從營(yíng)商環(huán)境下破產(chǎn)司法制度優(yōu)化探析

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摘要：國(guó)內(nèi)外營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系中對(duì)破產(chǎn)能力均設(shè)置了評(píng)價(jià)指標(biāo)，目前我國(guó)營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)在破產(chǎn)方面稍顯不足，集中于司法問(wèn)題。基于“以評(píng)促建”的原則，應(yīng)采取對(duì)應(yīng)的改革措施以改善現(xiàn)狀，可設(shè)置破產(chǎn)簡(jiǎn)易程序，建立規(guī)范化的破產(chǎn)管理人職業(yè)群體以提升破產(chǎn)效率。通過(guò)切實(shí)保障債權(quán)人對(duì)破產(chǎn)重整過(guò)程的參與權(quán)、債權(quán)人對(duì)破產(chǎn)管理人的監(jiān)督權(quán)來(lái)完善破產(chǎn)框架。在配套制度方面，持續(xù)完善府院協(xié)調(diào)機(jī)制，建設(shè)專業(yè)化的破產(chǎn)審判制度，實(shí)行破產(chǎn)案件立案登記制。

關(guān)鍵詞：營(yíng)商環(huán)境；辦理破產(chǎn)；破產(chǎn)效率；破產(chǎn)框架；破產(chǎn)配套制度

2019年10月23日，世界銀行的《2020年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》中，中國(guó)在辦理破產(chǎn)課題方面分?jǐn)?shù)僅62.1分，位列第51名。由于破產(chǎn)程序大部分都需在司法環(huán)節(jié)完成，因此完善我國(guó)的破產(chǎn)司法能力對(duì)改善營(yíng)商環(huán)境尤為重要。可通過(guò)分析不同評(píng)價(jià)體系中涉及破產(chǎn)的共性評(píng)價(jià)指標(biāo)，基于“以評(píng)促建”的原則，審視當(dāng)前現(xiàn)狀，改善營(yíng)商環(huán)境。

一、營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系及破產(chǎn)指標(biāo)分析

（一）營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系

1.世界銀行《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》《2020年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》中營(yíng)商環(huán)境一級(jí)指標(biāo)中包含辦理破產(chǎn)指標(biāo)。中國(guó)在該項(xiàng)僅獲62.1分，排名51，稍落后于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。2.重慶法治化營(yíng)商環(huán)境司法評(píng)估指數(shù)體系2019該評(píng)價(jià)體系是國(guó)內(nèi)首個(gè)法治化營(yíng)商環(huán)境司法評(píng)估指數(shù)體系。在該評(píng)價(jià)體系中，對(duì)“破產(chǎn)案件辦理”的二級(jí)指標(biāo)細(xì)化如下：

（二）指標(biāo)綜合分析

通過(guò)對(duì)比研究，可歸納總結(jié)如下三類破產(chǎn)指標(biāo)：1.破產(chǎn)效率（1）破產(chǎn)時(shí)間與資金占用損失破產(chǎn)時(shí)間是債權(quán)人收回債務(wù)所需要的時(shí)間，自企業(yè)申請(qǐng)破產(chǎn)之日起，至企業(yè)債務(wù)的清算、償還完畢為止。資金占用損失，即破產(chǎn)過(guò)程中債務(wù)人未及時(shí)清償欠款而給債權(quán)人造成的資金占用損失。破產(chǎn)處理的時(shí)間越短，債權(quán)人的利益就能夠更好地得到保護(hù)和實(shí)現(xiàn)。破產(chǎn)久拖不決，導(dǎo)致資金占用損失累加，同時(shí)破產(chǎn)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)狀況不斷惡化和貶值，由此可能會(huì)引起債權(quán)人利益受損、社會(huì)環(huán)境的不穩(wěn)定、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力降低等一系列連鎖反應(yīng)。（2）破產(chǎn)成本破產(chǎn)過(guò)程中，需要支付訴訟費(fèi)、稅費(fèi)、破產(chǎn)管理費(fèi)、拍賣費(fèi)、評(píng)估費(fèi)和律師費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用以完成破產(chǎn)。破產(chǎn)成本即計(jì)算上述費(fèi)用的總和占最后破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)總額的比例，比例越高，破產(chǎn)成本越高。（3）破產(chǎn)回收率破產(chǎn)回收率即清償率，具體為債權(quán)人通過(guò)重組、清算或債務(wù)執(zhí)行等法律行動(dòng)收回的債務(wù)占債務(wù)額的百分比。回收率的計(jì)算公式是關(guān)于破產(chǎn)程序的時(shí)間、成本、結(jié)果及貸款利率的函數(shù)。在此公式中，破產(chǎn)所需的時(shí)間、破產(chǎn)成本和破產(chǎn)結(jié)果都是影響回收率的變量。2.破產(chǎn)程序的債權(quán)人參與破產(chǎn)程序的債權(quán)人參與來(lái)源于世界銀行評(píng)價(jià)體系中的“破產(chǎn)框架”指標(biāo)，具體包括：?jiǎn)?dòng)程序指數(shù)，管理債務(wù)人資產(chǎn)指數(shù)，重組程序指數(shù)和債權(quán)人參與指數(shù)，這四個(gè)指數(shù)共同指向破產(chǎn)程序中的債權(quán)人參與問(wèn)題。指數(shù)數(shù)值越高，破產(chǎn)程序設(shè)計(jì)越利于恢復(fù)可存活的企業(yè)和清算不可存活的企業(yè)。3.破產(chǎn)配套制度（1）府院協(xié)調(diào)機(jī)制破產(chǎn)程序是司法清償程序，故首先要解決的是破產(chǎn)企業(yè)財(cái)產(chǎn)清算、債權(quán)債務(wù)關(guān)系、企業(yè)重整等問(wèn)題。但破產(chǎn)工作的正常運(yùn)行需要各機(jī)關(guān)、部門的協(xié)調(diào)工作。與其他各類案件不同的是，破產(chǎn)案件是在法院主導(dǎo)下，通過(guò)司法程序畢其功于一役，統(tǒng)籌解決涉及債務(wù)人的法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各方面問(wèn)題。破產(chǎn)審判工作必須依靠外部環(huán)境的支持，因此府院協(xié)調(diào)機(jī)制在推動(dòng)破產(chǎn)順利進(jìn)行的過(guò)程中顯得尤為重要。（2）破產(chǎn)專業(yè)審判制度破產(chǎn)以司法審判程序?yàn)楹诵模瑢I(yè)、科學(xué)的司法審判制度能夠主導(dǎo)企業(yè)快速破產(chǎn)重整。最高人民法院的指導(dǎo)意見(jiàn)指出：“要高度重視企業(yè)清算破產(chǎn)案件法官的培養(yǎng)和使用，結(jié)合實(shí)際努力探索科學(xué)合理的企業(yè)清算破產(chǎn)案件績(jī)效考評(píng)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)審判人員依法審理企業(yè)清算破產(chǎn)案件的積極性。”專業(yè)性審判制度的建設(shè)不僅需要專業(yè)的審判庭、法庭和破產(chǎn)法官人才，更需要設(shè)計(jì)科學(xué)的績(jī)效考核制度和破產(chǎn)法官繁雜的工作進(jìn)行匹配。

二、評(píng)價(jià)指標(biāo)參照下我國(guó)破產(chǎn)司法能力存在的問(wèn)題

1.破產(chǎn)案件處理周期較長(zhǎng)我國(guó)平均的破產(chǎn)案件處理時(shí)間為1.7年。這個(gè)結(jié)果是基于對(duì)北京、上海兩個(gè)破產(chǎn)環(huán)境較為優(yōu)越的城市的調(diào)查結(jié)果得出的，對(duì)其他地區(qū)來(lái)說(shuō)，破產(chǎn)時(shí)間通常要久于1.7年。以2017年南京市中級(jí)人民法院關(guān)于破產(chǎn)程序的調(diào)研報(bào)告為例：截至2017年6月30日，在南京全市法院審結(jié)的破產(chǎn)案件中，以“終結(jié)破產(chǎn)程序”方式結(jié)案平均審理期限約26個(gè)月，其中2年以內(nèi)終結(jié)破產(chǎn)程序的共41件，2年以上至3年的共22件，3年以上的共17件。[3]長(zhǎng)達(dá)2—3年的破產(chǎn)程序，會(huì)讓破產(chǎn)企業(yè)“望而卻步”，也會(huì)打擊破產(chǎn)法官辦案的積極性。2.破產(chǎn)成本較高及清償結(jié)果不理想根據(jù)《2020年?duì)I商環(huán)境》報(bào)告，我國(guó)的破產(chǎn)成本約為破產(chǎn)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的22%，高出經(jīng)合組織高收入經(jīng)濟(jì)體數(shù)倍甚至數(shù)十倍。在破產(chǎn)成本中占比最多的為管理人費(fèi)用（5%—10%）。實(shí)踐中，破產(chǎn)管理人由法院指定、破產(chǎn)管理報(bào)酬也由法院確定，市場(chǎng)缺少競(jìng)爭(zhēng)，管理人費(fèi)用溢價(jià)嚴(yán)重。根據(jù)我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百一十三條規(guī)定，破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)清償順序?yàn)槠飘a(chǎn)費(fèi)用、共益?zhèn)鶆?wù)、職工債權(quán)、社保費(fèi)用、稅費(fèi)、普通債權(quán)。較高的破產(chǎn)成本就意味著剩余較少財(cái)產(chǎn)可供清償，高昂的破產(chǎn)成本必然會(huì)導(dǎo)致清償率的不理想。2019年，我國(guó)的破產(chǎn)清償率為36.9%。不足一半的清償率，意味著破產(chǎn)結(jié)束后大部分的債務(wù)清償無(wú)門，債權(quán)人最后得到的清償屈指可數(shù)。3.破產(chǎn)程序中債權(quán)人參與度不高在破產(chǎn)框架指標(biāo)評(píng)價(jià)中，中國(guó)的不足體現(xiàn)在以下方面：所有債權(quán)人都可以參與表決，而不是只有利益相關(guān)者可以參加；債權(quán)人無(wú)權(quán)任命破產(chǎn)管理人，或批準(zhǔn)或拒絕破產(chǎn)管理人的任命；債權(quán)人無(wú)須批準(zhǔn)破產(chǎn)程序過(guò)程中債務(wù)人的大量重要資產(chǎn)的出售。以上問(wèn)題反映出我國(guó)當(dāng)前破產(chǎn)制度的兩個(gè)弊端，一是債權(quán)人在破產(chǎn)程序的重要環(huán)節(jié)缺少話語(yǔ)權(quán)。根據(jù)規(guī)定，破產(chǎn)管理人一般由法院指定，管理人直接接管債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。在此過(guò)程中，債權(quán)人只享有監(jiān)督權(quán)和要求更換管理人的權(quán)利。管理人的一些行為，如處分財(cái)產(chǎn)、提出重整方案等很可能得不到債權(quán)人的認(rèn)可。另一方面，我國(guó)破產(chǎn)程序中，重組計(jì)劃由全體債權(quán)人表決，有利害關(guān)系的債權(quán)人話語(yǔ)權(quán)并沒(méi)有因此而提高。一些非利害關(guān)系人在沒(méi)有侵害自己權(quán)益的問(wèn)題上并不會(huì)審慎考慮，甚至可能為了自己的利益而做出損害他人利益的表決。4.破產(chǎn)過(guò)程工作協(xié)調(diào)存在障礙在我國(guó)破產(chǎn)司法實(shí)踐中，在涉及破產(chǎn)相關(guān)的工作協(xié)調(diào)方面，司法機(jī)關(guān)和政府部門一直存在一定的障礙。由于企業(yè)能夠?yàn)檎畮?lái)大量的稅收、就業(yè)機(jī)會(huì)，所以即使企業(yè)經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)僵局，政府也往往采取“輸血”救濟(jì)方式來(lái)維持企業(yè)的存續(xù)，有些甚至?xí)捎眯姓侄尉芙^或拖延配合法院的破產(chǎn)審判、執(zhí)行工作，嚴(yán)重影響破產(chǎn)程序的效率。在地方政府不支持破產(chǎn)的情況下，法院憑一己之力，根本無(wú)法解決諸如職工安置、欠薪保障、維穩(wěn)信訪、稅收減免、企業(yè)注銷、信用修復(fù)等后續(xù)問(wèn)題。5.破產(chǎn)案件審判考核制度不合理我國(guó)也曾對(duì)破產(chǎn)審判庭建設(shè)進(jìn)行試點(diǎn)工作，但缺少獨(dú)特的破產(chǎn)績(jī)效考核制度，嚴(yán)重打擊了破產(chǎn)法官的工作積極性。由于破產(chǎn)案件的工作量與普通案件不同，如破產(chǎn)案件和民商事案件適用同樣的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，出于對(duì)績(jī)效考核的考量，法官往往不愿承擔(dān)破產(chǎn)審判工作。

三、提升我國(guó)破產(chǎn)司法能力的建議

（一）提高破產(chǎn)效率

1.破產(chǎn)簡(jiǎn)易程序的確立設(shè)立破產(chǎn)簡(jiǎn)易程序可有效提高破產(chǎn)效率。首先要明確簡(jiǎn)易程序的適用范圍。可按破產(chǎn)企業(yè)的社會(huì)關(guān)系是否復(fù)雜、債權(quán)人數(shù)量、債權(quán)債務(wù)明確、財(cái)產(chǎn)總量、企業(yè)的社會(huì)認(rèn)可度等進(jìn)行劃分，將債權(quán)債務(wù)關(guān)系簡(jiǎn)單明確、財(cái)產(chǎn)數(shù)額不大、社會(huì)影響小的案件納入破產(chǎn)簡(jiǎn)易程序的適用范圍。在程序設(shè)計(jì)上，可參考民事訴訟中的簡(jiǎn)易程序。在企業(yè)債權(quán)債務(wù)關(guān)系簡(jiǎn)單的情況下適當(dāng)縮短審查期限，實(shí)行電子文書(shū)送達(dá)、定期召開(kāi)債權(quán)人會(huì)議等方式推進(jìn)破產(chǎn)簡(jiǎn)易程序在全國(guó)的實(shí)行，提高破產(chǎn)效率。2.破產(chǎn)管理人職業(yè)規(guī)范化破產(chǎn)管理人制度的完善，既能保障企業(yè)破產(chǎn)重整程序順利進(jìn)行，也能避免破產(chǎn)管理費(fèi)用過(guò)高導(dǎo)致債權(quán)人利益受損，從而有效減少破產(chǎn)所需時(shí)間，降低破產(chǎn)成本，提高破產(chǎn)回收率，保障債權(quán)人盡快實(shí)現(xiàn)利益。首先，應(yīng)明確管理人的義務(wù)。可設(shè)定公正誠(chéng)實(shí)資產(chǎn)評(píng)估、不得惡意損害債權(quán)人利益等義務(wù)，而后由法院監(jiān)督。其次，可引進(jìn)破產(chǎn)管理人等級(jí)評(píng)價(jià)制度，以管理人的從業(yè)年限、工作經(jīng)歷等指標(biāo)作為考核憑據(jù)，促進(jìn)市場(chǎng)的良性競(jìng)爭(zhēng)，使破產(chǎn)管理人費(fèi)用符合市場(chǎng)的需求，處在合理區(qū)間之內(nèi)。

（二）保障債權(quán)人參與

1.保障債權(quán)人對(duì)破產(chǎn)重整過(guò)程的參與權(quán)債權(quán)人可向法院申請(qǐng)參與重整計(jì)劃，由法院進(jìn)行利害關(guān)系的形式審查，決定債權(quán)人是否參與。這樣，無(wú)關(guān)的債權(quán)人無(wú)須參與相關(guān)表決，也可實(shí)質(zhì)保障重整計(jì)劃的合理性。同時(shí)，法院要暢通債權(quán)人不滿破產(chǎn)重整計(jì)劃的救濟(jì)渠道，賦予債權(quán)人復(fù)議或申訴、上訴的權(quán)利，切實(shí)保障債權(quán)人對(duì)破產(chǎn)重整過(guò)程的參與權(quán)。2.完善債權(quán)人對(duì)破產(chǎn)管理人的監(jiān)督機(jī)制破產(chǎn)過(guò)程中，債權(quán)人無(wú)權(quán)指定破產(chǎn)管理人，只有在破產(chǎn)管理人存在過(guò)錯(cuò)時(shí)才有機(jī)會(huì)向法院申請(qǐng)更換破產(chǎn)管理人。作為對(duì)法院代替?zhèn)鶛?quán)人行使破產(chǎn)管理人指定權(quán)的補(bǔ)償，債權(quán)人應(yīng)當(dāng)享有對(duì)破產(chǎn)管理人的監(jiān)督權(quán)。要給予債權(quán)人獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)的保障，完善破產(chǎn)過(guò)程中的信息披露機(jī)制，在司法過(guò)程中形成“債權(quán)人—債權(quán)人會(huì)議—債權(quán)人委員會(huì)—法院”的層層監(jiān)督機(jī)制。

（三）建設(shè)相應(yīng)的配套制度

1.構(gòu)建府院協(xié)調(diào)機(jī)制法院牽頭與政府部門溝通的府院協(xié)調(diào)機(jī)制能夠有效解決破產(chǎn)工作中府院立場(chǎng)沖突導(dǎo)致的障礙。可賦予法院出具執(zhí)行通知書(shū)的權(quán)利，并明確規(guī)定拒絕履行通知書(shū)要求的法律責(zé)任，讓法院主導(dǎo)定期召開(kāi)府院溝通會(huì)議，在會(huì)議中就地解決執(zhí)行困難的問(wèn)題，傾聽(tīng)各部門的困難和想法，進(jìn)行即時(shí)的信息溝通和協(xié)調(diào)。2.創(chuàng)新破產(chǎn)審判績(jī)效制度破產(chǎn)法官不僅需要具備扎實(shí)的法律功底，還需具備相應(yīng)的商業(yè)判斷能力，即“阻止任何試圖重整那些本應(yīng)該清算的公司的努力；推動(dòng)任何試圖重整那些具有營(yíng)運(yùn)價(jià)值的公司努力”[4]。由于案件的特殊性，破產(chǎn)法官的績(jī)效考核機(jī)制也應(yīng)另行設(shè)計(jì)。案件數(shù)量和結(jié)案率指標(biāo)不應(yīng)成為破產(chǎn)法官績(jī)效考核的唯一標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)充分考慮破產(chǎn)案件的審理難度、社會(huì)影響、實(shí)際執(zhí)行情況等諸多因素,通過(guò)細(xì)致的量化標(biāo)準(zhǔn)將一件破產(chǎn)案件折抵為多個(gè)案件數(shù)量計(jì)算，由此加強(qiáng)法官的積極性。

四、結(jié)語(yǔ)

鑒于目前我國(guó)破產(chǎn)能力的欠缺現(xiàn)狀，從司法改革的角度進(jìn)行破產(chǎn)能力的優(yōu)化是較為可行的。總理提到“營(yíng)商環(huán)境就是生產(chǎn)力”。結(jié)合營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系指標(biāo)，從破產(chǎn)效率、債權(quán)人參與、配套制度建設(shè)三個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化，從而提升我國(guó)的破產(chǎn)司法能力，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

作者:朱舒婕 單位:江蘇師范大學(xué)法學(xué)院