移民局人權

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佛羅里達一所飛行學校收到并公布了美國移民局寄往該校的兩封公函。這兩封信是移民局對這所學校兩名前留學生申請學生簽證的批準函。而這兩名學生正是在六個月前劫持客機并撞毀世貿大廈、后被聯邦調查局通輯的"恐怖分子"。消息傳出，美國朝野震動。布什總統更是勃然大怒，責令嚴查移民局。給已死之敵頒發簽證當然是個大笑話，它暴露了美國移民局官僚、無能的積習垢病。移民局這一失手自然絕非偶然，諸如此類錯寄、緩寄、誤寄、甚至漏寄重要移民文件的現象，在移民局是司空見慣的。同移民局打過交道的人大概也都有同感。只不過因為受害者是移民，所以不為美國國人所關注重視罷了。不過美國人對這次錯投事件表現雖然出了極大的震驚與憤怒，但絕大多數卻仍然對美國移民局許多更為嚴重的丑行一無所知。他們不知道移民局錯投的并不僅僅的是公函，而是進入大獄的許多來自世界各地的移民。

據美國人權組織"人權了望"在2000年底公布的材料透露，美國移民局近年來囚禁移民人數不斷上升。至2000年，每天平均被關押拘禁的移民多達兩萬人（95年平均每天拘禁移民的人數僅為6，700人），其中約有數千名為孤單兒童。許多移民的入獄都沒有經過任何正常的司法程序，關押條件有的極為惡劣，移民局工作人員虐待移民、侵犯人權甚至導致移民自殺現象屢有發生。

一位逃難來到美國的伊拉克難民的故事反映了一般難民在美國移民局的經歷。據美國Newsday2001年6月3日的報導，這位21歲的青年名叫Al-Torfi來自伊拉克南部。他在父親與兩個兄弟被政府殺害后逃離的家鄉，先是逃到北方，后通過一個走私犯的幫助進入了土爾其。他從依斯坦布爾飛至巴賽羅那，然后又從西班牙飛到紐約，前后碾轉了十八個月。在飛機著陸的那一時刻，他回憶說，"我非常非常高興。我覺得我終于到達了一個安全的地方。"然而他一下進入肯尼迪機場，就被移民局的人關押了起來。因為他沒有合法的美國簽證。他先同另一個申請政治避難的人銬在一起，然后被警員運到紐約150大道一個由舊庫房改成的監獄。那監獄里拘禁著同來自世界許多國家的200多名移民。在那里他被雙手銬在腰間，全身剝光然后穿上桔紅螢光的獄服，腿上噴寫"INS"（移民歸化局）。他在那里一關就是四個月。

Al-Torfi其實還算是幸運的。因為他畢竟還同其他移民同在一"大熔爐"里。許多州的移民局由于自身的監獄空間有限，就租用了許多州或市鎮監獄。據"人權了望"組織統計美國有60％以上的移民都被囚禁在地方監獄中。有的州甚至因為租金收入甚豐而免了了州稅。許多移民，特別是申請政治避難的移民，沒有任何犯罪行為，屬于"行政拘留"，卻同刑事犯罪分子關在了一起。由于語言、文化、宗教等方面的不同，這些無辜逃難的移民在美國遭受即使留在他們本國也不一定會遭受到的牢獄之苦。說Al-Torfi所以幸運還因為他只被拘禁了四個月，而美國移民局的大牢里還關押著許多被"無拘禁"(indefinitedetention)的移民。這些人許多沒有犯罪記錄，也什么指控或罪名，他們所以能被如此"合法"地被無限期的拘禁就因為他們不受美國憲法保護的移民。

美國移民局所以能如此肆意操掌玩弄別國公民的命運有許多原因，也有許多歷史淵源。其法律依據及理論基礎，至少可以追塑直十九世紀的許多排華案。發生在1888年的查參平（譯.ChaeChanPingv.U.S.,9S.Ct.623）就是其中一例。華工查參平自1875年起就僑居舊金山。1887年六月他因事回國，歸國前他在舊金山港口海關的有關機構（當時移民局還沒有成立，海關行使移民局的部分職能。）取得了一紙文書（相當于現在的"返簽"或advancedparole）。次年十月八日他乘船重返舊金山港，結果被美國海關拒絕登陸并被囚禁在船上，依據是在七天前剛通過一項法案。該法案稱"

自本法頒布之日起，所有中國勞工，無論是否為或將成美國居民，凡離境或將離境而在本法生效之日起未返美者，所有返回或滯留美國之舉均系非法。"換句話說，只要是華工，在1888年十月一日前沒有返回美國的，或者在此之后離開美國的，就要么做一去不回頭的韓湘子，要么做階下囚。該法同時還規定"所有文件（包括查參平老哥的返美簽證）一律作廢失效。在此之后要求入境之華工將一律拒絕"。我們不難想象拖著長辮手提兩口藤條箱的查參平，經數月跨洋顛沛，一身旅乏卻又興沖沖入港時的驚恐。象那時的許多華人一樣，查老先生請了美國律師替他打官司。從地方法庭到上訴庭，查先生一路都敗，最后一直打到美國最高法院。他們指責該法案違憲無效、政府違反與查參平的私人契約（他們視"返簽簽證"為合同的一種－－當然用契約法來打移民官司現代可能不太多了）及與大清政府的

公約等等。最高法院不為之所動，眾口一矢地維持了原判。判詞說"排外之權為憲法所賦美國政府主權之一。此權政府可依理因時因國家利益而行使，不得因任何人而放棄或限制。"至于政府在1888年10月一日所發的簽證之類的文書，法院說"政府可隨意隨時隨心收回。"查參平最終想必是被打發上船回了中國，關于他的生平如今除了美國案卷中所提供寥寥數筆外，也已所從所考。更沒有人知道他后來是如何面對這十二年在異國的艱辛努力因美國政府機構的無理而化為舊金山港灣中的泡沫這一無情打擊的。如果有人說他后來加入了義和團，那可能一定也不會太讓人吃驚吧。另一起與此相似的名案是王文（音譯。WongWingv.U.S.163U.S.228）案，不同的是它發生在一八九二年的密西根州。王文也是中國勞工。1892年5月5日，美國通過了一項《禁止華工入美案》，其中規定從該法生效起一年內在美華工都得登記，違者一但查出，勞動教養的干活，然后潛返原籍。（現在美國國會好象又有人在提議讓所有的外國學生、或某一種族的人都去移民局登記。歷史真是在不同的背景下反復重演的一重戲呀！）這王老先生八成是打工掙錢太忙，又不識字讀報，把登記之事給耽擱了。結果讓海關給抓起來了。雖沒定個"恐怖分子"的大罪，可還是被關進了底特律改造所，準備先罰六個月的強勞動，再驅逐出境。王文不服，一咬大辮就控告了政府。結果象查先生一樣，也是兩戰兩負，最后進入美國最高法院戰區。美國法院雖然覺得把王先生當刑事罪犯一般，不經司法程序，就剝奪其財產并罰強勞改造有違憲法，但仍然肯定了拘禁之必要。法院說"國會（立法）驅逐（華工）出境，并賦權行政官員執法，皆在憲法權限之內。···拘禁乃驅逐外人(aliens)之必需手段。···驅趕外人（無論其類）之絕對或有限之權，無論戰時與和平時期，乃一主權與獨立國家之內在不可分割之權。國會驅逐（外人）權可完全通過行政官員進行。"

從查、王兩案的經過及訴訟結果可以看出，美國法院對待外國人、移民問題的處理方法的睜一只眼，閉一只眼，再蒙一半睜開的那只眼。法院裁決同當時的政治氣氛有極為密切的聯系。在十九世紀末一片反華排外的熱浪中，被迫害被剝奪權力的移民極少有勝訴的。一般處理移民案的依據是國會有憲法之權制定移民法，政府機構（如移民局）奉憲執行移民法；韁土、邊境、安全、涉外、移民等問題屬政府之權限，憲法"三權分離"為立國之本，法律系統縱覺有些法律條款不公，也"愛莫能助"。

由于司法系統的不愿干涉，再加上缺乏有效監督機制以及移民局所涉及的問題都是外國人的問題，美國大多數人，除了人權組織及一些法律學者外，對此也沒有什么興趣去為移民的人權去游說、爭取，所以移民局也就自已管自己，自己玩自己的，越玩越不象活。其中在美國法律界移民法及人權法中最有爭議的行為與政策就是始于二十世紀五十年代的對移民的"無限拘禁(indefinitedetention)。"1950年美國移民局將一名歐洲移民麥哲(Mezei)押入了紐約艾力斯島(EllisIsland)監獄(Shaughnessyv.UnitedStatesexrel.Mezei,345U.S.206)。麥哲自1923年就居住在紐約巴弗羅地區，父母為匈牙利或羅馬尼亞人。1948年5月他別妻離子前往歐洲探視在羅馬尼亞即將病逝的母親。結果在羅馬尼亞被拒入境。后又因出境許可問題被迫在匈牙利滯留了19個月。等他終于在布達佩斯的美國使館取得一張簽證再經法國于1950年2月9日返回紐約時，就被美國移民局拒絕入境。移民局先對他實行"暫時驅逐"(temporaryexclusion)并關押在艾力斯島等待聽證。同年5月10日，美國政府懷疑他與共產黨有染，以國家安全為由，依照"密證"，宣布對他進行"永久驅逐"(permanentexclusion)，并不給予聽證。不料匈牙利政府不愿再收留他。英國、法國也拒絕其入境。麥哲自己聯系了十幾個拉丁美洲國家要求入境，結果無一應許。麥哲進退兩難，一下由紐約巴弗羅的永久居民移成了艾力斯島大牢中的永久居民。

麥哲走頭無路，狀告移民局"非法囚禁"。紐約地方法院要求政府出示麥哲可能對公眾安全構成威脅的"密證"。結果政府拒絕出示任何證據。法官遂決定將麥哲獲保釋放。政府在上訴庭再次敗訴之后，向美國最高法院提出了申訴。高院以5:4的接近比分推翻了下院的判決，宣布"不經聽證而對移民進行繼續驅逐沒有剝奪他的任何權力，即使由此而致的結果是他因無國可投而被拘艾力斯島"。最高法院斷此案的主要依據，就是上述十九世紀的一系統"排華案"，它并且再次重申"法庭一向認為，逐外之權為政府所行使的基本特權，不受司法控制。"

麥哲案維持了政府（移民局）對移民處置（包括無限拘禁）的絕對權威與合法性。80年代移民局拘留了數前往美國的千名古巴船民，由于古巴政府拒絕接受他們回國。移民局就把他們無限期地拘禁起來。移民法將一般把象麥哲及古巴船民這類移民稱為"可驅逐"(excludable)類移民，以別于"可解遞"(deportable或removable)類移民。可驅逐移民是指沒有進入美國國內在邊境就被移民局拘禁的移民，由于他們沒有踏上美國國土，所以法庭認為他們不受美國的憲法及其它法律的保護（"憲權止于國境"），因而他們即使無罪，無限期拘禁也不是違憲違法的。可解遞移民屬于已經在美國國內但犯過罪按有關移民法案應解遞出境的移民，他們基本上包括所有除美國公民以外的所以外國人（有綠卡的，沒身份的，或持有各類簽證的移民）。他們即使從理論中應該受到美國憲法及其它法律的保護，但在實際上被無限拘禁的這類移民也大有人在。2001年6月28日，美國最高法院決斷了在美國移民法上有重要意義的一個案件：馬金候（KimHoMa音譯。AttooorneyGeneralv.KimHoMa）訟司法部長(121S.Ct.249)。此案是對兩件情節相似的移民案的合并裁決。馬金候1977年生于柬普寨。兩歲時隨家人入泰國及菲律賓的難民營，七歲后到美國。1995年，"年小志高"歲方17的小馬"金猴奮起千鈞棒"卷入一場幫派的槍戰，后以殺人罪被判入獄38月。服刑兩年后被釋交移民局看管。按移民法犯有馬這類重罪的人屬"可解遞"移民，依有關《移民國籍法案》(ImmigrationandNationalityAct)一般應在90天內就應"遣送原籍，"超出90天，除非有特別理由，應允許保釋。但由于柬普寨與美國沒有遣返條約，柬普寨不愿收回這"金猴"（估計改名"熊貓"也沒用）。美國移民局左右為難，送出去沒人要，放了又怕"逃之夭夭""危害社會"，就只得先把他繼續關起來再說。"金猴"在移民局那"八卦爐"里已經煉了兩年多了，那還受得了那份罪。遂狀告政府并不顧兩戰（地方法庭、上訴庭）兩怕一路打將上了美國最高法院。政府說依據《移民國籍法案》,政府有權根據各移民具體情況（獄中表現；潛在危害；再犯可能；逃竄藏匿等），決定是否允許交保釋放。美國法院經激烈辨認，以5：4作出判決。指出《移民國籍法案》對等解遞移民的拘禁條款含有合理的拘禁時間限制，一般以六月為限，無限拘禁系違返美國憲法的行為。

馬金候案雖然解決了"可解遞"移民無限拘禁是否違憲的問題，但它仍然堅持"憲法止于國境"的立場，認為對其他移民（特別是"可驅逐"移民）的無限拘禁仍屬合憲合法行為。它甚至還認為，盡管無限拘禁可能會有憲法上的問題，但只有國會在其法案明確提出它的意圖，法院就當維持它的效力。換句話說，如果國會立法，認為無限期長久囚禁任何移民有利國家利益，法院就絕不會說該法違憲無效。對此，法庭還似乎頗有預先性地特別指出，"在有恐怖主義等特別情況下"，可以考慮"預防性拘禁的形式"并對政府關于國家安全11事件之后，美國在很短的時間內采取了許多"反恐怖分子"政策，包括對移民的管理。911后一周，美國司法部就宣布了對移民政策的改變，并授移民局無限拘禁期移民之權。據"大赦國際"3月14日報道，從911后的六個月中，移民局就先后拘押了1200之名移民（其中許多人來自中東或伊斯蘭國家〕并剝奪了他們的基本人權。這些移民大多數自然都屬于已在美國國境之內因而應該受到憲法保護的移民了。可到目前為止這些被拘者中只有100多人受到刑事犯罪起訴，但沒有一項罪行同911有關。此外這些人的"罪名"大多數同簽證過期等有關，根本沒有必要受到進行鐐銬加身及單獨禁閉重刑犯的待遇。

同世界許多國家相比，美國法律系統有很大的獨立性。但在同所謂國家利益、戰爭、移民有關領域內，美國法庭在很大程度上只是政府的工具，而且受整個政治環境的影響極大。從上述幾起十九世紀的"排華案"，到二戰期間美國程度對日本移民的集體囚禁；從兩年前的李文和"通共間諜案"鬧劇到近幾月因911所牽連的無辜中東移民，都無不反映了美國作為人權國家其政府及移民機構在對待移民問題上

的嚴重問題。

美國是世界上最大的移民國家。美國有許多行業靠移民來支撐，如農業有近47％的勞力都是移民，其它行業，如科研、電腦、服務等的移民也占相當的比重。每年都有幾十萬人來到美國（移民局統計2000年有85萬移民美國），尋求自由、機會與幸福。美國的社會制度、經濟體系等雖然比世界絕大多數國家都完善與發達，但它仍然遠非完美。在很多方面，特別是移民問題上，還存在嚴重缺陷。許多逃自美國避難的移民后，在移民局里受一番煎熬之后，很難不生出"才出虎口，又入狼穴"的感覺，無奈地接受"兩害相權選其輕"的現實。去年夏天我在紐約港灣內乘游艇遠眺曼哈頓。落日黃昏下，胭云碧水邊的紐約燈火燦爛，世貿大廈南北兩樓撥地而起，同一水之隔的自由女神遙相呼應，水色、燈色、幕色相織，有種難言之美。我同許多游人一樣，對這景觀望得如癡如醉。我一旁的美國同事更是一言不發地處沉思狀。我問他在想什么，他的回答很讓我吃驚。我至今也不知道他為什么會突然想到這樣一個問題。他說他很難想象一個來美國尋求避難的人，從入港的偷渡的船上看到這樣的景致之后，卻被移民局海關關員查獲并驅逐出境的感受。

許多美國有識之士其實早已指出美國政府對別國公民人權問題的長期漠視、無策與失策，已經釀造了在"美國土壤上的國際危機"，并呼吁用國際公約及國際人權法規等來部分解決美國移民的人權危機問題。在移民局給兩個已死之敵發了簽證之后，美國大眾及政府才意識到移民機構的無能及問題的嚴重性。美國媒體紛紛批評、指責移民局，《時代》周刊在近期登出了題為《解遞移民局》的文章，探討改革移民系統問題。總統及國會等也均已提出要對移民局動大手術來進行改變這種局面。但是，如果美國政府不從根本上改變對移民態度，不給予移民真正平等，不尊重移民的合法權力，僅僅是在行政機構上改變移民局能否帶來根本性的變化，人們將軾目以待。