廢水處理廠論文：廢水處理廠屬性研究
前言：本站為你精心整理了廢水處理廠論文：廢水處理廠屬性研究范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
本文作者：龐子淵作者單位：重慶大學法學院
城市污水處理廠應有法律屬性
（一）從環境法相關規定來分析
我國環境法對“排污者”最直接的定義來自《排污費征收適用管理條例》，該條例第2條第一、二款規定：“直接向環境排放污染物的單位和個體工商戶（以下簡稱排污者），應當按照本條例的規定繳納排污費。排污者向城市污水集中處理設施排放污水、繳納污水處理費用的，不再繳納排污費。”很明顯，法律條款中的“排污者”和城市污水處理廠有著明顯的區別，是兩類不同性質的主體。在對城市污水處理廠的實際監督管理中，我國很多省市環保部門的執法者認為上述規定其實只是將城市污水處理廠作為一般排污收費制度的例外。意味著城市污水處理廠不需要繳納普通的排污費，但排污許可證制度仍然適用于城市污水處理廠，如果城市污水處理廠超出排污許可證的規定排污同樣是違法的。例如，河北省環保廳2009年印發的《河北省城鎮污水處理廠設施運行環境監督管理實施意見》明確表示：“城鎮污水處理廠未按規定及時辦理污染物排放許可證，超總量和超標準排污的，由環保監管部門依照有關法律進行處罰”。廣東省2006年頒布實施的《廣東省城鎮污水處理廠監督管理辦法》和江西省2010年的《關于加強污水處理廠運行監管有關工作的通知》等文件也都對城市污水處理廠進行了類似的定位。地方環保部門作出這樣規定的主要依據是我國《排放污染物申報登記管理規定》（以下簡稱《排污管理規定》第2條第一款的規定：“凡在中華人民共和國領域內及中華人民共和國管轄的其他海域內直接或者間接向環境排放污染物、工業和建筑施工噪聲或者產生固體廢物的企業事業單位（以下簡稱排污單位），按本規定進行申報登記，法律、法規另有規定的，依照法律、法規的規定執行。”這條規定及該《排污管理規定》所定義的“排污單位”的確沒有將城市污水處理廠與其他排污主體作出區別對待的特殊規定，城市污水處理廠還是有屬于“排污單位”的嫌疑。筆者認為上述依據并不充分，不能認定城市污水處理廠是環境法上的“排污單位”，理由如下：第一，《水污染防治法》第20條第一款規定：“直接或者間接向水體排放工業廢水和醫療廢水以及其他按照規定應當取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企業事業單位，應當取得排污許可證；城鎮污水集中處理設施的運營單位，也應當取得排污許可證。”顯然，作為效力較高的單行法律的《水污染防治法》關于排污許可證制度的規定明確將城市污水處理廠和其他排污企業進行了區分。第二，無論是排污許可證制度，還是排污收費制度都是我國污染防治制度體系中一個子制度，且一脈相承，規范的主體應該是一致的。如果在排污收費制度中城市污水處理廠被作為一類特殊主體區別對待，那么排污許可證制度同樣應該如此。第三，我國法律條款中出現的“排污者”和“排污單位”應該具有同樣的含義，沒有任何一個解釋指出它們是不同的概念，只是由于立法者的小疏忽讓我們看到了同一概念的兩個稱呼。城市污水處理廠既然不是“排污者”，也就不是“排污單位”。第四，我國很多現行地方性環境法規中都使用“排污單位”這個名詞，且沒有將城市污水處理廠與之區分，地方環保部門據此將城市污水處理廠作為“排污單位”進行監控。這樣的現狀是因為地方政府沒有正確把握城市污水處理廠的法律屬性，致使地方立法與上位立法不統一所造成的。綜上，國家的確將城市污水處理廠納入環境監管的約束范圍，同時也有意圖將城市污水處理廠與其他排污企業區別對待，但遺憾的是沒有進行更為細致的規定，使城市污水處理廠的法律屬性處于一種不確定的狀態。
（二）從環境法基本原則來分析
城市污水處理廠是否應該被環境法賦予“排污者”或者“排污單位”的性質呢？筆者選擇從環境法的基本原則來判斷。我國的環境責任原則是我國環境法的基本原則之一，排污主體因其排污行為承擔環境法律責任的相關法律規定都根據這一原則制訂。該原則有時有不同的名稱，有的學者稱之為“誰污染誰治理原則”，有的學者稱之為“損害環境者付費原則”，有的學者稱之為“開發者養護、污染者治理原則”，無論這一原則的名稱是什么，該原則的主要含義是統一的，即指在對自然資源和能源的開發和利用過程中，對于因開發資源而造成資源的減少和環境的損害以及因利用資源和能源而排放污染物造成環境污染危害等的養護和治理責任，應當由開發者和污染者分別承擔。［2］該原則中的“污染者”與立法中的“排污者”具有相同的含義，該原則成為排污收費制度及排污許可證制度等環境法法律制度的重要理論依據。筆者認為，城市污水處理廠自身的行為特質否定了該原則對其的適用性，也否定了城市污水處理廠“排污者”性質的合理性。原因如下：第一，城市污水處理廠的行為目的是為了削減污染物。國家建設城市污水處理廠的最初目的是為了削減其他主體排放到水體中的污染物，城市污水處理廠的行為旨在保護環境且沒有經濟意圖，其公益性質得到社會的公認，這時的城市污水處理廠明顯不屬于環境責任原則所規范的范疇。不過，隨著城市污水處理廠在我國經濟體制改革中的轉型，其行為目的似乎有所變化，公益的性質無形中減弱。筆者從污水處理費的角度來解析城市污水處理廠行為目的的變化。污水處理本屬公益事業，無論是誰運營污水處理廠，只要用水主體排放污水或廢水就應當交納污水處理費進而保障污水處理廠的正常運行，這是用水主體應當履行的義務。［3］但是，在我國目前的收費體系中，污水處理費被作為水價的組成部分，性質上更接近于服務性收費。這樣的收費制度給人以誤導，即城市污水處理廠是一個盈利性質的企業，其行為目的是為了盈利。污水處理費一漲再漲更加深了人們這樣的認識。其實在我國，污水處理費仍然是由政府定價，污水處理費的收取主要用于保證城市污水處理廠的正常運行和運營企業的合理利潤。部分由于技術、管理成本過高等原因無法盈利的城市污水處理廠也由政府給予補貼促進其正常運轉，這充分說明了城市污水處理廠并不是完全市場化運作自負盈虧的盈利型企業。筆者認為，城市污水處理廠的市場化最重要的原因是為了更好地籌集污水處理事業發展所需要的資金，并使城市污水處理廠成為自主經營的公司化企業，做到政企分開，進而保證污水處理設施的正常運行。所以，城市污水處理廠市場化之后的盈利性是正常、合理的，且適當的盈利是市場化發揮優勢的基礎和必然選擇。換言之，污水處理市場化是國家積極引導的產業發展方向，它并沒有改變城市污水處理廠原有的行為目的，即無論城市污水處理廠作為傳統的公共服務主體還是市場機制下的經營主體，削減污染物、改善環境的行為目的仍然沒有改變，也不能改變。除此之外，雖然城市污水處理廠和其它企業一樣，其工作運行也是一個利用自然資源和能源的過程，同樣使自然資源產生一定量的減少，但是我們不能否認城市污水處理廠利用自然資源的目的是為更好地維護自然資源這一事實。總之，城市污水處理廠的行為目的決定了其不應該根據環境責任原則承擔污染環境的環境法律責任。第二，城市污水處理廠的行為結果是減輕污染物對自然環境的污染和負面影響。誠如上述，城市污水處理廠的確排放了污染物，其行為會對自然環境產生一定的負面影響，據此就可以斷定城市污水處理廠應該為此行為結果承擔治理和補償等環境責任嗎？筆者認為不恰當，首先，城市污水處理廠所排放的污染物基本上不是污水處理廠自身產生的，因污水處理程序產生的污染物所占比例很小完全可以忽略不計，準確地說，這些污染物是進入城市污水處理廠的其它污水或廢水經過處理后的殘留物。既然城市污水處理廠不是污染物的產生者當然不應該被當作“污染者”來看待。有學者指出，雖然污染物是由其他排污主體產生的，但是其他排污主體已經通過排污費或超標排污費承擔了他們應該承擔的環境責任，污染物進入城市污水處理廠之后的環境責任就應該轉由城市污水處理廠承擔。［4］此觀點有一定說服力，筆者也認為城市污水處理廠應該承擔一定的責任，不過這種責任是城市污水處理廠作為“污水處理者”所應當承擔的處理責任以及因處理不力引起的其他法律責任，而不是作為“污染者”承擔的環境責任。其次，暫時拋開城市污水處理廠處理污水和廢水的能力不談，污水和廢水經過處理后，污染物肯定會減少，城市污水處理廠的行為結果事實上是減輕污染物對自然環境的污染和負面影響。城市污水處理廠的行為結果再次說明其不應該作為環境責任原則中的“污染者”承擔環境責任。
（三）城市污水處理廠法律屬性現狀之弊端
經過前文的分析可以得出這樣的結論，我國環境法并沒有，也不應該將城市污水處理廠定性為“排污者”或者“排污單位”。但是，在現實生活中，無論環保部門還是普通民眾，甚至城市污水處理廠運營者都漸漸遺忘了城市污水處理廠原有的作為環境保護者的公益性質。這樣的認識給我國污水處理事業的發展帶來諸多弊端。
1.導致處罰顯失公平
城市污水處理廠超標排放主要有兩類原因：第一類原因源自城市污水處理廠本身。即城市污水處理廠管理不善，處理設施不能正常運轉；城市污水處理廠建設進度和設施建設緩慢；城市污水處理廠未安裝或擅自拆除出水口在線監控裝置等。基于這類原因造成的超標排放，環保部門對城市污水處理廠進行嚴厲的處罰是有法可依、有理可循的，且人人拍手稱快。在此，筆者必須強調，這樣的監督管理中，城市污水處理廠扮演的角色不是“排污者”而是“污水處理者”。城市污水處理廠所受的處罰是因為本身的運行沒有符合作為“污水處理者”的規范而應承擔的責任。另一類原因則稍顯復雜，而且是造成城市污水處理廠頻繁超標排放的主要原因。即城市污水處理廠無權對來源污水進行甄別和分類管理，而只能來者不拒。有的排污主體排放到污水收集系統的污水或廢水嚴重超標，有的排污主體排放的污水或廢水中含有無法處理的物質或成分，有的污水或廢水在管網傳輸過程中污染加重，這些情況無一不使城市污水處理廠的處理負擔加重，城市污水處理廠有時盡心盡力處理污水也無法使處理后的水達到排放標準。另外，按照目前的監管制度，只要城市污水處理廠所處理污水或廢水來自城市污水收集系統，即使所有污水或廢水均來自工業企業，也只是對城市污水處理廠的出水進行考核。但實際上，由于工業廢水的可生化性差、重金屬以及難降解有毒有害物質含量高等因素影響，工業廢水比例較高時，城市污水處理廠是很難實現達標排放的。［5］如果城市污水處理廠被定位于“排污者”，即使基于上述原因造成排放超標，環保部門仍然會一味地見超標就罰，城市污水處理廠訴苦無門，這樣的處理方式顯失公平。綜上，從因果關系的角度看，城市污水處理廠的排污超標的原因是多方面的，既有“排污者”的原因，也有城市污水處理廠自身的原因，還可能有污水處理技術的原因以及政府市政建設方面的原因，如果多因一果卻處罰一個原因顯然是不公平的。
2.阻礙城市污水處理廠健康發展
由于整個社會對城市污水處理廠法律屬性的認識存在偏差，使城市污水處理廠在市場化背景下運行面臨不少困難。其中最主要的困難就是相應配套的法律制度尚處于探索之中。［6］法律制度的缺陷導致城市污水處理廠不僅要承擔作為“污水處理者”保護環境的責任和義務，還要作為“排污者”替其他主體來承擔本不該自己承擔的責任。雖然政府返還的污水處理費加上政府的補貼可以實現城市污水處理廠正常運轉和合理盈利的需要，但額外的不適當的處罰會給城市污水處理廠帶來巨大的負擔。如果城市污水處理廠靠自身的管理無法避免超標排放，那么它就會想方設法通過提高污水處理費來實現盈利，由社會來承擔責任；或者通過不正當的手段求得環保部門手下留情。對城市污水處理廠來說，其自身污水處理技術和管理水平的進步已經不是發展最重要的因素，因為技術的進步也不一定能夠應對真正排污者帶來的污染物的增加。長此以往，污水處理行業市場化的優勢無法得以實現，城市污水處理廠的運營者要么維持現狀不思進取，要么不堪重負退出市場，這都不是政府和民眾所希望看到的結果。
3.不利于環境執法與守法
對環保部門來說，加強對城市污水處理廠的環境監管是其職責所在。依據現行環境法律制度，環保部門將城市污水處理廠視為“排污者”進行監管其實是不得已而為之，尤其是當城市污水處理廠排放超標時，環保部門不得不對城市污水處理廠施以和其他排污企業同樣的處罰。令人擔心的是，某些行政區域的環保部門將城市污水處理廠視為重點監控的“排污者”，反而放松了對其他真正違法“排污者”的監督。再者，即使環保部門認識到城市污水處理廠并非“排污者”性質，且有證據顯示超標排放不是廠方處理不力造成的，也不得不處罰城市污水處理廠，否則環保部門會承擔行政不作為的法律責任。這正是由于對城市污水處理廠法律屬性的認識不夠準確以及配套法律制度的缺失，致使環保部門在環境執法中迷失方向。另一方面，城市污水處理廠作為環境守法者也有苦難言。如果城市污水處理廠在管理上出現疏忽，導致處理能力下降進而排污超標，那么廠方沒有免責或減輕責任的抗辯理由，應該承擔相應的法律責任。如果城市污水處理廠盡職盡責，由于前文所述的其他非廠方自身原因造成無法達標排放，那么城市污水處理廠就應有抗辯的權利。但是，和其他排污企業一樣，城市污水處理廠所接受的監督都是末端監督，只要排污超標，除非有不可抗力這樣的抗辯事由，城市污水處理廠想減免責任非常困難。因為，立法者對城市污水處理廠法律屬性的不準確認識使現行環境法律、法規中只有關于“排污者”義務和禁止行為的條款，而沒有維護城市污水處理廠作為“污染削減者”權利的條款。綜上，對城市污水處理廠法律屬性不準確認識給污水處理法律監管制度和我國污水處理事業的發展都帶來了不利的影響，最終給我國的水資源保護前景蒙上一層陰影。
城市污水處理廠監管模式的更新
筆者進行前文的分析并非旨在維護城市污水處理廠的利益，更不是主張環保部門放松對城市污水處理廠的法律監管，而是力圖從正確認識城市污水處理廠的法律屬性入手，為完善我國城市污水處理廠的法律監管制度出謀劃策。
（一）明確城市污水處理廠為具有公益性質的特殊排污主體
城市污水處理廠要進行一定量的排污是一個客觀事實，但是必須要和環境法所確認的“排污者”嚴格區分。在國家環保總局組織的《水污染防治法（修訂草案）》研討會上，與會者提出將城市污水處理廠單獨作為一類排污單位，以專章或專節的形式予以規定。筆者非常贊同這一觀點，并建議在立法中做到以下幾個方面：首先，統一對排污主體的稱呼，要么是“排污者”，要么是“排污單位”，不能模棱兩可。其次，對一般排污者進行更為準確的定義，比如，可以建議表述為：本法所稱排污者是指向城市污水集中處理設施排放污水或直接向水體排放污染物的單位和個體工商戶。最后，明確指出城市污水集中處理設施的運營單位不是本法所規定的排污者，是一類特殊的排污主體，其排污申請及許可證取得等都作特殊規定。除了通過立法明確城市污水處理廠的特殊法律屬性之外，政府非常有必要重新確立城市污水處理廠作為城市污染物削減者的公益地位。誠如上述，認識的偏差和不合理的處罰使城市污水處理廠慢慢偏離了公益的方向，并注重逃避處罰獲取利益，同化為一般的市場主體。在污水處理行業市場化進程中，政府必須及時對城市污水處理廠進行正確的引導，通過立法和政策鼓勵的方式確立其公益地位，讓城市污水處理廠對自身的公益性質有更深刻的認識和理解進而更好地從事環保事業。同時，讓環保部門也改變目前視城市污水處理廠為單純謀利企業的態度，將監督的重點轉移到污水處理的運行過程上來。最后，政府應通過宣傳的方式讓社會認可城市污水處理廠的公益性質，使公眾理解和支持污水處理事業的發展。
（二）建立科學的污水處理監控體系
對城市污水處理廠法律屬性的不準確認識導致現行污水處理監控體系有重大缺失。目前，城市污水處理廠只安裝有出水口在線監控裝置，環保部門根據出水口的污染物指標來判斷城市污水處理廠是否超標排污，這和普通排污企業的監督辦法并無不同。對于城市污水處理廠來說，無論是進入城市污水處理廠的水還是處理后排出去的水都是具有一定污染指數的“污水”，而且城市污水處理廠不能對進入污水收集系統的來源污水進行甄別，那么單一的末端指標監督肯定是不合理的，這種監督無法客觀反映城市污水處理廠對污水的處理情況。筆者認為，環保部門實施環境監管的真正對象應該是整個城市污水處理系統，對城市污水處理廠的環境監管是其中最重要的一個環節。城市污水處理廠的監控體系應該是這樣的：首先，環保部門對不同級別的城市污水處理廠進行評價，將其具備的污水處理能力量化并進行登記。然后，建立污水處理進水口在線監控裝置，根據進水口和出水口同時監控的方法測量一定時間內城市污水處理廠所完成的污染物削減量，出水口污染指標檢測結果一旦超標，就要檢查在該時間段污水處理廠所完成的污染物削減量是否符合其污水處理能力，如果兩相符合就應繼續查找超標的其他原因，如果不相符就應主要追究城市污水處理廠處理不力的法律責任。
（三）建立完善的污水處理責任體系
執行現行的監控手段，城市污水處理廠排放的水只要超標，責任肯定歸于城市污水處理廠。根據前文的分析，這樣的責任體系顯然有失公平。城市污水處理廠只是城市污水處理體系中的一個主體，政府必須明確包括自己在內的所有主體的責任和義務。污水處理責任主體主要包括政府、排污者（主要是企業，也包括公眾）和城市污水處理廠三方。按照筆者建議的新的監控體系對污水處理進行監督，城市污水處理廠超標排污的責任應分為污水處理前責任、污水處理責任和混合責任。污水處理前責任指城市污水處理廠正常完成污水處理任務仍然超標排污的責任，這類責任的產生通常是由于污水輸送管網異常污染或者排污者排污嚴重超標而引起，承擔責任的主體應該是政府或污染者。污水處理責任指由于城市污水處理廠自身運行或管理缺陷造成超標排污的責任，這類責任城市污水處理廠責無旁貸。如果是混合責任，就應該由三方主體共同承擔。
