shí)文化水平的提升，一部分公民具有強(qiáng)烈的治理夙愿，參政議政意愿強(qiáng)烈，他們通過各種渠道參與公共行政活動(dòng)，充當(dāng)“積極的公民”角色;同時(shí)也大量存在“搭便車”“看門人”的公民角色現(xiàn)象，他們對(duì)公共行政問題如政策制定、公共服務(wù)提供等態(tài)度漠然，更傾向于悠閑地等待政府應(yīng)對(duì)所有問題。其次是公民－－政府責(zé)任模糊、意識(shí)淡薄，包括公民自身意識(shí)淡薄和政府的公民意識(shí)淡薄。現(xiàn)代社會(huì)中公民與政府之間不能簡(jiǎn)單的歸結(jié)為“顧客———企業(yè)”關(guān)系，因?yàn)樽鳛轭櫩椭荒鼙粍?dòng)的接受政府所提供的各項(xiàng)服務(wù)，而且這種關(guān)系理念使政府與公民之間缺乏信任感。缺乏信任感意味著缺乏合作機(jī)制，在應(yīng)對(duì)公共行政事務(wù)時(shí)政府與公民都會(huì)依循自身有利可圖的目的行為，在遇到不利于自身的責(zé)任性問題時(shí)，政府與公民都會(huì)選擇逃避責(zé)任，進(jìn)而政府懷疑公民的能力，公民也對(duì)政府失去信心。第三是公民意識(shí)中的本位主義傾向。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程的加快和公民社會(huì)的不斷發(fā)展，公民治理社區(qū)化、組織化成為改革的主流方向，但是這種分流改革卻蘊(yùn)藏著本位主義、地方保護(hù)主義的危機(jī)。在我國，排外理念根深蒂固，各省、各地區(qū)、各組織甚至每個(gè)人之間都存在信息不對(duì)稱，加之地域政治、經(jīng)濟(jì)、文化差距明顯，每一個(gè)人都具有獨(dú)立的“經(jīng)濟(jì)人”本能，公民治理將會(huì)成為本位主義、地方保護(hù)主義的保護(hù)傘，不管從宏觀還是微觀角度都不利于公民社會(huì)和公共行政的發(fā)展。

3．公民參與問題

公共行政中的公民參與具有層次性。關(guān)于這個(gè)問題，阿姆斯蒂恩進(jìn)行了深入的研究。他將公民參與活動(dòng)建構(gòu)為由8個(gè)臺(tái)階組成的參與階梯，其中操縱、治療屬非真實(shí)參與，告知、咨詢、撫慰為象征性參與，只有合作、授權(quán)、公民控制才是真正的公民參與。［12］事實(shí)上，從民主政治的發(fā)展歷程看，公民參與是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，從低到高、由淺至深、由表及里而構(gòu)成多層次性，它表明了公民參與的程度并體現(xiàn)著民主的真實(shí)內(nèi)涵與發(fā)展實(shí)質(zhì)。目前，我國的公民參與基本上形成了以人民代表大會(huì)制度、信訪制度、聽證制度、政府信息公開制度為主要內(nèi)容的制度體系，但普遍存在操作性不夠、內(nèi)容性不全、實(shí)質(zhì)性不足的問題，缺乏健全的、規(guī)范的、操作性強(qiáng)的程序或配套制度作保障，公民參與“作秀”氛圍濃烈。雖然構(gòu)筑起了公民選舉代表和推薦委員方式參與的主渠道和以信訪、接待和座談會(huì)等形式為特征的輔助渠道，但是，公民直接參與渠道還是非常狹窄，并且，由于缺乏參與成本消散機(jī)制、沖突協(xié)調(diào)機(jī)制以及參與激勵(lì)機(jī)制，公民參與積極性不高，參與質(zhì)量和參與效果不好。此外，我國的公民參與缺乏有效的法律保障，直接造成了“公民治理”意識(shí)的淡薄以及公民參與的冷漠。首先，要解決公民參與的合法性問題，要考慮何為合法?如何合法?法從何來?只有解決這三個(gè)問題才能從根本上增進(jìn)我國公民參與的社會(huì)認(rèn)同感;其次是執(zhí)行不力。在我國，金錢與權(quán)力凌駕于人民與法律之上的情形依然存在，加上信息的不對(duì)稱性與公民自身能力的缺陷導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)沒有形成良好的公民參與氛圍，挫傷了公民參與的積極性與主動(dòng)性;最后，公民參與缺乏監(jiān)督機(jī)制。公民即使參與了公共政策的制定，在這個(gè)“酒桌文化”、“熟人社會(huì)”的大環(huán)境下，意見能否最終被采納依然是個(gè)未知數(shù)。

二、公共行政中公民治理的完善對(duì)策

伴隨著政治行政體制改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及信息技術(shù)的日新月異，我國公民不斷摒棄以往被動(dòng)的、冷漠的姿態(tài)，積極而主動(dòng)的尋求有效途徑投身于公共行政中。但是，面對(duì)多元化、民主化、社會(huì)化的公共行政發(fā)展趨勢(shì)以及我國公共行政的現(xiàn)實(shí)問題，需要以推進(jìn)公民治理為路徑，強(qiáng)化公共行政改革的持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。

1．建立健全公民參與的法律法規(guī)制度，夯實(shí)公民參與的法律保障

公民資格的取得以及公民參與的有效性，必須有相關(guān)的法律制度作保障。建設(shè)法制國家是社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求，樹立法律權(quán)威是保障社會(huì)穩(wěn)定的的前提條件。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，利益追求多元化、利益最大化成為人們共同追逐的目標(biāo)，法律就成為調(diào)節(jié)利益沖突的最有效工具。公民治理也是一個(gè)趨利的過程，為爭(zhēng)取更多的治理權(quán)，目標(biāo)相近、偏好相似的人自然地會(huì)聚集在一起形成組織并與政府或者其他組織博弈或抗衡，以求掌握某一區(qū)域或者某一領(lǐng)域的治理大權(quán)，但這一組織是否有權(quán)利、有能力實(shí)施有效的公共治理就需要有健全的法律規(guī)范體系去節(jié)制、平衡。因此，公共行政中的公民治理，不僅要制定公民參與的相關(guān)法律制度，明確規(guī)定公民參與的范圍、內(nèi)容、程序、方式以及對(duì)侵犯公民參與權(quán)的責(zé)任追究等;而且要加強(qiáng)程序法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公民參與的程序化。完善的法律制度體系也有助于公民參與模式多樣化，保障最基本的公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

2．正確定位政府與公民的角色，建立公民與政府的合作機(jī)制

在公民治理結(jié)構(gòu)中，政府職能需要轉(zhuǎn)變，政府角色需要重新定位。公民治理下的政府已不再是由“精英團(tuán)體”操控社會(huì)發(fā)展的政府，而是公民的代言人，其職責(zé)是充分保障公民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。公民治理下的公民也不是過去純粹的受控對(duì)象與政府活動(dòng)的受體和消費(fèi)者，而是社會(huì)管理的主體，需要通過自我意識(shí)的塑造和自身能力的提高來管理自己生活的社區(qū)。公民與政府的關(guān)系逐步從所謂“只聽不說”的單向交流的走向“聽說互動(dòng)”的雙向交流，將公民與政府之間的猜忌轉(zhuǎn)化為互信，將公民對(duì)政府的依賴轉(zhuǎn)化為互助，使得“公民參與”成為表現(xiàn)公民權(quán)利和義務(wù)的最佳渠道，實(shí)現(xiàn)從“弱勢(shì)民主”向“強(qiáng)勢(shì)民主”的轉(zhuǎn)變。通過建立健全公民參與制度，完善公民與政府合作機(jī)制。通過民主選舉制度、公民參與決策制度、民主監(jiān)督制度以及政治市場(chǎng)制度建設(shè)，健全公民參與的激勵(lì)機(jī)制，完善公民治理機(jī)制，真正使公民在公共行政中走向自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。

3．培育“積極的公民”，完善公民資格

強(qiáng)化公民意識(shí)、健全公民資格、營造良好的外部環(huán)境，是實(shí)現(xiàn)公民治理的最根本的途徑。首先，公民意識(shí)的增強(qiáng)會(huì)引導(dǎo)公民提高自身能力，激發(fā)公民參與公共行政的愿望和激情;其次，我國公民一般只有在自身利益受到損害時(shí)才會(huì)投身于維權(quán)中去，培養(yǎng)積極的公民意識(shí)、健全公民資格有利于我國法制建設(shè)的同時(shí)促進(jìn)了公民治理的可持續(xù)發(fā)展;最后，積極的公民意識(shí)和健全的公民資格只有在積極的環(huán)境中才能形成，要建立起政府與公民之間互信合作機(jī)制，形成多中心的治理模式。密爾指出:能夠充分滿足社會(huì)所有要求的唯一政府是全體人民參加的政府;任何參加，即使是最小的公共職務(wù)也是有益的，這種參加范圍的大小和社會(huì)一般進(jìn)步程度所允許的范圍一樣;只是容許所有人在國家主權(quán)中都有一份才是終究可以想望的。［13］因此，拋棄傳統(tǒng)“自上而下”的治理理念，既要做到政務(wù)信息公開化、透明化，解決信息不對(duì)稱所造成的困境，也要培育“積極的公民”、完善公民資格，建構(gòu)符合區(qū)域發(fā)展的公民治理模式。

作者：孫友祥張琰單位：湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院