法規違憲審查

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[提要]自《立法法》首次確立了“法規違憲審查建議權”后，該項權利的實踐運用越來越頻繁，并成為推動我國建立違憲審查制的強大動力。本文首先以現行規范為依據，分析了“法規違憲審查建議權”的內涵及其要素。接著論證了“法規違憲審查建議權”不僅是對公民基本權利的具體化和現實化，更重要的是她首次賦予了公民一定的啟動法規違憲審查程序的權利。但這項權利的實踐運用也遭遇了一些困境，即建議案往往成為懸案，而且也無法當然啟動法規違憲審查程序，建議者的預期目的往往落空。要擺脫這些困境，我們首先要對建議權建立回復機制，然后等改革積累到一定程度后，把建議權發展為訴權。

[關鍵詞]建議權，啟動，違憲審查程序

2003年5月14日，騰彪、俞江和許志永三公民，向全國人民代表大會常務委員會提交了一份“關于審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書”。[1]這一事件立即引起了國人的普遍關注。緊接著，5月23日，賀衛方、盛洪、沈巋、蕭瀚、何海波五位法學家同樣以公民的身份，又向全國人大常委會提交了，就孫志剛案及收容遣送制度實施狀況啟動特別調查程序的建議書。[2]沒過多久，我國的黑龍江省和廣東省也發生了類似的事件：8月18日，黑龍江省雙鴨山市居民盛其芳、馬繼云向黑龍江省人民政府和省人大常委會提交了一份“請求立即廢止《黑龍江省信訪收容遣送工作規定》的建議書”[3]；9月，廣東省朱征夫等6名省政協委員聯名發起議案，建議廣東省先行廢除勞動教養制度。[4]而新近11月20日，一封由1611名公民簽名的《要求對全國31?。ㄊ校┕珓諉T錄用限制乙肝病毒攜帶者規定進行違憲審查和加強乙肝病毒攜帶者立法保護的建議書》同時遞交到了全國人大常委會、衛生部和國務院法制辦。[5]

這一系列事件的目的都一樣，那就是要求對實施中的法規進行違憲審查；所采用的手段也一樣，那就是建議權。由此，日益活躍的法律實踐使一項很重要的社會權利——法規違憲審查建議權，呈現在我們面前。所以，對此進行理性思考，以回應實踐的需要，自然就成了我們的義不容辭。

一、法規違憲審查建議權

法規違憲審查建議權的直接依據是《中華人民共和國立法法》[6]、《法規規章備案條例》[7]及各省、自治區和直轄市的地方立法條例。

《立法法》第90條規定：“國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。

前款規定以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關專門委員會進行審查、提出意見。“

《備案條例》第9條規定：“國家機關、社會團體、企業事業組織、公民認為地方性法規同行政法規相抵觸的，或者認為規章以及國務院各部門、省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府的其他具有普遍約束力的行政決定、命令同法律、行政法規相抵觸的，可以向國務院書面提出審查建議，由國務院法制機構研究并提出處理意見，按照規定程序處理?！?/p>

《浙江省地方立法條例》[8]第76條規定：“省高級人民法院、省人民檢察院和設區的市人民代表大會常務委員會認為省人民政府制定的規章同憲法、法律、行政法規、省地方性法規相抵觸的，可以向省人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送法制委員會和有關專門委員會進行審查、提出意見。

前款規定以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為省人民政府制定的規章同憲法、法律、行政法規、省地方性法規相抵觸的，可以向省人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構研究，必要時，送法制委員會和有關的專門委員會進行審查、提出意見?！癧9]

根據以上的這些規定及其所蘊涵的精神，我們可以把法規違憲審查建議權歸納為：一般國家機關、社會團體、企業事業組織、公民認為法律、行政法規、地方性法規和行政規章違反上位法或同位法之間相互抵觸的，[10]可以向有權處理的立法機關，書面提出對該法規進行審查的建議。

具體講該權利包括以下要素：

1.權利主體

法規違憲審查建議權的權利主體包括兩類。一類是一般的國家機關；一類是社會團體、企業事業組織和公民。

第一種情況下的國家機關，是指那些雖然掌握國家權力，但它們必須既與被建議的立法機關不存在監督關系，[11]又與接受建議的立法機關不存在權力制約關系。因為，如果這些國家機關與被建議的立法機關存在監督關系，則按照《立法法》第88條和第89條的規定它們可以直接行使監督權，對該立法機關制定的法規進行違憲審查。而如果它們與接受建議的立法機關存在制約關系，則按照《立法法》第90條第1款及《浙江省地方立法條例》第76條第1款的規定，它們又可以通過行使要求權來要求該立法機關進行違憲審查，根本無須借助于建議權這種手段。

2.權利對象及內容

權利的對象在此是指向誰提出審查建議。法規違憲審查建議權自然應該向有法規違憲審查權的立法機關提出。按照《立法法》第88條的規定這些機關包括全國人民代表大會及其常委會、國務院、能制定地方性法規的地方人民代表大會及其常委會、省、自治區、直轄市人民政府。

法規違憲審查建議權的內容是下位法規是否與上位法規相抵觸，或者是同位法規之間是否相互抵觸。其具體內容，按照《立法法》第85、86、87條及《備案條例》第10條的規定應為：是否超越權限；下位法是否違反上位法的規定；同位法之間對同一事項的規定不一致，是否應當改變或者撤銷一方或者雙方的規定；規章的規定是否適當；是否違反法定程序。

3.權利形式

法規違憲審查建議權的提出必須采用書面形式。至于應采取什么格式，現行法律并沒有規定。

4.權利效果

《立法法》規定，法規違憲審查建議向全國人大常委會提出后，“由常務委員會工作

機構進行研究，必要時，送有關專門委員會進行審查、提出意見?！癧12]《浙江省地方立法條例》也規定法規違憲審查建議權向省人大常委會提出后，”由常務委員會工作機構研究，必要時，送法制委員會和有關專門委員會進行審查、提出意見?！癧13]《備案條例》也規定，建議向國務院提出后，”由國務院法制機構研究并提出處理意見，按照規定程序處理?！癧14]

這些規定都說明法規違憲審查建議提出后，首先，接受建議的立法機關必須受理，不能拒絕；其次，該機關還必須責成有關機構對該建議進行研究，不能不處理。但這并不意味建議必然啟動法規違憲審查程序，因為審查程序只有在有關機構對其進行研究后，認為有必要的，才會啟動。

由此我們看出，建議權和要求權明顯不同。因為在要求權中，只要有權國家機關提出了法規違憲審查的要求，則接受要求的立法機關就必須啟動審查程序。對此《立法法》及各省、自治區和直轄市的地方立法條例都規定得很明確。[15]

二、啟動法規違憲審查程序的權利

法規違憲審查建議權作為公民的一項權利，具有非常深遠的憲政意義。[16]它不僅是對公民基本權利的具體化和現實化，更重要的是它第一次使我國公民具有了一定的啟動法規違憲審查程序的權利，這無疑是我國在建立憲法訴訟和違憲審查機制的征途中，又向前邁進了重要的一步。

1.公民基本權利的具體化和現實化

《中華人民共和國憲法》[17]賦予了我國公民許多基本權利，這些基本權利不僅使公民的人身權、財產權等合法權益受到法律的保護，而且也確保了“中華人民共和國的一切權力屬于人民”的政治信念的實現。但也不可否認，也有一些基本權利由于憲法僅僅進行了原則性的宣示，而其他法律規范又沒有對此進行細化和具體化，這就使得這些基本權利在現實中很難落實，從而大大影響了公民對該項基本權利實際享有的程度。事實上，權利不僅僅要界定和宣示，但同時也要具體化和可操作化，某種程度上講，后者是更為重要的。

憲法第41條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利”，所以建議權是憲法賦予中華人民共和國公民的一項基本權利。但這項基本權利應怎么行使，并應產生什么樣的法律效果，卻一直缺乏具體化的規范。而《立法法》等所確定的法規違憲審查建議權則首次使該項基本權利在立法監督領域進行了具體化，從而使建議權在立法監督領域具有了可操作性和可實現性。

2.公民啟動法規違憲審查程序的權利

這種立法監督領域建議權的可操作性和可實現性，不僅使我國公民實際享有的基本權利更加充實和豐富，更重要的是它第一次使我國公民獲得了一定的啟動法規違憲審查程序的權利。這不僅有利于加強對立法行為的監督，更為重要的是，它確立了我國公民在立法監督中的主人翁身份和主體地位，由此也就決定了該項權利的充分行使必將成為推動我國憲法訴訟和違憲審查機制建立的強大動力。

《立法法》出臺之前，我國憲法就已賦予全國人大常委會、國務院相應的法規違憲審查的權力。憲法第67條第7項和第8項分別規定全國人大常委會有權“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令；撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議?！睉椃ǖ?9條第13和第14項分別規定國務院有權：“改變或者撤銷各部、各委員會的不適當的命令、指示和規章；改變和撤銷地方各級國家行政機關不適當的決定和命令?！?/p>

但任何實體權力的行使都需要相配套的程序規則，為此憲法在賦予全國人大常委會和國務院相應的法規違憲審查權力的同時，又設置了相應的實施程序——備案程序。憲法第100條規定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案?！睉椃ǖ?16條規定：“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或自治區的人民代表大會常務委員會批準后生效，并報全國人民代表大會常務委員會備案?！?990年，國務院通過的《法規、規章備案條例》則又對地方性法規和行政規章如何向國務院備案進行了細化。[18]

而所謂備案就是通過立法機關及時向備案機關上報自己通過的法規，由備案機關登記、歸檔以備審查。一般情況下，備案機關對上報的法規分門別類登記、歸檔，沒有問題就存檔，一旦在實施中有了問題，如發現違憲、違法等，就要審查，并依法改變或者撤銷備案的法規。[19]所以，從中可以看出備案程序把啟動法規違憲審查程序的權力賦予了立法機關自身及報送的備案機關，這符合權力監督和制約的要求，也是世界各國通行做法之一。但問題是在《立法法》制定之前，我國只規定了備案這么一種法規違憲審查的程序，而在這種程序中，普通公民根本無法啟動法規違憲審查程序，即使他們的權利受到該法規的實際侵犯，也是如此。這顯然不符合現代法治的要求。

首先，有權利必有救濟，這是法治的一個基本原則。但在沒有確立由公民啟動法規違憲審查程序的情況下，這個原則無法徹底實現。因為，在這種情況下，權利受到該違憲法規侵犯的公民無法要求法院和有權機關對該法規進行違憲審查，這樣他只能忍受該法規對其合法權利的侵犯，即使他以個案提起普通訴訟，依法裁判的法院也只能判其敗訴。

其次，把啟動法規違憲審查程序的權力全部賦予立法關自身及報送的備案機關，未必能起到有效的監督作用。

我們先來看看立法機關自身。無庸質疑立法機關在制定法規的過程中最為關注擬制定法規的合憲性，在整個立法程序中，他們必然會對擬制定的法規進行最充分的論證和審查。但一旦法規公布生效后，他們的立場馬上發生重大轉變：認識的成見性導致他們總是傾向于認為，自己已經制定的法規是合憲的，而絕少會對此有所懷疑。所以，雖然立法機關會按備案程序的要求及時把制定的法規送報備案機關，但絕不會主動要求備案機關對該法規進行違憲審查。

而接受備案的立法機關又會怎樣呢？備案機關，雖然基于權力的監督和制約關系，可以對送報的法規進行違憲審查。但備案程序要求備案機關自己去發現備案法規有無違憲，并由自己啟動違憲審查程序，這實在是勉為其難。因為，已生效法規有無違憲只有在實施中，隨著真實而錯綜復雜的法律關系的具體展開才能發現，而備案機關高高在上，并不是真實法律關系的當事人，在沒有當事人訴求的情況下，它又怎么去發現備案法規有無違憲呢？[20]而且備案機關是司法性監督機關，司法監督權的性質決定其本身就應該具有被動性，奉行“不告不理，有告必理”的原則。但備案程序卻要求備案機關，在沒有當事人或有關主體訴求的情況下，自己來啟動審查程序，這又有違司法監督權自身的性質。更何況，在很多情況下我國的立法機關和備案機關往往是上下級關系，[21]面對職業共同體及諸多利益的一致性，這些備案機關的主動性又源何而起？

這種制度設計上的不合理，必然導致實踐操作的無效性。事實上，這些年來要求對違憲法規進行審查的呼聲不少，但就筆者所及的認識范圍內，我國至今還沒發生過一起由備案機關主動啟動法規違憲審查程序的案件。

最后，備案程序無法保障公民在法規違憲審查中的主人翁身份和主體地位。

中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民是國家的主人，任何法規都必須代表和體現民意。當人民發現法規違憲，不代表民意時理應有權要求監督機關進行審查，但備案程序中，人民（公民）卻無法向監督機關提起審查的訴求，這樣人民當家作主的主人翁身份，在此就被不經意地忽略掉了。

另外，法規一旦生效實施后，真正能體驗到該法規公正與否的，是那些直接或間接受該法規規范的人，他們是真實法律關系的當事人，是權利義務的真正主體，這種主體性和利益相涉性使他們最為關注該法規違憲與否，也最需要有權機關對該法規進行違憲審查。但在備案程序中，他們卻找不到自己的資格，也無法表達自己的訴求，他們命運完全掌握在立法機關和備案機關手中，這樣法律關系的當事人和權利義務的主體在此卻儼然變成了無法掌握自己命運的客體，這不符合當代人權的主體訴求。

綜上所述，備案程序雖然適合于國家機關之間的權力監督和制約關系，但它也有很多自身所無法克服的缺陷。而這些缺陷恰恰從反面說明了，無論是為了貫徹“有權利，必有救濟”原則，還是為了進一步加強對立法行為的監督，還是為了確保法律關系當事人的主體地位和主人翁身份，我們都非常有必要賦予公民這么一項基本權利——即啟動法規違憲審查程序的權利。

而法規違憲審查建議權就是我們朝這個方向努力所獲得的一個巨大進步，因為她首次賦予了我國公民一定的啟動法規違憲審查程序的權利。[22]這自然將大大激發公民監督立法行為的積極性，從而該項權利的充分行使也必將成為推動我國憲法訴訟和違憲審查機制最終建立的強大動力和活力源泉。

三、實踐困境

實踐也證明，法規違憲審查建議權的確立大大激發了公民立法監督的積極性，而且該項權利的不斷行使再次在我國掀起了要求建立法規違憲審查制的高潮。[23]但另一方面，我們也不得不承認，實踐中，該項權利的行使也遭遇了一些困境。

首先，審查建議石沉大海，杳無音信。

按照《立法法》、《備案條例》及各省、自治區和直轄市地方立法條例的規定，法規違憲審查建議提出后，接受建議的機關必須進行研究，研究后，再決定有無必要送有關專門委員會進行審查、提出意見。這說明公民的審查建議提出后，接受建議的機關，首先必須受理，而不能拒絕；其次，受理以后必須處理，即進行研究，而不能置之不理。但研究以后，是否要把研究結論告訴建議人，以上這些法規都沒有規定。而實踐中，接受建議的機關往往又不把研究結論告訴建議人。這就導致建議人無法知道自己的建議是否被有關機關采納了，是否被它們研究過了，這樣建議書不可避免地就陷入了一種石沉大海，杳無音信的境地。[24]

其次，審查建議無法當然啟動違憲審查程序。

除了審查建議石沉大海，杳無音信外，我們還需面對一個更大的遺憾，那就是在這么多的法規違憲審查建議案中，竟然沒有一例啟動了國家的違憲審查程序。

在《收容遣送辦法》違憲審查建議案中，當全國人大常委會還毫無動靜時，國務院很快自覺地將該法規給廢除了。[25]國務院的這一舉措無疑贏得了國人的普遍贊賞，因為在此公民的審查建議不僅引起了國務院的高度重視，而且還給予了積極的回應，這種民間和政府之間的良性互動關系正是憲政精義之所在。但我們也不得不看到，在此實體正義的要求確實被滿足了，但程序正義的要求卻被忽略了。因為，三公民提建議的目的不僅僅在于要求廢除《收容遣送辦法》，更重要的是他們希望能借此啟動全國人大常委會的違憲審查程序。[26]

與此相比，其它幾例審查建議案的情況就更不令人滿意了。因為這些建議的提出不僅沒有啟動違憲審查程序，而且也沒有象《收容遣送辦法》建議案那樣引起立法機關自身的重視和回應。這自然不是這些建議者所希望的結果，因為他們也有著強烈的啟動法規違憲審查程序的期望。[27]

所以，法規違憲審查建議權雖然使公民獲得了一定的啟動法規違憲審查程序的權利，但由于這項權利還無法當然啟動法規違憲審查程序，這就使得建議者的預期目的往往無從實現。

四、發展設想

我們總會面臨困境，同時我們總是要設法擺脫困境，這樣我們才能不斷進步。況且，法規違憲審查建議權所遭遇的并不是那種讓人無法割舍的兩難困境，我們完全可以通過更周全的制度設計來擺脫這種困境。

1.建立回復機制

建議提出后，接受建議的機關理應把建議的處理結果告訴建議人，這不僅是對公民知情權的保障，而且更是使建議權發揮其應有效果的一個不可缺少的制約因素。試想，如果接受建議的機關可以不把建議處理情況告訴建議人，那么公民怎么知道建議有沒有被研究過？又怎么能防止接受建議的機關把建議置之不理，或者隨便處理呢？

而且從比較法的角度來看，建議權其實就相當于西方國家的請愿權，[28]其目的不僅僅是為了讓國家機關能體察到民情，更重要的是為了讓國家機關能時時尊重和吸納民情，這才符合主權在民的要求。[29]所以，對于公民的建議，有權機關不僅要接受，而且要及時給予答復和回應，這本身就是建議權應有之內容。如德國，為了使請愿權發揮實際效果，德國基本法第45條C項規定，聯邦眾議院內應設請愿委員會，接受國民之請愿。[30]日本則在《請愿法》和《國會法》中，對公民的請愿權進行了專門的規范。但由于現行日本《請愿法》中沒有規定答復的義務，因而招致了學界的批評：“合法的請愿書限于官署與公署有受理的義務且有誠實地處理的義務。”因而應修改《請愿法》，“對已受理請愿的官署與公署，關于修改、廢止法令及罷免公務員等請愿的處理，應該有將其經過及不采納的理由答復給請愿者的義務?！盵31]我國臺灣省也專門制定了《請愿法》，該法第8條規定：“依據本法所定方式提出之請愿，接受請愿的機關，應將請愿結果通知請愿人。”[32]德國、日本和臺灣省的這些做法和觀點都很值得我們借鑒。

最后，這種回復機制，不僅有比較法上的借鑒基礎，而且其設置技術也不復雜。其實只要全國人大常委會今后再遇到法規違憲審查建議案后，能適時地把建議處理結果告訴建議人，這個制度就可以初步確立起來了。因為我們雖然不是判例制國家，但先例的作用有時是很大的，只要全國人大常委會率先確立了這個先例，那么其它接受建議的機關一般都會緊隨其后。[33]然后在這基礎上，等以后實踐成熟后，再通過立法對此進行具體規范，這樣我們所希望的回復機制就可以基本成型了。

2.發展為訴權[34]

回復機制的建立雖然可以使我們擺脫建議石沉大海，杳無音信的困境，但它并不能使我們擺脫啟動違憲審查程序當然不能的困境。要擺脫這個困境，我們必須把建議權發展為訴權。這不僅是權利救濟的需要，也是加強立法監督的需要，更是保障公民主體地位和主人翁身份的需要。

但要把建議權發展為訴權就沒有建立回復機制那么簡單了。因為訴權同時意味著憲法訴訟制度的建立，而憲法訴訟制度的建立，涉及憲政體制的方方面面，這需要長期的改革積累才能完成。所以，雖然建議權離訴權只有半步之遙，但這半步之遙的跨越卻需要我們長期的蓄力。但歷史的必然，[35]民族復興的偉大抱負，必定會驅使我們盡早實現這一歷史性跨越。

注釋：

[1]這一事件的詳細報道，及建議書的具體內容，請參見崔麗：《三位中國公民依法上書全國人大常委會建議對〈收容遣送辦法〉進行違憲審查》，《中國青年報》2003年5月16日，第7版。及閔家橋：《激活中國違憲審查》和《以公民的姿態挺身而出》，《南方周末》2003年5月22日A3及A4版。

[2]這一事件的詳細報道，及建議書的具體內容，請參見崔麗：《五位法律專家針對收容遣送制度提請全國人大啟動特別調查程序》，《中國青年報》2003年5月28日，第7版。

[3]這一事件的詳細報道，請參見盛學友：《兩公民質疑“信訪收容”》，《南方周末》2003年10月9日A5版。

[4]這一事件的詳細報道，及建議書的具體內容，請參見：郭國松：《勞動教養制度缺乏法律依據》，《南方周末》2003年9月4日A3及A4版。

[5]有關該事件的報道請參見何晴：《我是乙肝患者，但我不是乙等公民》，《南方周末》2003年12月25日A4版。

[6]2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過，2000年7月1日生效。以下簡稱《立法法》。

[7]2001年12月14日中華人民共和國國務院令第337號公布，2002年1月1日起生效。以下簡稱《備案條例》。

[8]浙江省九屆人大四次會議于2001年2月16日通過，同年3月1日起施行。

[9]各省、自治區及直轄市的地方立法條例都有該內容的規定，為了敘述簡便，本文的論述都以《浙江省地方立法條例》作為分析代表。

[10]為敘述方便，以下把法律、行政法規、地方性法規及行政規章都統稱為法規。

[11]這里的被建議的立法機關即指被建議違憲的法規的制定機關。

[12]見《立法法》第90條第2款的規定。

[13]見《浙江省地方立法條例》第76條第2款的規定。

[14]見《法規規章備案條例》第9條的規定。

[15]見《立法法》第90條第1款、及《浙江省地方立法條例》第76條第1款的規定，等等。

[16]為敘述方便這里的公民是泛指，既包括公民，也包括社會團體、企業事業組織等私法組織，甚至還包括只有建議權，而沒有要求權的一般國家機關。下同。

[17]1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過，并于同日公布施行。

[18]2001年12月14日國國務院通過了《法規規章備案條例》（國務院第337號令公布），自2002年1月1日起施行。由此，1990年2月18日國務院的《法規、規章備案規定》同時廢止。

[19]參見人大法工委研究室著：《立法法條文釋義》，人民法院出版社2000年9月第1版，第161頁；及周旺生主編：《立法學》，法律出版社2000年8月第2版，第441及第443頁。

[20]有人會說，在我國備案機關有定期進行執法監督檢查的制度，通過執法監督檢查就可以發現違憲的法規。對此，我們姑且不說，這種執法監督檢查的非日常性，使其無法及時發現法規的違憲性，還在于這種執法監督檢查并不直接聽取法律關系當事人的訴求，其能否全部而真實地發現法規的違憲性，又讓人倍添疑惑。

[21]如省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規，要報全國人民代表大會常務委員會備案，部門規章和地方政府規章要報國務院備案等。

[22]當然這項權利還不夠徹底，因為它并沒有賦予公民當然的啟動法規違憲程序的權利，所以我們只能說它賦予公民的是一定的啟動法規違憲審查程序的權利。對此，筆者將在后文中詳細論述。但這絲毫不影響它的現今意義。

[23]文章開頭所列的那一系列事件就是明證。

[24]即使是在《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》違憲審查建議案中也是如此。雖然許志永、滕彪和俞江三公民于5月14日就向全國人大常委會提出了違憲審查的建議，但全國人大常委會一直沒有給他們任何答復。直到6月18日，國務院自行將把《收容遣送辦法》廢除時，三公民還是沒有獲得他們所期待的“答復”。即使這樣，他們仍在期待，并于6月23日致電全國人大常委會，此時全國人大常委會的“答復”是：我們正在研究如何答復。（參見崔麗：《我們期待來自全國人大的聲音》，《中國青年報》2003年5月21日，第7版；趙凌：《建議正在研究中》，《南方周末》2003年6月12日A3版；趙凌：《違憲審查畫上句號？》，《南方周末》2003年6月26日A6版。）

而在盛其芳、馬繼云要求廢除《黑龍江省信訪收容遣送工作規定》的建議案中，盛其芳、馬繼云是在8月18日向黑龍江省人民政府和省人大常委會提出立即廢除《黑龍江省信訪收容遣送工作規定》的建議的，而當記者在9月23日向黑龍江省信訪辦和黑龍江省法制辦了解情況時，得到的答復都是他們并沒有收到盛其芳和馬繼云的建議書。（參見盛學友：《兩公民質疑“信訪收容”》，《南方周末》2003年10月9日A5版。）

[25]2003年6月18日，國務院第12次常務會議通過了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，6月20日公布，自8月1日起施行，而《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時廢止。

[26]許志永聽到《收容遣送辦法》將廢止后，對采訪的記者說：“看到那個消息的第一反應是很欣慰，……但同時，我也感到有些遺憾。”“我們提出審查《收容遣送辦法》的建議，一是實體方面的，希望廢止該收容遣送辦法；另一個更重要的是程序方面的，希望全國人大常委會運用憲法賦予的權力，審查并廢止國務院頒發的那個《收容遣送辦法》，從而在這個審查過程中確立一個違憲審查程序。當以后再發現違憲的法律法規時，依照該程序予以修訂或廢止。而這樣一個程序對于中國法制的統一是非常重要的。”（見崔麗：《要求進行違憲審查的法律程序將自然終止》，《中國青年報》2003年6月20日，第7版）

滕彪在事后撰文寫到：“通過審查收容遣送辦法建立一個先例，并促成建立一個違憲審查的經常性機制，這是遞交違憲審查建議書一開始就暗含的目標?！牵ㄗ試鴦赵鹤孕袕U止《收容遣送辦法》后——筆者注），人們關注和期待的違憲審查機制似乎被回避了，所謂的中國違憲審查”第一懸案“，也似乎要永遠成了懸案?！苍S有人會說，不就是要求審查或廢除收容遣送辦法嗎？現在不是把它廢除了嗎？——實體正義的要求似乎被滿足了，但程序正義或形式正義的要求似乎被忽略了?！闭x不僅要實現，而且要以人們看得見的方式來實現。“現在提起這句西方諺語別有一番滋味?！保ㄒ婋耄骸读髌蚴杖輳U了，廢的程序是否圓滿？——繞不過去的法規審查》，《南方周末》2003年10月9日A5版。）

賀衛方教授聽到《收容遣送辦法》將廢止后，對采訪的記者說：“他對國務院行將廢止收容遣送辦法的做法”極為欣賞“，這樹立了政府與民間良性互動的一個良好范例，……但同時，我們的愿望仍一如既往，對下一步如何確立違憲審查制度、對公眾所關注的重大事件如何啟動特別調查程序，仍給予強烈關注和期待?！保ㄒ姶摞悾骸兑筮M行違憲審查的法律程序將自然終止》，《中國青年報》2003年6月20日，第7版）

[27]在《黑龍江省信訪收容遣送工作規定》審查建議案中，馬繼云因多次到法院要求對被告雙鴨山市勞動和社會保障局強制執行生效的被告重做判決，而被雙鴨市公安局依據《黑龍江省信訪收容遣送工作規定》收容教育三個月。收容教育75天后，馬繼云不幸患了腦血管堵塞病，導致半身癱瘓，不得不中途被人抬回家。馬繼云的人盛其芳目睹了馬繼云被抓去收容教育，并被抬回家的整個過程。他認為無論從憲法還是從立法法的規定來看，《黑龍江省信訪收容遣送工作規定》都是違憲的，況且國務院的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》都已被廢止了，和該辦法如出一轍的《黑龍江省信訪收容遣送工作規定》則更應該被廢止。想想自己因此的遭遇，他們“總是咽不下這口氣”，在這種情況下，他們才將《請求立即廢止〈黑龍江省信訪收容遣送工作規定〉的建議》寄往了黑龍江省人民政府和省人大常委會。（詳細報道請參見盛學友：《兩公民質疑“信訪收容”》，《南方周末》2003年10月9日A5版。）

而廣東省朱征夫等6位政協委員所提的《關于廣東省率先廢除勞動教養制度的提案》中，提案的開頭就點明了他們的目的：“請求全面檢討勞動教養制度在我省的實施情況，并考慮在我省率先廢除勞動教養制度?！保ㄒ姽鶉桑骸秳趧咏甜B制度缺乏法律依據》，《南方周末》2003年9月4日A5版。）

[28]中國憲法中沒有情愿權這個概念，但從比較憲法的角度來看，我國憲法第41條所規定的公民的批評建議權其實就相當與西方憲法所規定的情愿權的一部分。（這方面的詳細論述請參見林來梵著：《從憲法規范到規范憲法》，法律出版社2001年版。第144-145頁。）為了便于從比較法角度進行借鑒，筆者在此也把這個概念給套用過來了。

[29]這個結論的詳細論證請參見李步云主編：《憲法比較研究》，法律出版社1998年11月第1版，第503-505頁；及林來梵著：《從憲法規范到規范憲法》，法律出版社2001年5月第1版，第144-145頁。

[30]參見（臺）陳新民著：《中華民國憲法釋論》，三民書局1990年修訂第3版，第329頁。

[31]見（日）三浦隆著，李力、白云海譯：《實踐憲法學》，中國人民公安大學出版社2002年7月第1版，第149-150頁。

[32]參見（臺）陳新民著：《中華民國憲法釋論》，三民書局1990年修訂第3版，第330頁。

[33]試想如果當初全國人大常委會在《收容遣送辦法》違憲審查建議案中能適時給三個建議人一個答復，那么后面發生的幾個建議案也就未必都會成為沒有答復的“懸案”了。

[34]嚴格講應該是“發展為裁判請求權”，但為了適合于中國人的口味，在此把“裁判請求權”等同于“訴權”，特此說明。

[35]從比較法的角度來看，請愿權發展為訴權也是法治不斷完善的一種必然。法國著名公法學者萊昂·狄驥認為，在法國隨著議會議員完全享有了立法創議權；及現代法律使得認為因任意行為受害的個人可以借助訴訟方式保護自己的權利，這種方式比請愿更有力，也更有效。這就使得請愿權也就變得越來越沒有作用了。（參見（法）萊昂·狄驥著：《憲法學教程》，遼海出版社、春風文藝出版社1999年6月第1版，第211-212頁。）日本憲法學者三浦隆認為：“請愿作為下情上達的手段，在實行專制政治的時代曾是使為政者了解民情的重要手段，但在確立了民主政治的時代，已失去了其重要性。”（見（日）三浦隆著，李力、白云海譯：《實踐憲法學》，中國人民公安大學出版社2002年7月第1版，第149頁。）日本學者小林直樹教授也認為，“請愿權在權利的司法救濟尚未完善，人民參政權受到限制，甚至言論自由也未完全確立的時代曾經具有重要意義，但在現代國家，隨著上述各種法律制度以及基本人權得到確立，其重要性則漸趨式微。”（轉引自：林來梵著：《從憲法規范到規范憲法》，法律出版社2001年5月第1版，第145頁。）