社區矯正制度

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社區矯正（CommunityCorrectionorCommunityBasedCorrection）是與監獄矯正相對的行刑方式。它是指將經法院宣告緩刑或處以其他社區刑罰、裁定假釋以及由監獄等部門予以監外執行的罪犯放在社區，由專門的國家機構，在相關機關、團體、民間組織和社會自愿者的協助下，矯正其犯罪意識和惡習的刑罰執行活動。1社區矯正制度應當包括與此相關的各項法律制度。經過有關部門和專家學者的推動，這一制度近年來在我國獲得了空前的發展。目前，我國的社區矯正試點已經擴大到第二批試點。但是，在試點的過程中，對于相關的一些問題，理論界和實務界還有一些不同的認識。作為較早倡導在我國改革和完善這一制度的學者之一，對于與此相關的幾個問題再做些闡述。

一、社區矯正產生的歷史背景

若從個別措施的產生算起，社區矯正已經有數百年的歷史。作為社區矯正一項重要手段緩刑雛形的教士恩赦制度早在13世紀就在英國產生了。作為現代緩刑制度之父的約翰•奧古斯塔斯在1841年就開始在波士頓接收由他保釋的罪犯。麻省在1878年就通過了第一部緩刑法。2在美國，最早規定社區矯正另外一項社區矯正重要手段社區服務的法律早在1547年就實施了。3

但是，作為一項系統的制度的社區矯正是隨著刑罰制度的逐漸演進而產生的。從發展歷史來看，刑罰明顯呈現由重至輕的趨勢。在國際社會，目前對刑罰歷史演進的具體狀態已經達成一個基本的共識。由于經濟、政治、文化及社會的持續變革，自中世紀產生以來，刑罰一直在這些變革的影響下不斷演進。演進的歷史趨勢是，從普遍使用肉刑和死刑過渡到現代的監禁，再從作為刑罰主要手段的監禁過渡到罰金、緩刑、暫緩判決等監禁的替代措施和其他不用直接控制人身而采取非監禁控制措施的中間刑罰。最近，又出現了一種從刑罰向和解與賠償等恢復性司法過渡的趨勢。4刑罰的這種歷史發展，反映了人類社會刑罰觀念的進化、刑罰方法的人道和對刑罰效益的重視。隨著人們對監獄擁擠、監禁成本高昂、罪犯間的交叉感染及監禁刑烙印等傳統監禁刑弊端認識的深入，社區矯正已為許多西方國家大量采用。上個世紀50年代以來，聯合國的一些刑事司法規則，例如《囚犯待遇最低限度標準規則》（1955），《監禁替代措施》（1980），《減少監獄人口、監禁替代措施和犯罪人社會整合》（1985），《聯合國非監禁措施最低限度標準規則》即“東京規則”（1990）等，都明確倡導盡可能避免監禁，將監禁作為最后一種迫不得已的手段使用，從而大大促進了國際社會在刑罰制度中對社區矯正的適用。5

不過，直接催生這項制度的是第二次世界大戰后的退伍軍人回歸社會輔導制度。二戰之后，許多在歐亞戰場拼殺已久的老兵退伍之后遭受多種社會不適應癥困擾，寧愿重回部隊再過軍旅生活。他們急需幫助使之從軍人生涯回到普通百姓的生活。因此，有關部門便派員分赴退伍軍人居所，提供咨詢等心理輔導活動，幫助他們做好教育和就業準備。這項活動的效果很好，遂被引進刑事司法系統中，成為一項重要的制度。此后，西方、特別是美國矯正界受醫療模式的啟發和“標簽”理論的影響，再加上中間制裁措施的豐富，致使社區矯正日臻完善，現在許多國家已經成為一項非常重要的刑事司法制度。6

二、外國社區矯正措施的種類與適用

由于這項制度在許多國家已經相當完善，社區矯正措施的種類越來越豐富。

從類型上看，可以分為五類：監督方案、居留方案、釋放方案、延緩執行和附條件釋放方案以及社區監督與控制方案。7

（一）監督方案

根據歐美國家的情況，監督方案包括社區服務、罰金或撫慰金和震懾性監禁。

1．社區服務

社區服務是指法院要求犯罪人在社區從事一定時數的工作或服務，以對被害人和社區做出一定的具體補償。工作范圍包括收集垃圾、清理街道、養護公共設施、照顧幼兒和老人、協助醫務人員等。除了可對被害人及其家庭、社會做出補償之外，社區服務還可以培養犯罪人的社會責任感與工作技能及興趣，使其在不被監禁割斷與家庭及社會聯系的情況下來悔過和發展自己。

2．罰金

罰金是指法院判處犯罪人向國家交納一定數額金錢的刑罰。撫慰金是指法院判決犯罪人向被害人或被害人家屬支付一定數額的金錢以平服被害人的受害。在許多西方國家，罰金或撫慰金都可以單獨適用，作為懲罰犯罪人的一種非監禁刑罰手段。

3．震懾性監禁

震懾性監禁有時也稱之為震懾性緩刑（shockprobation），是指將犯罪人送到監獄關押一段時間（在美國最高可達130天），使其體驗監禁之痛苦，達到威懾其再次犯罪的目的。美國的一些學者主張，震懾性監禁不僅可以適用于初犯，也可以適用于那些尚未放棄暴力行為的犯罪人。對于震懾性監禁的效果，不同的評估眾說不一。有的作者稱其與一般緩刑和一般監禁的效果沒有多大區別，還有的作者稱其有降低再犯率的作用。

（二）居留方案

居留方案是指服刑人（一般為10～25名）被安置于一個中、低度警戒程度矯正機構，接受專業人員的治療，以增進解決問題的能力，順利回歸社會。這類方案包括藥物成癮治療、心理輔導和就業培訓等，對于服刑人員、特別是少年服刑人員具有重要的作用。

（三）釋放方案

這類方案主要適用于在監獄內服刑的罪犯，以便減少監禁人口，使罪犯逐漸適應社會，為徹底回歸社會做好準備。從美國等西方國家的情況看，這類方案均是一些中短期方案，包括工作釋放、離監探親、中途之家、親屬同居等。

1．工作釋放

工作釋放是指在開放式監獄中服刑的罪犯白天或者正常工作日離開監獄到社區中從事一定形式的自由勞動或就業培訓，晚上或周末回監獄服刑這樣一種社區矯正措施。除減少監禁成本、補充社會勞動力這兩方面的效用之外，工作釋放的主要功能在于減輕服刑人未來完全回歸社會時的困難。通過這一措施，服刑人一俟釋放就能立即投入工作，獲得經濟收入供養自己和家庭，并融入社區，從而減小重新犯罪的可能性。美國一些州對工作釋放方案效果的評估均表明，從監獄釋放在服刑人員，經過工作釋放方案的人員比未經過這一方案的人員的重新犯罪率要低1倍左右。8

2．離監探親

離監探親是指對一些在監獄服刑期間表現良好的罪犯允許其離開監獄一段時間返家探視的措施。在西方國家，為了促使服刑罪犯早日適應社會，維系家庭紐帶，對在一定時期內在監獄表現良好的罪犯，都準許其離監探親。另外，在配偶、直系親屬或較近旁系親屬病危或去世時，一般也允許服刑罪犯離監探視，以凸顯行刑人性化和人道化。

3．中途之家

中途之家最初是由民間組織建立的收留像冉阿讓這類刑滿釋放人員的機構。這類機構由宗教或慈善組織出資或集資，建立在社區內，為剛剛刑滿釋放的罪犯提供食宿，幫助他們就業并維持與社區之間的聯系，逐漸適應社會的自由生活，避免重新犯罪。因此，日本直接稱這類機構為更生保護設施。9

北美第一座正式的中途之家是1845年由教友派信徒建造的紐約市的艾薩克•T．胡珀（IsaacT．Hopper）之家。盡管社區的反對聲浪很高，歐美各國到19世紀后半葉建成了更多的中途之家。10隨著在預防重新犯罪方面的效果的顯現，這一措施的適用對象又逐漸擴大到更大范圍，包括少年犯、即將刑滿釋放的服刑人、即將假釋的服刑人、部分需要保護的緩刑和假釋人員、濫用和酒精的罪犯等。此外，中途之家的發展非常迅速，而且已成國際化之勢。1964年，國際中途之家協會（InternationalHalfwayAssociation）成立，對推動這一措施在國際層面上的普及和發展具有重要的影響。

4．親屬同居

親屬同居是指在符合法律規定的條件下，服刑人與配偶或直系血親在指定住所和時間同居的制度。在有些西方國家，這一制度也被稱為親密探視（IntimateVisit）。國外一般認為，這一制度有助于強化服刑人與家庭的聯系，緩和監獄內的同性戀問題，減輕管理者與服刑人之間的緊張，削減服刑人與社會之間的隔離程度，因此許多國家都實行這一制度。

（四）延緩執行

延緩執行制度是指對符合法定條件的罪犯，在法院判裁定犯罪人有罪的同時附條件暫緩宣告其刑罰（SuspendedSentence）或宣告暫緩執行其被判處的刑罰（SuspensionoftheExecutionoftheSentence），將其置于社區之中，若其能在法院宣告的期間內履行法院規定的條件，則不再宣告其刑罰或者不再執行其刑罰的制度。對后一種形式，我們一般稱之為緩刑（Probation）。這一制度能夠避免短期監禁的弊端，不割斷犯罪人與家庭和社區的聯系，而且在多數情況下可保留就業崗位，從而鼓勵罪犯改過自新，因此多數國家、特別是西方國家都大量適用這一措施。

（五）附條件釋放方案

附條件釋放主要是指假釋，即對犯罪人在其所判處的監禁刑執行期滿之前有

條件釋放出獄的一種行刑制度。但是，在一些國家還有其他一些附條件釋放制度，如美國的善行折減制、刑期重新宣判制和緊急釋放制等。11

假釋制度非常有利于減少國家和服刑人承受的行刑成本，實現刑罰節減和謙抑，鼓勵服刑人改過自新，促使服刑人在一定的監督和幫助下逐漸恢復全部自由，從而預防重新犯罪。因此，世界各國普遍實行這一制度。而且，有些國家還指定了法定假釋制度。罪犯服刑到了一定的期限，有權依法獲得假釋。如加拿大規定，在1992年11月1日之后因一罪或數罪而被判決的罪犯的法定釋放的日期是服滿原判刑期的2/3。12

（六）社區監督與控制方案。

社區監督與控制方案也稱中間制裁措施（IntermediatePunishment），是一種介乎緩刑和監禁之間的社區矯正措施。它包括強化的緩刑監督（IntensiveProbationSupervision）、家庭監禁（HomeConfinement）和電子監控（ElectronicMonitoring）。

1．強化的緩刑監督

強化的緩刑監督是指對正在接受緩刑或假釋監督的服刑人實施更加密切的監控。這一措施在美國適用的非常普遍，英文簡稱為IPS。強化的緩刑監督通常要求服刑人賠償被害人的損失，保持工作狀態，定期呈送尿樣或血樣進行檢查，不定期接受緩刑官的咨詢等。這一措施的目標是為了既減少監禁人口，同時又對罪犯保持一定程度的處罰。美國對于這項措施效果的評估結果不一，部分學者指出其對某些經過選擇的服刑人有效，但是對再犯率影響不大。13

2．家庭監禁和電子監控

家庭監禁是指將服刑人限制在其家中活動，不準外出。但是可以前往工作地點或參加某些有限制的必要活動。

電子監控是一種電子遙感監控方案，通過在服刑人身體上安裝一種電子監控設施來掌握和控制服刑人的活動。其目的是在對罪犯實施宵禁和家庭監禁的情況下通過電子監控來追蹤、確認服刑人是否遵守了相關的規定。

家庭監禁和電子監控方案是在傳統社區矯正方案基礎上發展起來的一種新型現代化的非監禁性矯正手段，在西方發達國家已經屢見不鮮。但是，目前對其尚沒有很多肯定性的評估結論。14

在許多社區矯正制度發達的國家，不僅制度完善、種類多樣，而且適用的比例極高，甚至遠遠超出我們的想象。下表是根據聯合國專門機構的統計資料整理的9個主要國家2000年服刑人員總數，服監禁刑的人數，服緩刑、假釋人數，監禁的人數占總數的比例，緩刑、假釋人數占總數的比例以及緩刑、假釋人數與監禁人數的比率等情況的不完全統計。15：人

單位：

國家監禁和緩刑、假釋人員

員總數監禁人

員數量緩刑、假釋人員緩刑、假釋數與監禁數之比（％）

總計緩刑假釋

人數占總數比例（％）人數占總數比例（％）人數人數

加拿大1521483079020.2412135879.761114339925394.15

澳大利亞761211714222.525897979.76344.06

新西蘭24847592623.851892176.15170921829319.29

法國1871425212227.8513502072.15259.05

美國6498562193350329.75456505970.253839532725527236.10

英國1946428750044.9510714255.05122.45

日本1292606124247.386801852.625441613602111.06

韓國1173146347254.105384245.9044950889284.83

俄羅斯121466967105455.2554361544.7554361581.01

從以上統計數字可以看出，在這9個國家中，除了俄羅斯、韓國之外，其他7個國家中服緩刑、假釋這兩種社區矯正刑罰措施的人數都超過監禁人數，有的國家甚至大大超出。2000年，在加拿大，服刑人員總數為152148人，其中服監禁刑人數為30790人，僅占總數的20.24％；而同期服緩刑、假釋的人數為121358人，占總數的79.76％；緩刑、假釋人數為監禁人數的近4倍。在澳大利亞，服刑人員總數為76121人，其中服監禁刑人數為17142人，僅占22.52％；服緩刑、假釋人數為58979人，占77.48％；緩刑、假釋人數為監禁人數的近3.5倍；在新西蘭，服刑人員總數為24847人，其中服監禁刑人數為5926人，僅占23.85％；服緩刑、假釋的人數為18921人，占76.15％；緩刑假釋人數是監禁人數的近3.2倍。在法國，服刑人員總數為187142人，其中服監禁刑人數為52122，僅占27.37％；服緩刑、假釋人數為135020人，占72.63％；緩刑、假釋人數是監禁人數的近2.6倍；在美國，服刑人員總數為6498562人，其中服監禁刑的人數為1933503人，僅占29.75％；服緩刑、假釋人數的人數為4565059人，占70.25％。緩刑、假釋人數是監禁人數的近2.4倍。即使在監禁人數大于社區矯正人數的國家韓國和俄羅斯，其服緩刑、假釋人數占總數的比率也比較高，分別達45.90％和44.48％；緩刑、假釋人數與監禁人數很接近。

三、我國社區矯正的現狀及存在的問題

在我國，社區矯正的概念傳入的比較晚，對這一問題的認識和研究還不夠深入，相關的制度也很不完善。

（一）我國社區矯正措施的種類

根據刑事法律的有關規定，屬于社區矯正范疇的措施包括管制、緩刑、假釋、剝奪政治權利和符合監獄法規定的保外就醫及其他監外執行手段。從適用情況看，這幾種措施適用的比例都很低。16

管制：據統計，1999年，全國各級法院判處刑罰的罪犯總數為608259人，其中被判處管制的有7515人，占總數的1.23％；2000年為646，431人，其中被判處管制的為7822人，占1.21％；2001年為751146人，其中被判處管制的為9481人，占1.26％。

緩刑：據統計，1999年，全國的緩刑適用率為14.86％，2000年為15.85％，2001年為14.71％。此外，各地人民法院適用緩刑的標準差異很大，有些法院適用緩刑的數量很少，還有一些法院幾乎不使用緩刑這種刑罰方法。

假釋：據統計，1996年，全國共假釋罪犯36552人，假釋率為2.58％；1997年假釋41993人，假釋率為2.9％；1998年假釋29541人，假釋率為2.06％；1999年假釋30075人，假釋率為2.11％；2000年假釋23550人，假釋率為1.63％。

監外執行：據統計，2001年，全國監獄系統監外執行的罪犯占押犯總數的1.13％。17

（二）我國社區矯正制度存在的問題

與上述國家相比，我國的社區矯正制度存在以下問題：

一是現行法律規定的社區矯正種類太少。我國現行的刑罰體系是以監禁刑為主。非監禁的刑罰方法在法律規范中處于從屬、輔助、次要的地位。屬于社區矯正范疇的刑種和行刑方式只有管制、緩刑、假釋、剝奪政治權利和監外執行。其中刑法典中作為主刑的非監禁刑只有管制一種，其他都是附加刑和具體的行刑制度。

另外，法律在緩刑、假釋、監外執行等的對象及條件上規定了較苛刻的限制，例如，1997年修訂后的刑法第82條第2款規定：“對于累犯以及因殺人、爆炸、搶劫、強奸、綁架等暴力性犯罪被判處十年以上有期徒刑、無期徒刑的犯罪分子，不得假釋。”再如，刑法第72條規定可以適用緩刑的對象只能是“被判處拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子。”

二是社區矯正的適用數量太少。緩刑和假釋是兩種最基本的社區矯正中的措施。到目前為止，我國監獄收押的罪犯總數已經超過了154萬，而在1982年時僅有63萬。從社會總人口看，當時我國是10億3千萬，現在不到13億。在押犯的增長幅度是社會總人口的增長幅度的五六倍。在這樣一種態勢之下，緩刑和假釋的適用率依然很低。如上所述，我國1999年的緩刑適用率僅為14.86％，2000年為15.85％，2001年為14.71％。以1999年的14.86％為例，全年才有9萬罪犯被判處緩刑。若以平均2年的緩刑期計算，我國現在處于緩刑之下的總人數只有18萬。在押犯中假釋的比例更是很低，2000年共假釋23550人，假釋率僅為1.63％。若也以2年為平均假釋期限計算，每年約有4.6萬罪犯處于假釋之下。緩刑與假釋兩者之和也只有25萬左右，僅為監獄在押罪犯的16.7％，而上述各國緩刑、假釋人口與監禁人口之比都是成倍的或幾乎相等。此外，還需特別說明，西方發達國家的監禁人口都包括看守所的未決犯和在看守所執行的已決犯。如果按這個口徑統計，我國緩刑、假釋人口與監禁人口的比率比16.7％還要低得多。

三是缺乏專門的社區矯正執行機關和人員。如上所述，依照我國現行法律的規定，緩刑、管制、假釋、剝奪政治權利以及監外執行等社區矯正措施均由公安機關執行，實際中是由公安派出所這一基層治安部門來執行。但是，公安機關的主要任務是打擊現行犯罪，同時還負責維護日常的社會治安和擔任安全保衛工作，任務已十分繁重。因此，在公安機關內部沒有也不可能建立起專門的執行機構、執行隊伍以及執行人員。另一方面，由于法院和監獄在適用管制、緩刑、假釋和監外執行等措施時，通常都要考慮對罪犯的監督是否能夠落實，由于缺乏專門的執行機構與執行隊伍又反過來大大制約社區矯正的適用，形成社區矯正適用上的惡性循環。

四是缺乏專門的假釋決定機關。我國刑法規定，假釋案件的裁定權由中級以上人民法院行使。但是，假釋的依據是罪犯在服刑期間的悔罪和改造表現。法院審理假釋案件時，只能通過對執行機關所報材料進行書面審查，這易使審理流于形式又增加法院工作量，不利于及時、有效地應用這一法律手段來調動罪犯的改造積極性。再加上由于法院無法切身體會到假釋對調動罪犯改造積極性的作用，審理人員在裁決假釋案件時，更多的不是考慮假釋對罪犯的改造和回歸社會的意義，而是考慮假釋出去以后，如果再危害社會，是否會承擔責任，因此往往對假釋的數量控制較嚴。沒有專門的假釋決定機關，又反過來制約假釋的適用，造成惡性循環。

（三）社區矯正制度不完善導致的后果

我國在適用社區矯正這一措施中存在諸多問題，其原因很多，但主要還是由長期的重刑觀念和習慣決定的。在我國，無論是立法者、執法者還是公眾，似乎都愿意將犯罪增加簡單地歸結為處罰太輕，認為如果不將罪犯處死或者投入監獄，就等于罪犯沒有受到處罰。這導致我們從立法、司法到執行的各個環節上嚴重依賴監禁刑，不重視社區矯正，忽視非監禁刑，社區矯正適用率始終相當低，因而造成了一系列消極的影響和后果。

一是監獄押犯爆滿。我國目前獄內押犯超過154萬人。在改革過程中，各種社會矛盾還會進一步增加，犯罪還會進一步增長，如果依然依賴監禁刑，監獄押犯的數量還會持續攀升。據2000年統計，我國監獄共超押罪犯24萬人，監獄擁擠問題非常嚴重，給監獄的管理、犯人的教育等都帶來巨大的困難。

監禁率影射著一個國家的形象。在一個文明、法治的國家，監禁率不應很高。按照國際通行的算法，監禁率應當是在押的已決犯和未決犯的總和與國家總人口之比。如果這么計算，我國的監禁率大致在175/10萬人口。這個比率在大國里可能僅低于美國和俄羅斯，遠遠高于西歐、加拿大、日本、澳大利亞等國家。18根據筆者最近到日本研修時了解的情況，目前日本全國僅有7萬人左右的已決犯和未決犯，而且這個數字已經創造了日本在押犯數量的歷史記錄。我國任何一個中等省份的已決犯數量恐怕就遠遠超過了這個人口過億、GDP在世界上名列第二的大國。

二是行刑成本沉重。關押改造一個罪犯所需要的成本是很大的。許多發達國家在監獄監禁罪犯的成本是相當高的，都達到了每年數萬美元。這也是西方發達國家在上個世紀七八十年代轉而求諸社區矯正的一個重要原因。我國監獄監管罪犯的費用雖然沒有那么高，但是花費也相當可觀。2002年，全國監獄系統日常經費支出165.4億元，其中，國家財政撥款127.3億元，生產補充39.4億元。另外，監獄基本建設項目支出30多億元。19最近，財政部與司法部聯合下達了監獄經費支出標準，按照這個標準測算，全國監獄系統實際需要高達210億元經費才能正常運轉。若僅以純國家財政撥款127.3億元日常經費和30億元基本建設經費與154萬罪犯來計算，關押改造一個罪犯的年費用也已超過萬元。這可能已經高于一個大學生一年的開銷。這157億多元的經費還不包括從軍費渠道支出的武裝警察看押的經費。如果再加上超押24萬人，需要新建監獄，需要增加監獄設施，需要增加管理人員和管理費用。這必然增加國家的財政負擔，增加關押成本。而擴大社區矯正，可以降低行刑成本，提高行刑效率。據加拿大2000年～2001年度統計，關押一個男罪犯的年度費用為66381加元，關押一個女罪犯的年度費用為110473加元，而同期被假釋的罪犯在社會上監督改造，其人年均費用僅為16800加元。20

這中間有一個矛盾。一方面，監獄的經費大幅度增長，監獄關押人數大幅度增加，有很多監獄都處于超押狀態、另一方面，我們的社區矯正制度極為不發達，處于社區矯正之下的罪犯所占的比例遠遠低于其他國家，監獄中還存在著大量不需要或不適宜監禁的罪犯。這個矛盾不解決，監獄經費增長的幅度永遠也趕不上在押罪犯的增長的幅度。

三是行刑效果不理想。監禁的目的是為了使罪犯通過改造最終回歸社區，成為守法公民。在使用傳統的監禁刑時，罪犯被監禁在監獄中，與社會分離開來，其職業、家庭關系等深受監禁的損害，其思想觀念和生活方式等也容易受到一起服刑的其他犯罪人的負面影響。尤其是在我國，監獄生產彌補經費不足的情況一直在延續，監獄不僅承擔著監管改造罪犯的職能，還承擔了辦企業、辦社會的職能，從而引發監獄本身的行刑效益與企業追求經濟效益的碰撞，監獄的職能嚴重錯位，教育改造被一再擠壓，甚至基本的時間和空間都無法保證了，因此行刑效果就更難保證了。現實中許多大案、要案、特別是黑社會性質組織犯罪案，都是“二進宮”或“三進宮”者所為。

四、改革與完善我國社區矯正制度的對策

基于我國現行社區矯正制度中存在的種種問題，在我國改革和完善社區矯正制度不僅是必要的、而且是急需的。由于上述問題的根源在于現行立法不夠完善，因此從長遠來看，要克服我國現行社區矯正制度中存在的缺陷，應當通過立法手段加以解決。目前，應該在現行法律框架內積極開展社區矯正的試點工作，進行探索和研究。

（一）在現有法律制度下，擴大社區矯正的適用

一是擴大管制刑的適用。管制刑是我國唯一的一種具有社區矯正性質的主刑，在歷史上曾發揮過重要作用。它的適用符合現代刑罰理念，對社會、更對犯人本身有著積極作用。因此，應當擴大適用管制刑。尤其要注意對未成年犯、老年犯、初犯、過失犯等犯罪情節輕微，主觀惡性不大的犯罪人的適用。

二是擴大緩刑和假釋的適用。有條件的暫緩執行或有條件的釋放，對于那些并非怙惡不悛的罪犯來說，投入監獄或重新收監執行刑罰這頂懸在其頭頂上的帽子具有更為直接和具體的威懾，從而有利于其改過自新。主管機關、監督機關、其他部門及社會應正確看待審判人員對緩刑或假釋的適用，取消適用的比例限制，加大適用的數量。對未成年犯（占1.01％）、老殘犯（占5.14％）和女犯（占4.13％，其中有相當一部分是被動犯罪的）應考慮多適用假釋。

三是積極嘗試社區矯正的新形式。監獄可嘗試多種途徑，多種靈活的執行方式，加強犯人與社會的聯系，例如，允許犯人到社會上試學、試工、試農；擴大適用《監獄法》規定的離監探親制度；嘗試作為釋放前準備的休假制度，可以允許犯人在釋放前的6個月內，每月數日返家。

四是加強社區矯正的執行。為緩解公安機關的工作壓力，更為使得對犯人的社區矯正工作能夠落實，各地可以成立公安、檢察、法院、司法和民政部門聯合工作機構，負責組織、實施及協調與社區矯正有關的各項工作，同時，為調動社會參與的積極性，也可以吸納社會志愿者參加。

（二）進一步改革和完善相關法律制度的建議

如上所述，我國現行刑事立法中尚存在一些缺陷，不利于社區矯正的擴大適用，因此，要實現改革與完善我國社區矯正制度的目標，還需要對現行刑事立法進行改革。改革和完善相關法律制度可以從以下幾方面入手：

1將管制刑改造成為社區服務刑，對輕微犯罪者適用。“管制刑作為一種刑罰手段見諸于法律，是我國的獨創。”它是中國共產黨及其領導的人民政府對建國以前該黨取得政權之前所統轄的革命根據地內實施的管制制度的延續和繼承，被認為“是過去在老解放區就義行之有效的辦法”。21這種手段在中華人民共和國刑法典頒發之前的《中華人民共和國懲治反革命條例》和《中華人民共和國懲治貪污條例》等單行法規中就做出了規定，并在鞏固人民民主專政政權和建立社會主義經濟體制的過程中廣泛運用。但是，國家經濟、政治、文化和社會狀況的不斷變革，對這一刑罰手段的適用和執行都帶來了許多困擾和制約，近年來不斷有人主張廢除管制。此類主張的主要理由包括：一是管制賴以存在的新生人民政府需要處理大量反革命分子的特定歷史條件已經喪失，黨的基本路線和政府的工作重心都發生了根本的轉變，因此管制刑應當因時制宜地退出歷史舞臺。二是管制刑的存在有損刑罰體系的科學性。三是管制刑在實踐中難以執行。22在實踐中，近年來管制刑的適用比例一直很低。如上所述，2000年前后，管制在適用的全部主刑中僅占1.2％左右，全國僅有數千起。因此，為了管制不致于在受觀念和實際執行困難的情況下逐漸名存實亡，并在借鑒國際刑罰改革經驗的基礎上發揮出應有的作用，可以對其進行改造，增加公益勞動的內容，更名為社區服務刑。在西方一些國家，經過幾十年的實踐，社區服務刑制度日漸完善。它對于教育矯正犯罪分子、維護社會秩序的積極作用也受到了越來越廣泛的關注。將管制刑改造成為社區服務刑既是使現行管制制度擺脫困境的需要，也是使刑罰制度在不斷邁進的依法治國，建設社會主義法治國家的過程中與國際刑罰制度接軌，使刑罰制度與政治手段不斷分離的需要。應當說，由管制刑改造而成的社區服務刑，既保持了刑罰社會化的優勢，又增加了新的內涵，更加適應在逐步建設和完善的社會主義市場經濟體制和社會主義法治國家情況下的刑罰適用和刑罰執行的需要，更好地發揮這一刑種懲治犯罪，保護人權，補償社會，預防犯罪的作用。當然，對犯罪人適用這一刑種應當附加一定的條件，這是各國通行的實踐。具體附加哪些具體條件，筆者尚未仔細斟酌，但是賠償被害人損失這一條是絕對必要的。

2修改緩刑、假釋及監外執行的適用條件。適當放寬緩刑條件中有期徒刑的上限標準。刑法第72條的規定可以適用緩刑的對象的范圍過窄，以3年為界不合適。從刑事司法實踐來看，我國的輕刑犯標準與其他國家的標準有很大不同。在我國5年以下有期徒刑都應屬輕刑范圍，實踐中被判3-5年有期徒刑的罪犯占了相當大比例；而在外國、特別是發達國家，2年以上就算重刑犯了。因此，刑法第72條中“被判處拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子”宜改為“被判處拘役、五年以下有期徒刑的犯罪分子。”同時，適當縮短假釋條件中已實際執行的期限。將刑法第81條第所規定的，被判處無期徒刑的犯罪分子，實際執行十年以上這一實際執行的必要期限，縮短為被判處無期徒刑的犯罪分子（后經改判為有期徒刑的），實際執行八年以上；或者將審前羈押的時間和改判為有期徒刑之前的時間包括在內，實際執行十年以上。在刑事司法實踐當中，被判處無期徒刑的犯罪分子的審前羈押時間有很大的不同，為了體現社區矯正的公正，實現其目的，將犯罪分子的審前羈押時間考慮在內是十分必要的。

此外，刑法第81條第2款“對于累犯以及因殺人、爆炸、搶劫、強奸、綁架等暴力性犯罪被判處十年以上有期徒刑、無期徒刑的犯罪分子，不得假釋”的規定，也有些機械。在國外、尤其是美國，確實實行了從根本上剝奪不可改造的罪犯的犯罪能力的刑事政策，在立法上規定了對嚴重暴力犯罪分子判處沒有假釋的終身監禁。這一政策和立法的依據是有選擇地剝奪犯罪能力的犯罪學理論，同時是為了應對近年來社會各界恢復死刑的強烈呼吁，作為死刑的替代措施。而在我國，整個刑罰制度都是建立在罪犯是可以改造的哲學基礎之上的，同時有保留著對罪大惡極的罪犯的死刑。無論是從刑罰哲學上，還是從實際需要上看，都沒有必要在刑法中再做出這類不得假釋的規定。另外，還有一點需要說明，世界上許多國家都實行單一的假釋制，而不是向我國這樣實行假釋與減刑雙軌制。在不設置減刑制度的國家，對于罪犯判處不許假釋的終身監禁能夠從根本上剝奪罪犯的犯罪能力。而在我國實行假釋與減刑雙軌制的情況下，對罪犯不實行假釋并不能實現這樣的目的，罪犯通過減刑照樣可以回到或提前回到社會。因此，這一條款的規定宜改為，對于被判處有期徒刑的累犯以及因殺人、爆炸、強奸、綁架等暴力性犯罪被判處十年以上有期徒刑的犯罪分子，執行原判刑期三分之二以上，被判處無期徒刑的累犯以及殺人、爆炸、強奸、綁架等暴力性犯罪分子，實際執行十二年以上的，可以假釋。

3為緩刑和假釋規定明確、便于操作的實質性要件。刑法對適用緩刑和假釋的規定都存在一個問題，實質性要件不夠確定，所謂“適用緩刑確實不致再危害社會的”、“假釋后不致再危害社會的”，這樣的條件執法人員很難掌握，實踐中承辦案件者害怕日后承擔責任，對于可此可彼者，通常不判緩刑，不決定假釋，這也是緩刑和假釋適用率低的一個重要原因。因此，我們建議修改完善立法，為緩刑和假釋規定一套確定的、便于操作的實質性要件，而且賠償被害人損失應當成為一個重要的方面。

此外，對于緩刑和假釋的罪犯需要遵守的條件，現行法律都規定了基本一致的5條。這顯得比較簡單，針對性不強，因此在實踐中因為違反緩刑或假釋條件而被撤銷緩刑或假釋的案例極為少見。刑事立法對緩刑和假釋服刑人員應當做出更加符合執行刑罰需要，符合社會發展現狀，對罪犯更具針對性的條件。此外，立法還應當給予刑事司法人員一定的自由裁量權，允許審判人員或者改革后的假釋裁定人員針對罪犯的實際，確定其應當遵守的更加零活、具體的條件，以實現緩刑和假釋的目的。

4擴大監外執行的適用。罪犯在監獄服刑期間出現法定的監外執行情況，應當及時適用監外執行。根據司法部監獄管理局的統計，2001年監獄系統獲準監外執行的犯人僅占在押犯總數的1.13％，同期，還有5.14％的老殘犯和0.20％的精神病犯仍在監獄內服刑。據監獄管理部門介紹，我國目前年齡最大的在押罪犯高達92歲，80歲以上的服刑人員并不少見。建議對這兩類犯人擴大適用監外執行，這樣既符合社區矯正的目的，也凸顯我國刑罰的文明、人道，與政治文明的建設步伐相適應。.

（三）設置專門的社區矯正的執行機構和執行隊伍

如上所述，根據現行立法，我國沒有專門的社區矯正執行機構和執行人員，因而出現了各種執行不力的情況。要擴大社區矯正的適用，有效執行社區矯正，必須通過修訂立法來改革現行執行體制，設置專門的社區矯正執行機構和人員。銆€

首先，設置專門的社區矯正執行機構。如設置社區矯正局，負責全國社區矯正執行工作的管理。在各省、直轄市、自治區設社區矯正處，負責本轄區內的社區矯正執行工作的管理。在各縣、市、區設社區矯正科，負責本地社區矯正執行工作的管理。城市街道和農村鄉鎮設專人執行社區矯正，直接負責這部分罪犯的管理、教育、考察和監督工作。

其次，建立專門的社區矯正執行隊伍。有了執行機構和執行制度，還要有合格的執行隊伍（工作人員）。非監禁刑罰的執行，也屬于國家刑罰執行的范疇，因此必須由國家公務員負責執行，但是，又由于非監禁刑罰在社區內執行的特點，因此當地社會力量對矯正工作的支持是很重要的。為此，我們建議，應建立有專業人員和志愿者參加的執行隊伍。社區矯正局應制定包括專業人員和社會志愿者的任職條件、招聘程序、工作職責和職權等相關內容的規章制度。專業人員，包括國家公務員和心理學、教育學等方面的專業人員，在上述從上至下的各級機構都應確定編制、崗位、任職條件。社會志愿者，基層社區矯正結構在當地社區招募志愿者，協助專業人員管理、教育、監督并考察在社區內服刑的犯人。這些志愿者應具有較高專業水平，有豐富的社會經驗，熱心社會公益事業，當然也要有能夠勝任這項工作的身體條件。

（四）設置專門的假釋委員會

從假釋的性質來看，它不是改變原判決，只是執行方式的變更，并非改變法院的判決，不涉及法院的職能——行使審判權的問題。另外，如前文所述，我國現法律規定假釋裁定權由人民法院行使有一定弊端。為此，我們建議修改立法，從體制上理順假釋的決定權，設立專門機構——假釋委員會來決定對罪犯的假釋，在各省設立分會，由假釋委員會及其分會依照法定程序對假釋案件進行審理和裁定。這也是多數國家的通行做法。

結束語

從上面的內容可以看出，改革和完善我國現行的社區矯正制度和實踐具有非常重要的意義。一是有利于減輕監獄壓力，促進監獄的安全穩定；二是有利于對罪犯的分類管理與教育，提高教育改造質量；三是有利于罪犯刑滿之后成功回歸社會，減少重新犯罪；四是有利于合理配置行刑資源，減輕國家行刑成本；五是有利于增強社區預防犯罪的意識，將社會治安綜合治理落實在基層；六是有利于將消極因素轉化為積極因素，增強社會穩定的基礎；七是有利于與國際刑罰發展趨勢接軌，探索和建立我國人道、文明的刑罰制度。

基于以上認識，司法部委托該該部預防犯罪研究所進行了專題研究，并將其研究報告于2002年報送中央有關決策部門。相關中央決策部門領導對報告予以肯定，并要求司法部開展試點，在試點過程中商相關部門解決有關問題，包括立法問題。此后，司法部決定開展社區矯正試點。經過與最高人民法院、最高人民檢察院和公安部協商，這三個部門與司法部已于2003年7月10日聯合下達了《關于開展社區矯正試點工作的通知》。《通知》選擇了北京、天津、上海、山東、江蘇、浙江6個省市開展試點，要求要求部門提高認識，轉變觀念，充分認識開展社區矯正試點工作的重要意義；分工負責，密切配合，共同做好社區矯正試點工作。9月8日，兩院、兩部在北京召開了全國社區矯正試點工作會議。在會上，6個省市的相關部門報告了本地區社區矯正試點工作的進展情況，兩院、兩部的領導對開展試點的地區提出了要求。目前，上海市已在全市推開試點工作。北京市選擇東城區等區縣開展試點，并決定繼續擴大試點范圍。天津、山東、江蘇、浙江等省市也已經完成試點的準備工作，已近期內開始試點。

社區矯正試點工作的開展，對于探索我國刑罰制度的改革與完善，建設社會主義政治文明將會起到重要的推動作用。