農村土地產權制度

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內容摘要：我國農村土地家庭聯產承包責任制的制度安排存在諸多弊端，私有化和國有化的方案都不符合我國的國情，不是土地產權制度變遷的方向。當前，農村土地產權制度改革的核心內容是把土地承包權賦予物權的屬性，明晰土地產權，強化承包權。農村土地產權制度改革的總趨勢是，以恢復農民地權為實質內容的制度變遷。

關鍵詞：土地產權，制度變遷，物權

建國以來，我國農村土地產權制度經歷了數次變遷，其中，比較突出的是20世紀60年代初和80年代初的兩次變革。前者通過“自留地”、“拾邊地”以及部分開放集市貿易，給予農民對“集體化”的有限的退出權；后者通過家庭聯產承包責任制的推行，在農村形成了新的土地產權制度。農村土地產權改革的總趨勢是，以恢復農民地權為實質內容的制度變遷。但目前，在新農村建設和構建和諧社會的時代主題下，家庭聯產承包責任制存在的問題孕育了農村土地產權制度變遷新的動力，誘發了新一輪的制度變革。

一、當前農村土地產權制度存在的問題

家庭聯產承包責任制是在保留集體所有制因素的條件下實現了農民對土地的直接經營權，但它是由國家控制而由集體來承受其控制結果的一種制度安排。因此，這種特有的農村土地產權制度帶來了一系列的問題，如土地權屬糾紛、征地補償費用不標準、不合理分配、農民宅基地不合理占用、土地使用權尤其是非農集體土地使用權的流轉問題及農民的權益問題等。

(一)農村土地產權殘缺，對農民的經營和投資激勵不足

現行農村土地實行集體所有制，而集體可以有鄉鎮、村、村民小組三個層次，它們在不同程度上都是農村集體土地產權的所有者代表。但“集體”到底是指哪一層次?法律規定則含糊不清。可見，農村土地的所有權主體是缺失的。農民只擁有土地的使用權，而不具有對土地的實際占有權、完全經營權、自由轉讓權、入股權、抵押權和繼承權。產權不完全導致的土地頻繁調整和有限的承包期限，容易造成農民經營土地行為的短期性，抑制了農民投資和經營的安全感與積極性，甚至采用掠奪性經營方式，導致土地貧瘠化，不利于農業生產的持續發展，影響農民收入的長期增長。

(二)農地分散經營，難以獲得規模效益

在現行的家庭聯產承包責任制下，大部分農村地區根據集體土地的質量和數量，將土地按人口或按勞動力平均分配，這種生產組織形式使農地經營分散，難以形成規模效益。人地矛盾是我國的基本國情我國13億人中有9億是農民，雖然我國耕地面積總量大，但人均耕地面積僅為0.1公頃，為世界平均水平的42%。這種超小規模的土地經營模式，不利于農業生產的社會化、規?；图s化發展。加之當前開發區熱、房地產熱等各種“圈地運動”使不可再生的土地資源流失嚴重，耕地面積大量減少，也加劇了人地問的矛盾。我國地區之間土地資源和人口分布不均，按人口平均分配土地很容易造成人地關系結構性失衡。而人地矛盾的加劇和人地關系結構性失衡，在客觀上都要求土地經營必須提高效益。

(三)分散經營使農產品供給層次低，難以獲得市場優勢

家庭聯產承包責任制必然形成小生產與大市場的矛盾，阻礙農村市場經濟發展。目前，大部分農村農產品供給結構層次低，農產品品種和品質的結構性矛盾明顯。農業發展受需求約束的特征突出，而農產品品種和品質結構仍沿襲傳統模式，調整滯后，造成相當部分農產品小能適銷對路，農民增產不增收。而且單個農戶進入市場面臨重重困難：一是主體分散，無力抵御市場競爭、需求變化帶來的巨人風險；二是組織化程度低、素質低以及封閉式經營，使農戶直接進入市場的交易費用昂貴；三是缺乏獲得市場信息的有效渠道，缺乏對信息進行分析、過濾、判斷、選擇的能力，面臨的市場風險高。同時，家庭生產的盲目性和農產品市場競爭的無序性，也造成農業資源的巨大浪費。

(四)農村土地與城市土地權利不平等

依照現有法律，只有城市的國有土地才可以出讓其建設使用權，而農村集體農地必須經過政府征用，變成國有土地，才可以產生出建設使用權。在征地中，政府扮演三重角色：一是征地補償標準的制定者：二是交易當事者；三是強制交易合同執行的執法者。在這種制度框架內，農民幾乎沒有任何討價還價的余地。農地征用補償標準與國有土地建設使用權出讓價格之間的差額，被地方政府與工商企業分享了。這種不合理的農地產權制度與不公平的征地方式，讓農民在失去土地時無法獲得合理的補償。目前的土地制度把農民束縛在土地上，不利于農民人口流動，還嚴重影響了中國城市化和新農村建設的進程。

二、我國農村土地產權制度改革的目標及核心內容

(一)農村土地產權制度改革的基本目標

1.明晰產權，確立農民的土地產權主體地位。土地稀缺性的增強和土地價值的提升，以及農民對土地利益的要求需要進一步明晰農民同土地之間的權利關系，確立農民的土地產權主體地位。這就是要從根本上解決農民在土地上的收益權的保護問題。當前，深化土地產權制度改革無疑是解決問題的核心。

2.強化農村土地承包權，弱化集體所有權。黨的十六大報告強調要“堅持黨在農村的基本政策，長期穩定并不斷完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。這就要求我們必須首先穩定和完善作為該經營體制基礎的農村土地承包經營權。在現有制度框架內，進一步弱化集體所有權，強化農戶承包權，把占有、使用、收益和處分權都給農戶，農戶成為實在的而不是名義上的土地主人。承包權實質上是對所有權的分割。承包合同越是長期化、固定化，承包權對所有權的分割程度就越高。在現有中國農地承包制下，承包權越穩定，農戶的收益越高。在家庭承包成為合法以后，我們要從政策層面轉到法律層面給它一個有力、可靠的保障。這就是把從公有制分離出來的使用權，以法律形式肯定它是一個經濟主體。社會主義公共財產神圣不可侵犯，農民土地使用權作為私人財產，其權利也是神圣不可侵犯的。使用權可以說是準所有權。它包涵承包權、使用權(經營權)、抵押權、入股權、轉讓權等多種權利，這些權利在立法時將界定清楚，形成法律依據。

(二)農村土地產權制度改革的核心內容

農村土地產權制度改革的核心內容主要是把土地承包權賦予物權的屬性，讓農民擁有農地產權并使土地使用權進入市場。這是實現農村土地產權制度改革的基本目標的根本途徑。

賦予農村承包權以物權的性質，也就是在法律中明確規定土地承包經營權是一種財產權。所謂農民的土地財產權，是指農民擁有的對土地的使用權、收益權和讓渡權。同其他任何產權一樣，這種權利不可能是絕對權利，必然要受法律乃至社會習慣的制約。尤其在土地權利方面，各主要國家都有許多法律對土地財產權的實現做了限制。確立土地財產權，具體地說，就是要實行農村耕地承包權物權化、長期化、商品化。物權化是指所有耕地按照一定標準承包給農戶，取消“雙田制”等一切村干部可以在短期內任意發包耕地的權力。長期化是指耕地永久承包，承包權可以繼承。商品化是指承包權可以買賣。在這個原則下，實行土地承包權的重新調整，除鄉村道路等公用設施占地外，其他一切農地根據承包權劃分給農戶。

土地承包權的物權化可以保障農民的權益不受土地所有權變動的影響，穩定農民的直接經營和交易預期，減少未來不確性因素對農民權益的影響。具體表現為兩個方面：一是土地承包經營權的物權化可以強化農民的土地所有權，對作為發包方的集體任意撕毀合同的違約行為起到有效的制約作用；二是承包經營權的物權性質還可以直接對抗任何組織和個人對農民土地的侵權行為，有效保護耕地，保護農民的權益。同時，土地承包經營權的物權化會使農民在利用土地方面獲得更大的自由度，有利于農村土地使用權的流轉。這對于農民走出土地、擺脫貧窮、實現土地的規模經營、推動城市化進程將具有重要的意義。如安徽阜陽試驗區的“反租倒包”，就是在近似地賦予農民土地經營權物權性質的前提下由村集體以每年600元/畝的租價向農民反租屬于自己的土地，形成區域化、規模化種植，再倒包給農民進行經營管理。其中“反租”的意義，就在于以支付租金的形式承認農民對土地的物權性質。

三、土地承包經營權物權化的歷程與未來改革模式展望

(一)既有的政策和法律對土地承包權的規定

從土地承包期限上來看，1993年《關于當前農村和農村經濟發展的若干政策措施》指出：“在原定的耕地承包期到期以后再延長30年不變，開墾荒地、營造林地、治沙改土等從事開發性生產的承包期可以更長。”1998年修訂的《土地管理法》規定在原有土地承包期的基礎上再延長30年。1994年農業部頒布《關于進一步完善和穩定土地承包關系的意見》及中辦發(1997)16號文件《關于進一步完善和穩定土地承包關系的通知》都提出了“大穩定、小調整”的方針，客觀上保證了土地使用權的長期化。2002年8月29日頒布的《農村土地承包法》第20條規定：“耕地的承包期為30年，草地的承包期為30至50年，林地的承包期為30至70年，特殊林木林地的承包期經國務院林業行政主管部門的批準可以延長。”

從土地承包權的流轉來看，既有的政策和法律所賦予農民對自己經營的土地的處置權的自由度越來越大。1984年《關于農村工作的通知》中規定在發包人同意的情況下承包人可以轉包。1995年國務院轉批農業部《關于穩定和完善土地承包關系的意見》規定：“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經發包人同意允許承包方在承包期內對承包土地依法轉包、轉讓、互換、入股，其合法權益受法律保護?！?995年《擔保法》規定，經發包人同意“四荒”土地的土地使用權可以抵押。2002年8月9日頒布的《農村土地承包法》第34條規定：“土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉及流轉方式”；第37條規定：“采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；采取轉包、出租、互換或其他流轉方式的，應當報發包方備案”。

(二)《物權法》對土地承包經營權物權性質的確認與未來改革模式選擇

2007年3月16日頒布并將于2007年10月1日起施行的《物權法》將土地承包經營權確定為用益物權，這是我國物權法第一次承認了承包經營權的物權性質。它在不改變我國農村集體土地的性質的基礎上，為保持農村土地承包關系長期穩定，維護土地承包經營權人的合法權益，促進土地承包經營權的流轉，保護農用土地長期用于農業生產提供了法律依據?！段餀喾ā穼Α巴恋爻邪洜I權”的積極意義是毋容置疑的，但它在規范和指導農村土地產權制度改革中的實際作用發揮還有待檢驗，而且它本身的一些不足也為下一步的改革模式選擇提出了新的方向和要求。

關于土地承包經營權的流轉，物權法的相關規定在一定程度上背離了其作為一種物權的性質?！段餀喾ā返?33條規定：“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地，依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規定，其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉?！币幎ㄕf明，可以作為轉讓標的的土地是“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地”，表面上包含了“等農村土地”，但其意義有限，標的范圍受到很大限制。而且對于抵押權，《物權法》第180條第三款規定債務人或者第三人有權將“以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權”用于抵押，可在第184條中卻規定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權”不得抵押，但法律規定可以抵押的除外。如果承包經營權是一種債權，那么其作為一種相對權直接關系到合同另一方當事人即發包人的利益，這就在法律上需要對權利的轉讓作出限制。但如果將承包經營權作為一種真正的物權，那么土地承包經營權人就有權依法自主決定土地承包經營權出租、互換、轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉，只是流轉的期限不得超過原土地承包經營權合同剩余的期限，并且流轉合同需報發包人備案。對土地承包經營權流轉的過多限制，妨礙了土地的優化配置，為發包人干預土地承包經營權流轉合同提供了法律依據，也為以行政或準行政手段配置土地資源留下了太多的余地。為了保障經營權人的財產權和生產的自主權，法律不應再對這種財產的轉讓施加過多的限制，只有這樣才能真正促使農民與土地的利益結合在一起，更好地發揮土地的經濟效益，保護土地資源。

關于“土地承包經營權”的范圍，《物權法》未作明確界定。事實上，物權法所調整的土地承包經營權主要是通過家庭承包方式而形成的土地承包經營權和通過其他方式承包并經依法登記而形成的土地承包經營權，而通過其他方式承包并未經登記而形成的土地承包經營權，應視為農用土地租賃權，應由《合同法》調整。土地承包經營權范圍邊界的模糊將會直接帶來權利的規范和使用上的困難。

《物權法》在以上幾個方面存在的不足，體現了“土地承包經營權”作為一種物權的不完備性，對其進一步的修訂和完善，正是我們逐漸明晰農村土地產權制度改革的目標模式并向其邁進的起點。

四、結語

農村土地產權制度改革的最終目標指向是以恢復農民地權為實質內容的制度變遷。當前，農村土地產權制度的改革的核心內容主要是把土地承包權賦予真正的物權屬性，這樣可以在土地集體所有制的前提下賦予農戶以土地經濟所有權，集體合作經濟組織保留對土地的終極所有權，并通過一定的收益權來體現。農戶擁有對土地的占有、收益、使用和有條件的處置權。集體憑借土地的終極所有權，可以依法進行土地使用情況的監督管理，負責農地的承包、繼承、轉讓、出租、入股、抵押等的管理工作，可以依法收取地租。對《物權法》中相關規定的修正和完善，正是我們邁向新的改革目標的起點。